档案行政处罚集体讨论决定制度的现实困境及完善路径＊

林华东 杨春志

（1.淮阴师范学院法学院，江苏淮安，223001；2.中国城市科学研究会，北京，100835）

《档案法》第48-50条规定了6 项行政处罚权，档案主管部门行使其中5 项，其他部门行使其中1 项。行政处罚的种类主要有警告、罚款和没收违法所得。《行政处罚法》第57 条第2款规定，“对情节复杂或者重大违法行为给予行政处罚，行政机关负责人应当集体讨论决定。”[1］《档案行政处罚程序规定》（2023 年2 月15 日国家档案局令第20 号公布，自2023年4 月1 日起施行）第34 条第2 款规定了档案行政处罚集体讨论决定制度。[2］从法律条文规定来看，貌似条理清晰、层次分明，但仍面临着理解与适用的偏差。

为厘清档案主管部门规范运行该制度的内在逻辑，笔者于2023 年6 月在中国知网以“档案行政处罚”为主题、以2021 年7 月15 日为时间起点进行检索，得出5 篇核心期刊研究成果：梅帅[3］、魏雨和唐绍均[4］、刘娜和王英玮[5］、王琦[6］、陈艳红和王从容[7］等分别从档案处罚程序完善、双罚制建构、档案规章主要内容、档案法规体系建设、档案法实施办法修订等维度研究档案法制建设问题；以“负责人集体讨论”为主题搜索，仅得出1 篇核心期刊研究成果，李加祥[8］对集体讨论制度规范进行了研究。既有成果助推了档案行政处罚程序的完善，但目前尚未见档案行政处罚集体讨论决定制度方面的研究成果。据此，本文阐释档案行政处罚集体讨论决定制度的理论意涵，通过法律文本透析该制度运行的现实困境，提出了完善路径，力图对档案管理法治现代化建设有所裨益。

1 档案行政处罚集体讨论决定制度理论意涵

“集体讨论决定”是指经过机关负责人集体讨论后行政首长作出决定，而非集体作出决定，该制度契合了我国的首长负责制理论。首长负责制是我国“八二宪法”确立的一项重要行政领导制度，其理论意涵主要有三个方面：一是行政首长在行政机关中处于核心地位；二是行政首长依法行使行政职权时享有最高权；三是行政首长就行政机关的行为向权力机关负个人责任。[9］我国行政首长负责制下的会议制度，既不是合议制，也不是票决制。集体讨论并不是集体决定，会议“讨论”只是行政首长“决定”的前提，在集中指导下发扬民主，既要集中集体智慧实现科学决策，又要各抒己见实现思想统一。首长负责制一方面意味着行政首长在职责范围内依法行使行政决策权、管理指挥权等，履行本机关的行政管理职责，维护公民、法人和其他组织的合法权益；另一方面意味着行政首长对本机关行政管理承担第一责任，不能揽功诿过，体现权责一致。

《重大行政决策程序暂行条例》（中华人民共和国国务院令第713 号公布，自2019 年9 月1 日起施行）规定集体讨论为重大行政决策的法定程序，第30 条规定“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论。决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致的，应当在会上说明理由。”[10］循此，行政首长负责制会议规则主要有四：一是会议组成人员应当充分发表意见；二是主要负责人不能率先发表意见以免引导或影响其他人员；三是主要负责人作出行政决定时应当充分尊重会议组成人员中的多数意见，否则应当说明理由；四是集体讨论全过程应当如实记录[11］，不同意见应当如实载明，会议组成人员应当签名确认。

对于档案主管部门来说，行政首长就是档案主管部门主要负责人，集体讨论是按照正当程序原则的要求，由主要负责人召集相关负责人进行会议讨论决定给予“情节复杂”或者“重大”违法行为的行政处罚决定，是全过程人民民主的重要组成部分。

2 档案行政处罚集体讨论决定制度困境及成因

囿于《行政处罚法》《档案法》的原则性规定，该制度适用存在着法律属性不明晰、适用情形不清晰、负责人范围不具体、讨论程序时点不统一、会议记录不规范等现实困境，亟待破解。

