以财政视角加快促进天津制造业高质量发展研究

文/天津市财政局课题组

近年来， 在国家持续推进产业转型升级实现高质量发展的进程中，天津市全面贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，深入开展制造业高质量发展专项行动，进一步推动天津制造业高质量发展。 党的十八大以来，国家多次提到要发展制造业并作出重要部署， 为我国从制造大国向制造强国迈进指明了方向、明确了路径。 课题组以财政视角深刻审视分析天津制造业产业基础、生产要素、政策扶持等优势、短板以及面临的机遇挑战、发展瓶颈，探索提出地方层面实施差异化财政扶持政策， 进一步优化重点产业布局，聚焦发展重点产业，实现天津传统制造业基地城市提质再造，为国家高质量发展提供新的动能。

一、天津制造业基础和优势

（一）制造业历史悠久

天津近代工业起于洋务运动， 经历官办—官商合办—官督商办—商办的发展历程，到20 世纪30 年代，拥有工厂1200 多家、产业工人20 多万人，形成纺织、化工、冶金、食品等诸多门类，是中国工业文明的先驱城市。 近代以来，天津享有“南上海、北天津”的美誉，在制造业、海洋化工、邮政通讯等领域曾创造中国百个历史第一，例如第一家近代火药厂、第一家合资玻璃企业、第一批国产汽车、第一批国产自动电话机等。 新中国成立后，第一台国产电视机、第一只国产手表、第一款国产自行车等都诞生在天津。

（二）产业体系健全

目前天津是国内产业体系最完备的城市之一， 按照联合国工业门类划分，41 个规上工业大类中拥有39 个，207 个工业中类中有175 个，666 个工业小类中有465个。 为深入实施京津冀协同发展国家重大战略，加快建设全国先进制造研发基地，近年来，天津聚焦重点产业和关键领域，确立了信创、集成电路、车联网、生物医药、中医药、新能源、新材料、航空航天、高端装备、汽车及新能源汽车、绿色石化、轻工等12 条重点产业链。 形成了以智能科技产业为引领，巩固提升绿色石化、汽车、装备制造3个优势产业，发展壮大生物医药、新能源、新材料、航空航天4 个新兴产业，着力打造“1+3+4”现代化产业体系。 在工作推动中，全面实施链长制，由市领导担任产业链的链长，定期会商并协调解决发展中的困难问题，推动产业链高质量发展。

（三）生产要素齐备

一是交通优势显著。 天津具备公、铁、水、航、邮交通运输全要素，铁路、高速路网密度分别居全国第一、二位，天津港作为世界等级最高、中国最大的人工深水港，枢纽联通陆海辐射全球，是支撑高质量发展的战略资源，是京津冀及“三北”地区的海上门户，目前正打造世界一流绿色智慧枢纽港口， 将深入服务京津冀协同发展国家战略和“一带一路”倡议。二是科教优势领先。天津有高等院校56 所、中等职业学校58 所；获批15 家全国重点实验室，国家级重大创新平台总数达到151 家， 创新能级持续提升，国家合成生物技术创新中心等18 家创新平台处于国际先进水平；国家高新技术企业总量达到万家以上，全社会研发投入强度连续多年位居全国第三。 三是对外开放包容。 天津大力实施“海河英才”行动计划和积分落户政策，不断放宽政策性户口迁入的条件，累计引进各类人才45.4 万人；深入实施“海河工匠”建设，全市技能人才达到271 万人，高技能人才达到83 万人。

