优化预算执行动态监控体系的思考——以广西B 市为例

●韦智欣

一、 强化预算执行动态监控的现实意义

（一）预算执行动态监控的内涵

预算执行是指经法定程序审查和批准的预算的具体实施过程， 是把预算计划变为现实的具体实施步骤。 预算执行动态监控是各级财政部门根据财政预算、 财政国库管理制度和相关财政财务管理规定， 通过动态监控系统及时监控财政资金支付和清算的过程，发现、纠正和有效查出违规或不规范操作问题，以防资金支付使用风险，促进财政资金安全、规范操作，强化预算支出执行的监督管理活动。

预算执行动态监控是预算执行全流程监督过程。依托动态监控平台，从预算下达开始到资金使用全链条进行监控的活动。 为实现预算执行动态监控目标， 必须辅助设置多层次互动监督机制，创新监督方式，并根据本地区实际，健全事前、事中、事后相结合的监督模式。

（二）强化预算执行动态监控的重要意义

财政预算是国家重大政策改革和重大战略实施的重要体现， 预算执行是政策最终落地见效的关键。 动态监控系统具有监管范围更广、 监控水平更高、监控路径更好的优点，通过构建动态即时、 智能预警的动态监控模块开展线上全面监控和线下重点监督核查，将监督关口前移，加大事前、事中监督力度，形成预算编制、执行、监督有机统一的管理闭环； 同时通过发挥动态监控系统“监测器”和“警示器”的作用， 对执行过程中不规范行为及时预警暴露、记录痕迹，并相应启动问责机制，真正形成高压红线的震慑力。从源头上、机制上强化财经纪律约束，推进财政治理体系和治理能力现代化，推动财政资源配置更加有效、 预算管理更加规范，确保党委、政府重大决策部署贯彻到位，落地见效，助力地方经济发展。

二、 预算执行动态监控系统的改革进展

（一）预算执行动态监控系统改革历程

2001 年，财政部出台《财政国库管理制度改革试点方案》，由此开启财政国库管理制度改革的大幕。

2005 年， 财政部开始推进地方财政国库集中支付动态监控体系建设试点工作，指定四个省市进行试点，并出台相关管理制度。

2009 年，财政部出台《关于加快建立地方预算执行动态监控机制的指导性意见》， 文件要求各级政府要加快推进预算执行动态监控机制的构建工作。

2012 年，全国大部分地区已经初步完成预算执行动态监控体系的建设工作，实现了各级财政监控的全覆盖。

2013 年，财政部出台《中央财政国库动态监控管理暂行办法》， 文件明确财政国库动态监控的主要内容和具体的工作要求，为国库集中支付监管工作实践提供指导，规范财政资金使用。

2015 年，财政部出台《关于进一步推进地方预算执行动态监控工作的指导性意见》，文件指出要围绕制度建设，强化系统开发，加大监控力度，到2018 年实现全覆盖建成控制有力、反馈迅速、纠偏及时、预警高效的预算动态监控体系。

2023 年，财政部印发《预算管理一体化系统技术标准V2.0》的通知，文件指出中央和省级部门按照统一技术标准建设预算管理一体化系统，为全国预算数据集中汇集，进一步推动与预算管理改革向纵深推进提供了技术基础和保障。

（二）B 市预算执行动态监控体系建设情况

B 市是广西壮族自治区的一个地级市， 全市下辖三个城区和一个市管县，共有预算单位1011 家。

2006 年，B 市开始实施财政国库集中支付改革。

2009 年， 差额事业单位纳入上线，实现国库集中支付改革全覆盖。

2012 年， 上线国库支付业务动态监控，共设置授权支付预警、预算执行进度预警、 其他基础信息分析三大类共10 条预警规则。

2016 年，作为广西唯一试点地市实施国库集中支付电子化改革，成功上线。

2020 年实现全市预算单位国库集中支付电子化改革全覆盖，全面实行国库集中支付“无纸化”。 预算执行动态监控系统增加大额资金、经济科目及敏感词等设置预警规则，共设置20 条预警规则。

2021 年， 根据财政部和自治区财政厅的部署要求， 上线预算管理一体化系统，搭建了预算执行动态监控系统，全市共1011 个预算单位全部纳入动态监控范围，动态监控工作实现常态化、规范化管理。一是优化了监控预警规则。设置了29 条预警规则， 在原有预警规则基础上，新设“三公”经费预警、大额支付预警、 化整为零预警等特定预警规则。 同时， 设置预警严控基建项目和中央预算内投资项目，做到凡支必审。二是优化了监控预警流程。 财政部门可针对监控发现的问题，要求预算单位补充附件，提高了监控效率和审核的正确性。 三是增设报表功能。 在预算执行动态监控系统中增设查询报表， 更加直观地反馈预算单位动态监控预警情况。

2022 年，全市预算执行动态监控预算单位全覆盖，预算一体化预算执行动态监控系统覆盖范围更广，预警规则设置更加合理，运用大数据分析能力更强。 2022 年全市预算执行动态监控系统预警信息1.67 万笔， 监控预警金额107.15 亿元，较上年增加16.92 亿元， 有力保障了财政资金使用安全高效。

