推进民族地区农村更高水平法治建设探析

伊犁师范大学法学院 阿米娜·艾合麦提 岳书光

一、推进民族地区农村更高水平法治建设的意义

（一）规范民族地区农村的治理模式

推进民族地区农村更高水平法治建设能够规范农村治理模式。长期以来，民族地区农村治理中融入了浓厚的人情观念，缺乏规范性，普遍以单一模式为主（通常表现为德治或依据民俗习惯和乡规民约的自治）。再加上农村领导干部缺乏规范意识，治理观念较为落后，化解村民矛盾的方式比较传统，缺乏灵活性，导致农村治理缺乏活力，农村治理能力及治理水平均不能适应新时代的社会发展。因此，需要大力推进民族地区农村更高水平法治建设，规范农村治理活动，提升民族地区农村治理水平。通过基础立法为领导干部治理乡村提供法律依据，为公民权利义务贯彻法治保障，为农村治理设立法定程序，将法治融入乡村治理过程，构建高效的农村治理模式。在充分尊重民族地区传统习惯的基础上，以法治手段予以规范化，能够有效地提高民族地区农村治理水平，推动民族地区治理现代化。

（二）营造民族地区农村的法治氛围

民族地区农村推进更高水平法治建设能够营造出良好的法治氛围，通过立法活动可以规范领导干部日常行为，保障村民基本权利，拓宽群众参与农村治理的渠道，调动人民群众遵法、守法及共建美好农村的积极性。民族地区农村普法活动现已常态化，但由于领导干部重视程度不高、村民法律意识不强，导致普法活动效果甚微。虽然农村领导干部对普法宣传活动做出了一定努力，但因为农村地区群众普遍受教育程度不高，知识理解能力较弱，领导干部如果只是将生涩难懂的法律条文进行宣讲，无疑是在做无用功。因此，要确保普法活动产生实际效果、使法律规范深入人心，就要采取群众喜闻乐见、容易理解和便于接受的多元化手段进行普法宣传。在普法过程中，应当将村民基本权利、具体救济手段作为重要宣讲内容，调动群众接受法治教育的积极性。逐渐培养农村领导干部和村民的法治思维——办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法。提高村民法治素养，树立村民法律信仰。通过高水平法治农村建设，为民族地区农村治理营造浓厚的法治氛围，进而创造稳定和谐的农村发展环境。

（三）推进民族地区乡村全面振兴

民族地区农村推进高水平法治建设不仅能够为民族地区乡村振兴提供法律保障，而且能够提升民族地区农村治理现代化水平。乡村振兴中产业兴旺是重点、生活富裕是根本、摆脱贫困是前提。大部分民族地区刚脱贫，正处于巩固脱贫攻坚战初期，经济基础依旧较为薄弱。而民族地区农村具有独特的产业特色，为民族地区经济发展带来了众多机遇。但现存的问题是，民族地区农村人才资源和农业科学技术欠缺，这需要加大农村群众的教育培养力度，提高村民知识水平；也需要领导干部积极发挥引导作用，规范群众日常行为。通过法治乡村建设，以规范的法治思维、法治方式及法治手段为农村地区经济发展提供基本遵循和法治保障，规范群众生产生活行为，凝聚群众共识，培育共建共治共享的农村发展理念，共同为民族地区农村振兴积蓄力量。

二、民族地区农村更高水平法治建设面临的困境

（一）民族地区农村基层组织建设薄弱

随着国家治理走向法治化和民族地区农村治理模式改革的深化，民族地区农村基层组织在农村治理中存在的一些问题开始显示出来。

首先，人才流失严重、欠缺法治人才。民族地区农村基层组织人员涣散，领导能力不强，通常存在上级或者上级派遣的人员临时引领乡村工作、农村事务有人管没人负责的农村治理情况，影响了农村基层组织的公信力。在这种情况下，很难保证能够有效发挥基层组织对民族地区农村工作的领导作用。其次，基层组织成员法治思维淡薄的问题客观存在。民族地区农村建设高水平法治农村的口号现已常态化，已经开展了一系列学法、守法、用法的宣讲活动，但是农村领导干部办事依然存在按传统治理方式处理问题的情况。由于民族地区农村领导干部缺乏法治思维，在处理农村事务时存在注重依靠经验和传统习惯的情况、存在以国家政策代替法律的情况，而且部分党员集体意识和服务群众意识不强，工作态度不正，权威性不强。这些情况导致了村民对法律的认同感不足、法律意识淡薄、参与农村治理积极性不高等现象。