二、财政支持制造业发展主要成效

（一）大力实施智能制造产业政策

为加快天津传统产业智能化升级和新兴产业发展，2018 年， 天津出台加快推进智能科技产业发展的若干措施。 在资金管理上，完成财政专项资金整合，将原有分散设立的专项资金进行合并， 区级资金按1∶1 予以配套，设立一项大规模产业专项资金， 对重点产业链项目给予统一、集中支持。 在政策支持上，以12 条重点产业链为主攻方向，形成了包含支持企业智能化升级、支持工业互联网发展、加快培育新兴产业、支持发展绿色制造、提升创新研发能力、支持优质企业发展、加快大数据产业发展等七个方面26 条的政策体系。 在政策实施上，以链上龙头及其上下游企业为抓手，着力解决串链、补链、强链面临的痛点、堵点问题，通过投资补助、规模奖励、试点示范、转型升级、新产品推广等各类政策工具，加快传统产业智能化升级和新动能引育。 在项目评审上，强化需求导向和择优原则，动态调整各项政策投入规模，确保资金用于产业发展急需关键环节。 引入金融和投资机构参与项目评审，通过“补、投、贷”联动模式，有效带动社会资本和银行信贷跟投，发挥财政资金引导带动作用。 在工作机制上，建立部门联合工作机制， 市财政局会同市工信局、 市发改委、市科技局等部门，建立长效联席会议制度，共同管理产业专项资金，联合开展项目组织和评审，实现政策和资金的统筹、高效管理。 近5 年，市、区两级财政安排智能制造专项资金100 亿元， 实施智能制造重点项目8 批次3000 个，带动直接投资1000 亿元。 截至2022 年，全市规模以上工业总产值突破2 万亿元， 占规上工业比重达到64.1%。

（二）坚持企业创新主体地位

在激发企业创新活力方面，加快雏鹰、瞪羚、领军等科技型企业梯度培育， 通过揭榜挂帅等模式加快成果转化和整合，全面实施企业研发后补助、高新技术企业奖励政策，增强企业整体创新能力。 近5 年，市、区两级财政安排科技型企业发展专项资金约60 亿元。 一是重大创新平台、项目建设取得突破性成果。 支持国家合成生物技术创新中心、高性能计算机等国家重大项目建设，打造天津版“国之重器”。二是高新技术企业加快集群培育。各类创新要素向企业集聚， 国家科技型中小企业超过1 万家，雏鹰、瞪羚、科技领军（培育）企业数量分别达到5600 家、440 家和300 家。 三是持续提升创新发展能力。 将企业研发投入强度、综合经济贡献纳入考核指标，择优确定补助对象，带动全市研发投入强度大幅提升。

（三）积极发挥政府性投资基金作用

在提升产业规模实力方面，构建包括海河产业基金、天使母基金、 初创企业直投资金等覆盖企业成长全周期的政府基金扶持体系，加大对重大项目投资的扶持力度。近5 年，一是海河产业基金累计出资128.9 亿元，围绕重点产业链，引导带动在津投资项目248 个，投资金额1584亿元，其中规模在10 亿元以上的重点项目56 个。 二是设立天津市天使母基金，拨付首笔出资1.8 亿元，并完成对天开园创业种子基金和天津团泊海河海棠生物经济创业基金的首笔出资。 三是加大高成长初创科技型企业专项投资的扶持力度， 助力科技型企业加快发展， 截至2022年末，市财政累计拨付资金1.5 亿元，支持32 个高成长项目。

（四）打造产学研创新动能载体

聚焦服务天开高教科创园运营发展， 围绕产业链布局创新链。 在政策保障上，设立了五年一周期、每年4 亿元的专项资金， 量身定制了34 条支持政策和17 条配套实施细则，对成果转化、科技金融、创新创业、人才引育、招商引资、运营奖补激励等方面给予支持。 目前已拨付资金5900 万元，新增注册企业528 家，入驻企业获得融资总额1.37 亿元，签约科技服务机构95 家、科技金融机构108 家。

三、当前制造业发展面临的机遇挑战

深入学习贯彻党的二十大精神，以推动制造业高质量发展为抓手，对标对表中国式现代化建设对制造业发展更高要求，为抢抓新时代新征程上发展机遇，从财政视角对当前天津制造业发展中的短板问题进行了深入剖析。