2.1 法律属性不明晰

档案行政处罚集体讨论决定制度的法律属性存在争议，有“内部程序”与“法定程序”之争。档案主管部门从有利于部门行政的角度，认为是“内部程序”不应当受到法院合法性审查；地方法院从有利于合法性兼顾合理性审查的视角，认为集体讨论制度是“法定程序”。如果档案主管部门未组织集体讨论而对“情节复杂”或者“重大”的违法行为作出行政处罚决定，属于违反法定程序，根据《行政诉讼法》有关规定撤销该行政处罚决定，档案主管部门面对争议不知所措。

2.2 适用情形不清晰

集体讨论只有在符合法定情形下才有适用的必要性。《行政处罚法》规定的“情节复杂”或者“重大”违法行为均属于不确定之法律概念。[12］什么是“情节复杂”或者“重大”违法行为，现有法律规范没有明确规定，而《档案法》《档案处罚规定》等档案法律规范也没有明确列举，导致不同的档案主管部门、执法人员以及司法机关之间执行存在分歧。档案主管部门认为根据《档案法》第49 条规定实施行政处罚的5 种违法行为，其具有一定的自由裁量权。例如行政处罚种类为警告时，无需进行集体讨论决定。而有的地方法院认为，《档案法》规定的5 种违法行为，均规定了对单位或个人“并处……罚款”。从法律条文的文义解释来看，凡是法律责任规定“并处罚款”的属于确定性规范，没有自由裁量权空间，处予警告行政处罚时必须同时给予罚款，故5 种违法行为均属于“情节复杂”或者“重大”情形，必须进行集体讨论，否则就存在很大的法律风险。

2.3 负责人范围不具体

何为行政机关负责人，具体包括哪些人？《行政处罚法》对此未作具体规定。《档案法》《行政诉讼法》等法律规范虽然也有“行政机关负责人”的概念，但均未界定其内涵与外延。[13］那么，地方档案主管部门负责人能否参照适用最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1 号）所确定的行政机关负责人范围？该司法解释第128 条规定“行政诉讼法第三条第三款规定的行政机关负责人，包括行政机关的正职、副职负责人以及其他参与分管的负责人”[14］；地方机构改革“三定方案”规定，同级档案馆的职责之一为“受档案行政管理部门委托，负责档案违法行为的查处”。实践中，存在以档案馆负责人集体讨论代替档案主管部门负责人之集体讨论的现象，因而存在一定的履职风险。

2.4 讨论程序的时点不统一

从《行政处罚法》第57 条的规定来看，集体讨论的时点应当在“调查终结”后。但地方档案主管部门对集体讨论的时点存在疑惑，究竟是在行政处罚事先告知之前，还是在事先告知并听取陈述申辩或听证之后？讨论的次数只能一次，还是可以多次？

实践中主要有两种做法：一是“先集体讨论、后事先告知”，即在下达《事先告知书》之前进行集体讨论。因为向相对人送达《事先告知书》，依法应当告知“拟作出的行政处罚内容及事实、理由、依据”。一旦将“拟作出的行政处罚内容”告知相对人之后，根据《行政处罚法》第45 条第2 款的规定，不得因相对人的陈述申辩而给予更重的行政处罚。换句话说，最终“行政处罚决定内容”可以比“拟作出的行政处罚决定内容”轻，但不得加重。如果“拟作出的行政处罚决定内容”并不是档案主管部门负责人集体讨论决定的，最终决定时认为“拟作出的行政处罚决定内容”轻了就没有机会纠正，从而导致工作陷入被动。二是“先事先告知、后集体讨论”，即在听取陈述申辩或听证之后进行集体讨论。档案主管部门通过前期的“调查取证”环节，已经充分掌握了相对人的违法事实，相对人的陈述或申辩、听证意见以及法制审核意见，可以作为集体讨论的参考依据，这样作出行政处罚决定就具备了厚实而完整的证据基础。

2.5 会议记录不规范

《档案行政处罚程序规定》未规定集体讨论会议记录的要素与载体。实践中，会议记录的不规范主要表现在：从记录的内容来看，有的没有记录违法事实认定、处罚理由、办案机构建议、相对人陈述或申辩意见、听证情况及法制审核意见等；有的只有最终意见，没有记录讨论的过程意见；有的看不出会议组成人员的个人意见。从记录的形式来看，有会议记录、会议纪要、红头文件等；有的则以审批表“签批”、文件“会签”等形式代替集体讨论。从参会人员签名来看，有的人虽然被记为参会人员，但无其发言内容，也未见本人签名，其是否参加集体讨论不得而知。[15］会议记录的不规范导致集体讨论的制度功能未能得以充分发挥。