（三）预算执行动态监控取得的主要成效

1.严防国库资金“二次拨付”，坚决守住财政资金安全最后一道防线。 为防范部分预算单位将财政资金通过 “以拨代支”的方式划拨给第三方账户，然后再支付给最终收款人，实质上行使了资金二次拨付权，增加资金流转的环节和公权力寻租的机会，从而造成了国库集中支付制度的扭曲变形，削弱了国库集中支付源头治理腐败的约束机制，降低了政府对财政资金的宏观统筹能力，影响了地方营商环境。B 市通过在预警规则中增设“疑似违规向预算单位基本户转账”的预警规则，并结合人工审核，严防国库资金“二次拨付”，保障财政资金安全。

2.确保重大建设项目开展财政投资评审，进一步完善了财政预算的全链条管理。根据预算法要求， 使用财政资金的重大建设项目， 在安排预算资金之前应当开展财政投资评审。 为防止部分预算单位未开展财政投资评审就进入招标和施工环节，产生“应评未评”的问题，B 市在资金用款计划审核和预警审核环节， 增设附件上传功能， 要求预算单位上传财政投资评审相关材料，确保财政建设项目达到“应评尽评”，实现预算项目全链条管理。

3. 加强对中央预算内投资项目监督，做到监督有重点、监控落到实处。 结合近期以来中央开展预算执行监督专项行动的工作部署和要求，B 市认真梳理了2023年中央预算投资项目和自治区本级预算内投资项目，确定了预算执行重点项目清单，设置相应的预警拦截规则，做到凡支必审。 对触发监控预警的资金进行认真复核，重点审核“超进度”付款、违规将资金转至预算单位实有资金账户及未按规定开展投资评审和政府采购等问题，确保监督监控卓有成效，充分发挥财政资金使用效益。

三、预算执行动态监控体系存在的问题

（一）动态监控体系架构不够完善

预算执行动态监控实行纵向管理机制，自上而下实行层层监管的模式。 从监控流程来看，整体职责监控仍存在真空地带。 如：审核主体只有财政部门，缺乏主管部门审核环节，弱化了主管部门对下属预算单位的管理职能。 此外，代理银行作为财政资金支付的最后一道关口，其规范性直接影响财政资金的安全与效率，但目前代理银行的业务未纳入监控范围，无法对代理银行支付业务的及时性和准确性进行预警，对代理银行缺乏考评。

（二）动态监控预警规则不够完备

预算管理一体化系统上线后， 地市动态监控预警设置和预警审核基本上沿用执行上级财政部门的设置参数， 难以结合自身工作实际情况增加个性化设置，如：预算预警规则仅有红灯预警，未能将预警规则按照预警类别和重要程度进行分类研判， 预算单位触发监控预警后， 每一笔业务都只能通过人工判断审核，实际大大增加了工作量。 另外，目前设置的监控预警规则都是普遍性规则，难以对“基金以收定支”、重点项目、上级转移支付资金等专项事项单独设置有针对性的预警规则，实行专项预警管理。加上直达资金管理、资产管理、政府采购和财政投资评审等系统仍未并入预算管理一体化平台， 这些方面目前难以及时获取相关信息并实施监控。

（三）动态监控全流程闭环不够严密

预算执行包括指标来源、 预算分配、计划下达、资金支付、银行清算、账户管理、账务核算、执行分析等环节。 目前动态监控系统更多只是针对资金支付环节的违规事项进行拦截监控，其他环节仍缺乏足够有效的监控管理。 如：指标下达是否与人大批复预算一致、部门单位实有账户资金流入流出是否合理、财政总会计账以及单位财务账核算是否真实准确、报表查询功能是否能及时准确反馈数据支持预算执行分析工作等，这些都需要进一步改进系统，丰富设置参数，真正实现预算执行全链条闭环监控管理。

（四）基层人才储备缺乏，经费投入不足

动态监控系统建设是一项持续性的工作， 需要不断培养管理人员和一定的经费投入支持。 从目前基层财政实际情况看，后续要做好该项工作仍面临较大困难。 一方面，编制人员整体配备不足，复合型人才非常缺乏，要从现有的人员中挑选培养一批政治素质强、既懂财政业务又懂信息技术的干部队伍难度很大；另一方面，目前基层财力较为薄弱，财政运行困难，无法筹措更多的资金投入信息化建设，难以保障后续系统开发改造升级和日常维护。

四、 完善预算执行动态监控机制的建议

预算执行动态监控政策性强、 涉及业务广、信息技术要求高、人员管理严格，是一项综合性工作。结合B 市实际情况，下一步要按照分类指导、综合施策、各级联动、因地制宜、创新管理的要求，在制度建设、系统改进、业务运用、联动机制、强化保障等方面有针对性地改进完善， 不断推进预算执行动态监控机制实施。

（一）进一步建立健全预算执行动态监控相关制度

1.全面落实预算法要求。严格按照预算管理的职责清单， 将财政总预算执行与部门预算执行有效衔接， 压实预算管理各方责任，强化预算执行动态监控的制度保障。

2.强化制度建设。财政部门具体负责总预算执行，要根据上级相关政策，切实做好预算执行动态监控的牵头组织工作， 并结合本市工作实际及时出台相关动态监控管理办法、操作规程等文件。