（二）民族地区农村执法人员法治能力有待提升

执法越公正越有助于村民了解法治，并且对提高其法治意识有很大的促进作用。因此，提高民族地区农村法治建设需要重视农村执法队伍的法治能力。

首先，民族地区农村执法队伍在执法方式上缺乏统一标准，执法者滥用自由裁量权的行为显著，以权谋私、徇私枉法行为屡见不鲜，法治能力有待提高。其次，民族地区农村执法程序不规范，执法人员还没有彻底铲除“人治”思想，在执法过程中不重视程序合法性，存在不听辩解、不问原因“一刀切”的执法，甚至出现侵犯群众合法权益的“暴力执法”等现象。最后，民族地区农村缺乏对执法人员各项行为的监督，使得以上不良现象在农村地区长久得不到改善。监督工作不到位、村民权利意识缺乏、处罚不严厉等因素都会导致执法人员内心懈怠，很难主动进取进而提高执法能力及水平。

（三）民族地区农村治理方式单一

首先，农村治理普遍寻求私力救济。在民族地区，如果发生纠纷，有些村民会运用法律武器来保护自己的合法权益，但还有一部分村民往往会选择私下解决——民族习俗、找村干部或者村里有威望的人来调节是大部分村民解决纠纷的主要方式。其次，对法治、德治、自治相结合的治理方式没有充分落实。一是法治方面。部分农村领导干部治理农村事务时不注意处理方式的合法性，使用权力时“权力至上”的观念较严重，思想还是停留在传统治理方式的封闭状态，而且农村基层组织的法治宣传教育活动还没有解决村民法治意识欠缺的问题；二是德治方面。在民族地区的农村，多数群众的民族习俗、人情和面子观念根深蒂固，道德绑架行为严重，存在盲目跟风的情况。由于缺乏道德素养，部分村民在解决纠纷时会使用不恰当的方式或者极端手段；三是自治方面。民族地区农村村民自治的主体地位尚未突出。村民对自己的主体地位身份认识不充分，参与农村治理的积极性不高。这些因素都在一定程度上阻碍了民族地区农村更高水平法治建设的落实。

（四）民族地区农村法治宣传教育不到位

首先，民族地区农村基层政府宣传工作实施不到位。农村基层政府通过宣传展板、宣讲讲座、法律咨询和文艺表演等方式进行普法宣传，但村民参与农村治理的积极性依旧不高。这主要因为在宣传过程中，相关部门对与公民切身利益有关的法律法规宣传较少，且没有对农民所关心问题的细致讲解。其次，村委会法治宣讲教育活动缺乏针对性。村委会进行宣讲活动时，大力宣讲国家政策，重点强调国家目前所取得的重大成就，但对法治相关内容的宣讲却缺乏一定的力度和深度。村干部在工作中存在注重形式、不重效果的行为，导致法治宣讲内容只停留在农民的耳旁，未能深入村民内心，部分村民法治意识仍然薄弱。最后，法治宣传传播途径较窄。主要以集中开会、广播播放和电视频道规定时间播放的方式为主，村民虽然在这些宣讲中记住了一些法律条款名称，但对于主要内容、如何运用这些关键问题都没有形成有效认知。