上述困境的成因主要有：学术界和实务界对集体讨论制度的法律属性与价值定位认识不统一，甚至出现偏差；与《档案法》配套的行政法规《档案法实施条例》未与时俱进修订，没有细化“情节复杂”或者“重大”档案违法行为，导致执行标准不统一；行政执法与司法审判的有效衔接亟待强化，档案执法规范化建设仍需加强；现行档案管理部门规章规定较为笼统抽象，缺乏可操作性；部分地方档案主管部门对集体讨论会议记录不重视等因素。

3 档案行政处罚集体讨论决定制度完善路径

破解上述困境，学界应当加强学术研究，助推制度完善；科学界定档案行政处罚集体讨论决定制度的法律属性，参照行政诉讼法司法解释确定负责人范围，高度重视集体讨论会议记录，确保行政执法与司法审判的有效衔接；有关部门应当及时修订配套行政法规或制订部门规章，进一步明晰适用情形、规范启动时点，提高档案行政处罚的可操作性。

3.1 科学界定档案行政处罚集体讨论决定制度的法律属性

集体讨论是档案主管部门对“情节复杂”或者“重大”的违法行为给予行政处罚的必经程序，是保障公平正义的最后一道屏障。关于集体讨论制度的法律属性，笔者认为系法定程序，而非内部程序。主要理由有三：一是符合立法精神。从《行政处罚法》第57条第2 款、《档案处罚规定》第34条第2 款规定的“应当”二字来看，其属于义务性规范，体现强制性必须执行，不允许擅自变更或违反。二是产生了外化效力。以行政程序中相对人是否参加为标准，学界将行政程序分为内部程序和外部程序。集体讨论制度虽然在行政机关内部进行讨论，没有相对人的参加，但集体讨论的结果通过行政处罚决定外化于相对人，以减损权益或者增加义务的方式对相对人予以惩戒，具有法律拘束力和执行力。三是符合司法惯例。地方法院的司法判例均认为行政处罚集体讨论系法定程序，如，江苏省淮安市中级人民法院（2020）苏08 行终127 号《行政判决书》、甘肃省高级人民法院（2019）甘行申54 号《行政裁定书》、广东省高级人民法院（2015）粤高法行终字第315 号《行政判决书》、辽宁省高级人民法院（2018）辽行申507 号《行政裁定定书》等多份裁判文书均持此观点。江苏省高级人民法院行政庭课题组认为：“集体讨论决定是重大或者复杂行政处罚案件作出程序中的法定环节，具有一定的外部性，对相对人的实体权益保护具有重要意义。”[16］可见，地方档案主管部门对“情节复杂”或者“重大”违法行为给予行政处罚，必须按照规定进行集体讨论，否则，将面临违反法定程序被撤销的法律风险。

3.2 厘清“情节复杂”或“重大”的适用情形

为了准确界定集体讨论案件的范围，《档案法实施条例》应尽快得到修订，厘清“情节复杂”或者“重大”的具体情形，以便档案行政处罚时法律援引。笔者认为，可以采用“抽象规定+具体列明”的方法规定具体情形。例如，涉及重大公共利益的、直接关系当事人或者第三人重大权益且经过听证程序的、案件情况疑难复杂且涉及多个法律关系的、法律法规规定应当进行法制审核的以及档案主管部门负责人认为需要提交集体讨论决定的其他案件。[17］

当前可以从两个方面进行厘清：一是明确“情节复杂”违法行为的判断标准。为了保障相对人的权益，降低涉诉风险，将在事实认定、法律适用上存在争议或者容易产生分歧的、经过法制审核的案件统一纳入其范围。二是明确“重大”违法行为的判断标准。可以从违法性质及情节（比如，主观恶性较大或违法持续性较长）、违法行为危害后果（比如，所造成国家所有档案损害价值大小）、社会不良影响（比如，将档案出卖、赠送给外国人或者外国组织的等）、违法行为所对应的处罚幅度（比如对个人罚款达五千元以上，对法人或者其他组织罚款超过五万元；对公民没收违法所得数额达五千元以上，对法人或者其他组织没收违法所得数额超过五万元的）[18］等方面进行综合评判，以保障行政处罚决定合法性与程序正当性。