（一）产业主体不够壮大，龙头企业偏少

2022 年，天津市规上工业总产值2.35 万亿元，相当于深圳、上海、苏州、重庆的51%、52%、54%、83%。 市场主体数量164.8 万户，相当于深圳、上海、苏州、重庆的42%、50%、57%、48%，经济活跃度与南方城市相差较大。境内A股上市企业70 家，相当于深圳、上海、苏州的17%、16%、35%；且中国500 强企业仅6 家，低于深圳、上海、重庆的29 家、31 家、12 家，更是缺少像华为、比亚迪、京东方等品牌企业。

（二）产业发展不够聚焦，集群效应偏弱

2021 年确定了12 条重点产业链，由于核心产业发展不够聚焦、要素配套能力偏弱、政策连续性差等原因，尚未打造具有显著竞争力的产业集群。 以苏州着力打造产业创新集群为例，集中全市政策资金，聚焦电子信息、装备制造、生物医药和先进材料4 大主导产业，目前苏州成功将电子信息产业打造成全球生产基地，产业规模达1.3万亿元；先进材料产业通过加大精准布局，已形成具有国际竞争力和全球影响力的万亿级产业。

（三）保障要素不够有力，创新活跃度偏低

在经济结构调整过程中，除受传统产业占比较大、新兴产业转型慢影响外， 天津与北方传统工业城市同样面临高端人才储备不足、 用能成本偏高、 营商环境排名不高、工资待遇偏低、历史包袱偏重等发展劣势。 在科技创新发明能力上， 天津有效发明专利数量远低于深圳、上海、苏州，且本地高校或科研院所创新成果多向上海、深圳等先进城市的企业或园区寻求合作。

（四）财政支出压力较大，引育周期偏长

2022 年，天津一般公共预算收入为1845 亿元，与深圳、上海、苏州、重庆相差较大，在优先保障“三保”等民生支出后，用于产业发展的资金已很有限，加上天津面临清理暂付款和化解债务风险影响， 产业发展资金更是左支右绌。 同时，引育的重点项目财政贡献缓慢，2022 年天津制造业实现税收258 亿元，对全市的贡献不足20%，引育的中芯国际、飞腾、麒麟等具备核心技术的优质企业仍处于培育期，2022 年分别贡献税收8746 万元、746 万元和4000 万元，形成稳定税收规模尚需时间。

四、对策措施

（一）积极融入国家战略，优化区域产业布局

深入落实京津冀协同发展国家重大战略， 摸清天津工业基础、金融创新、港口经济核心优势，参照杭州、南京、上海模式，找准“特色、错位、梯度”发展定位，实现京津冀三地优势产业聚集和项目布局。 精心谋划全市产业规划布局，结合天津市各行政区产业基础，制定差异化、特色化区域产业规划，进一步明确核心发展产业，集中政策资金打造产业集群。

（二）关注大企业大项目，出台精准政策措施

聚焦重点产业和重点领域， 制定龙头企业和重大项目专门政策，建立涵盖投资规模、产业拉动、经济贡献等指标的评价体系， 根据评价结果和财政承受能力确定支持金额。 同时，设立以政府为主导的制造业高质量发展投资基金，对重点引育项目开展股权投资，投资收益由基金和财政共享，基金收益用于继续投资，财政收益用于政策支出，实现财政的循环投入。

（三）加大资源要素保障，优化提升营商环境

优化产业发展环境，完善创新创业服务体系，强化人才支撑、金融支持、土地供给、能源要素等保障，不断提高服务质量效率，打造市场化、法治化、国际化营商环境。 依托国家重点实验室、海河实验室、天开高教科创园等创新和转化平台，加速科技成果本地转化和产业化，推动科技创新和产业提升双联动。

（四）注重效益产出，实现政策可持续

为提升获得政策资金支持的企业和项目发挥反哺财政作用，将在产业政策实施周期内，按照产业急需、效益优先原则，产业链分阶段、有侧重地开展政策支持。 同时，将经济贡献情况作为政策执行前置条件和绩效考核依据，根据考核结果不断调整完善支持重点和方式，保证财政对制造业投入的可承受和可持续。