三、推进民族地区农村更高水平法治建设的实现路径

（一）强化民族地区农村基层组织建设

民族地区农村基层组织既是国家权力实施的载体，又是能够直接联系村民的行政机关，能够最直接地将国家的相关政策传递给村民，是政策实施的主要领导者和承担者，也是村民与国家随时保持联系的纽带。农村基层组织的法治水平直接影响农村更高水平法治建设的效果，加强农村基层组织建设是推进更高水平法治建设的重要环节。第一，大力培养高水平法治人才，对农村基础组织成员进行法治培训，培养其法治思维。因为“有什么样的思维，就有什么样的行为”，思维方式往往决定着一个人的行为方式[1]。为推动民族地区的依法治理，应开展法治教育活动，提升农村基层领导干部的法治思维，激发其学法用法的积极性，鼓励基层工作人员参与法治培训，培育基层组织人员依法治理农村事务的思想理念。第二，改善农村基础设施建设，强化物质保障，引入法治人才，提升外出打工青年和大学生的返村就业率。第三，充分发挥驻村第一书记和工作队的作用。驻村第一书记和工作队是国家派去配合基础组织工作的高学历队伍，目的是为了提升民族地区农村的发展，农村地区应当充分利用这些资源，从他们身上学习先进思想，提升自身治理能力，提升农村法治建设水平。

（二）提升民族地区农村执法人员法治能力

法治能力的提高不仅需要法治理论知识的扎实，而且还需要在实践中不断探索和积累经验。民族地区农村领导干部和群众普遍法治意识不高，故而提升执法人员的法治能力需要一定的时间和过程。首先，要加强执法队伍法治教育。法治教育是法治能力提升的基础。应合理安排法治培训，定期进行考核，保证农村执法人员法治知识的有效提升。其次，强化法治实践。法治实践是扎实法治理论知识和法治方法的重要环节。因此，要重视和提高执法人员“解决问题用法、化解矛盾靠法”的法治思维，多组织模拟执法活动，鼓励执法人员积极参与，提高法治意识。最后，培养法治思维。培养法治思维是提升法治能力的重点和难点。培养法治思维首先要铲除执法人员的“人治”思维，培养“遇事找法、解决问题靠法”的意识，且在执法过程中重视程序的合法性，将依法、执法作为自己治理农村事务的准则。

（三）推进三治融合治理模式

推进民族地区农村更高水平法治建设要进行治理模式改革，推进法治、德治、自治相融合的治理模式[2]。其中，村民自治制度是农村治理最基本的制度，德治既是农村治理体系的基础，也是法治的补充，是农村治理的保障[3]。民族地区农村自治、德治的历史较长、影响较深，故而农村治理改革是个长期过程，三治融合的实现需要相当长时间的磨合和沉淀。农村法治建设要以法治规范农村基层自治，以德治引领农村基层自治，坚持政府推动与社会自治相结合[4]。为充分发挥法治在农村治理中的作用，要在完善村民自治、德治制度的基础上，通过法治的优势来弥补自治、德治的局限性。要规范村民自治制度，明确村民的自治主体地位，提高村民自我管理、自我服务、自我教育的能力。以法治引领，强化自治、德治教育，提高村民参与农村治理的积极性，提高干部群众的法律素养。要以推进法治来保障自治、德治在农村治理中的发展，实现民族地区农村法治、德治、自治相融合的治理模式。

（四）加强民族地区农村法治宣传教育

行是知之始，知是行之成。加强民族地区农村法治宣传能够提高基层干部依法治理的法治思维，能够培养村民参与农村治理的积极性和保护自己合法权利的法治意识。在法治宣传活动中，首先，要从实际出发，依照农村的具体情况和农民实际需要制定宣讲内容。因地制宜，重点宣讲与人民日常生活紧密相关的法律条文。其次，要以村民能够理解的方式宣传法律。民族地区农村受过系统法律教育的人较少，有些法律专用名词村民难以理解，在宣讲过程中，要以村民易于理解的方式进行法制宣传。例如，可以多引入典型案例（村民对实际发生的案例兴趣更高），以激发村民学习法律法规的兴趣。最后，领导干部处理农村事务时要走出传统的治理模式，改变自身传统的治理观念，依法治理农村事务，用自己的实际行动来培育民村遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治思维，以自身行动推动法治理念深入村民内心。