3.压实主体责任。 进一步梳理流程，明确财政部门内部各处室职责以及人员岗位，责任到人。 各部门、各单位是本部门、本单位的预算执行主体，负责本部门、本单位的预算执行，并对执行结果负责，要切实强化主管部门的监管责任， 将主管部门审核作为监控流程的重要一环，部门、单位要相应建立内部预算执行动态监控的工作规程和操作流程， 健全完善预算执行动态监控中部门单位管理机制， 将预算单位纳入动态监控范围， 做到用制度管权， 按制度办事、靠制度管人，确保预算执行动态监控有制度可遵循、 有流程可追溯、 有岗位可管控、有责任可追究。

（二）进一步优化完善预算执行动态监控系统功能

要按照预算执行全链条全覆盖的要求，不断拓宽动态监控视角，全面拓展动态监控数据网， 在现有基础上纵横延伸扩大动态监控范围。

1.增加财政收入的动态监控机制。将财政收入收缴资金、 财政专户以及单位实有账户资金等纳入线上监管范围， 填补初始环节的监控空白点， 从财政资金源头开始规范管理。

2. 继续丰富动态监控的层次和内容。在推进监控全覆盖的基础上， 增加专项支出、 特殊事项以及特定指标的监控需求。如： 基建支出超进度拨款、 违规发放津补贴、重点项目支出进度、库款挤占、收支平衡情况等，进一步增强预算执行动态监控。

3.优化动态监控预警规则。合理科学设置预警规则是做好动态监控工作的重点和难点。 可根据预算执行的流程，结合实际情况，将预警规则按“指标来源—预算分配—计划下达—资金支付—银行清算—账户管理—账务核算—执行分析” 八个环节进行大类细分，同时考虑兼顾安全和效率，可将预警信息进行分级处理，设置红、黄、蓝三种预警，蓝色预警作为提示性预警，不需要审核；黄色预警由主管部门负责审核；红色预警需经过主管部门和财政部门审核，促进预算执行动态监控科学化、精细化管理。

（三）进一步提升财政业务综合运用水平

1.努力实现多系统链接。尽快将直达资金管理、资产管理、政府采购和财政投资评审等系统迁移到预算管理一体化系统，真正打通数据壁垒，实现信息互联互通，将资金支付数据与采购行为、资产变化、财评审减衔接起来，增强数据核验能力。

2.不断优化报表功能。完善系统数据的综合查询整理功能，增强多维度、多口径、跨年度的数据分析能力，及时、全面、准确反映预算执行的真实情况，精准“画像”，更好地为预算执行找问题、查原因、帮解决提供有力支撑。

3.推进财政业务融合。 要充分发挥动态监控全链条、全覆盖的优势特点，将监控情况推送到预算编制、项目监管、国库支付、财务会计、资产管理等环节，督促相关处室补短板、堵漏洞，提高财政业务管理整体水平。

（四）进一步强化联动机制，提高财政治理效能

1.织密监控数据“一张网”。通过建立数据共享机制，实现数据互通，将预算执行动态监控与人大联网监督、纪检监察、审计监督以及财会监督相结合，形成一方预警、多点联动的数据体系， 打造立体循环监控体系，不断提升监管效能。

2.深入推动动态监控嵌入财政核心业务的内控制度。 进一步厘清财政业务流程，制定权责清单和风险点清单，积极实施制度建设“留废改立”，进一步建立健全权力运行内控制度，明确监查程序和监管岗位制约与制衡机制，切实把权力关在制度的笼子里， 保障财政资金和财政干部“双安全”。

3.健全动态监控结果运用机制。建立预算执行动态监控信息考核反馈机制， 将动态监控情况纳入部门单位绩效考评指标体系，严格落实部门单位预算执行主体责任。同时运用大数据对预警拦截的信息进行综合分析并开展考核通报， 考核结果与部门预算挂钩， 情况较差的将压减下一年度预算资金。

（五）进一步加大政策宣传和业务培训力度

1. 着重加强预算执行动态监控的人才队伍建设，形成岗位分离、职责明确、分工合理、配合有力的人员机制。 注重提升动态监控审核人员业务能力， 及时开展各类政策法规和规章制度方面的培训和考核，切实增强审核人员的政策理论水平、 实操业务和综合分析能力。

2.创新方式，积极采取线上、线下等多途径开展预算单位预算执行动态监控的业务培训。 通过对政策的解析，结合预算执行过程中发现的共性问题进行探讨， 加深审核人员对相关规章制度的理解， 提高预算单位监控审核能力水平。

3.充分运用现代化信息技术手段。通过微信、QQ 等平台加强财政部门和预算单位的沟通交流， 同时运用政府内部办文系统定期向预算单位通报动态监控拦截和处理违规支付资金情况， 及时督促预算单位进行整改，保障财政资金支出的合法、合规。

4.加大工作统筹力度。市、县（区）、乡镇财政部门同步推进， 将预算执行动态监控与国库集中支付改革衔接一致，纵向到底、横向到边。