3.3 参照《行政诉讼法司法解释》确定负责人的范围

《行政诉讼法司法解释》有关机关负责人的解释，虽然是对《行政诉讼法》的解释，但为了行政执法与行政诉讼的有效衔接，从维护法制统一出发，笔者认为，档案主管部门可以参照《行政诉讼法司法解释》确定“负责人”的范围，其应包括档案局局长、副局长，以及参与分管的党组成员等副职负责人。同时，因同级档案馆只是接受委托执法的公益性事业单位，并不是档案主管部门，不具有行政执法主体资格。故档案馆负责人集体讨论，并不能代替档案局负责人集体讨论。否则，既违反行政处罚法的明文规定，也不利于发挥集体讨论制度功能。同理，档案局的内设机构、下属机构负责人均不属于行政机关负责人，其虽可以列席会议汇报案情、说明处罚理由、接受询问等，但无权对案件处罚发表个人意见；分管负责人带领内设机构或执法机构负责人、业务骨干、法律顾问等组成案审会进行集体讨论，亦不符合集体讨论负责人的要求。

3.4 集体讨论程序时点可以灵活掌握

行政程序是档案主管部门作出行政处罚时所应当遵循的法定步骤、方式、时空等要素构成的一个连续性的过程，其不仅能够提高档案管理效能，也是对公权力运行的规范与制约。笔者认为，为了提高事先告知“拟作出的行政处罚内容”的精准性，档案主管部门可以在“事先告知”前组织第一次集体讨论，是否组织第二次集体讨论相机而行。对于“情节复杂”或者“重大”以及社会关注度较高的档案违法行为，档案主管部门的第一次集体讨论形成的意见只是“拟作出的行政处罚内容”，不能作为最终行政处罚决定内容。是否组织第二次集体讨论，取决于相对人是否提出具有实质意义的陈述、申辩意见或者听证意见：如果相对人在告知期限内，明确表示放弃陈述、申辩权利，或者未提出陈述、申辩意见，也未提出听证的，从提高行政执法效率角度来说，档案主管部门可以不再组织第二次集体讨论，直接作出最终的行政处罚决定[19］；如果相对人在告知期限内提出了具有实质意义的陈述、申辩或者听证意见，因其仍属于“调查取证”环节内容，故档案主管部门应当组织第二次集体讨论，才能作出最终的行政处罚决定。笔者上述观点，也得到了市场监管总局对行政处罚集体讨论有关问题复函的进一步印证。[20］

3.5 规范集体讨论会议记录

集体讨论会议记录是证明档案主管部门负责人集体讨论的情景再现，也是案件进入行政复议或者行政诉讼程序的客观原始书证，其重要性不容忽视。笔者建议，由省级档案主管部门统一规范集体讨论会议记录要素。如会议时间、地点、主持人、参会人员、违法事实、处罚理由与建议、相对人陈述、申辩或听证意见、法制审制意见、参会人员个人意见、最终意见等。如果会议组成人员对案件事实、法律适用、处理结果意见基本一致的，集体讨论笔录可以适当简化，但必须载明最终意见，由会议组成人员签名确认[21］；如果会议组成人员意见分歧较大，不能形成一致意见或者多数意见的，按照行政首长负责制要求，由档案主管部门主要负责人行使最终决定权，在会议上充分说明理由，并如实载明于集体讨论会议记录中。不能以审批表“签批”、文件“会签”等形式代替集体讨论。当案件进入行政复议或者行政诉讼程序时，档案主管部门应当将集体讨论会议记录作为书证，在规定的答辩期内主动向复议机关或者人民法院提交，作为证明“程序合法”的主要证据之一。

4 结 语

行政处罚集体讨论决定制度是宪法规定的行政首长负责制在行政处罚领域的具体适用，旨在监督制约公权力运行，更好地保护相对人的合法权益。本文通过法律条文分析，研究发现适用情形不清晰、负责人范围不具体等五个方面的现实困境，并从科学界定法律属性、厘清适用情形、框定负责人范围、规范集体讨论会议记录等五个方面提出完善路径，充分发挥集体讨论决定制度功能。但从制度执行的应然状态来说，有待执法实践的进一步检视，亟待相关立法机关进一步规范，更期待学界共同研究和持续推进。