宜昌流域保护综合执法改革的实践探索

●梅军

宜昌市以流域综合执法改革为突破口，开展相对集中行政处罚权改革试点，打破行政区划、部门分工，推行跨区域、跨部门、跨层级综合执法，逐步探索建立起权责统一、权威高效的“一局管水”综合执法新模式。

黄柏河是宜昌境内长江一级支流，全长162公里，流经远安县、夷陵区和西陵区3个县（区）9个乡镇（街道），流域面积1902平方公里，承担着宜昌城区及宜东地区200万人饮用水和100万亩农田灌溉供水，是宜昌的“母亲河”。流域内磷矿资源丰富，探明磷矿储量30亿吨，居全国八大磷矿区第二位，集聚了全市80%的磷矿开采企业。柏临河是宜昌境内长江北岸一级支流，全长55.7公里，流经夷陵区、伍家岗区和宜昌高新区，承担了夷陵区龙泉镇5万多居民和3.8万亩农田供水重任。长期以来，矿产开发形成的矿山堆场沿河布设，矿山废水直排、水土流失、侵占河道、养殖污染等问题导致流域生态环境破坏严重，水资源环境恶化。而流域执法涉及市区县水利、环保、农业、渔业、海事等多个层级、多个部门，多头分散执法、多层交叉执法，权责不清，推诿扯皮，执法效率不高。

针对上述问题，自2015年被确定为全国综合行政执法体制改革试点以来，宜昌市以流域综合执法改革为突破口，在黄柏河流域开展相对集中行政处罚权改革试点，打破行政区划、部门分工，推行跨区域、跨部门、跨层级综合执法，逐步探索建立起权责统一、权威高效的“一局管水”综合执法新模式。

一、一支队伍管执法

2015年6月，宜昌市成立黄柏河流域水资源保护综合执法局，与市水利水电局一个机构、两块牌子，依法履行黄柏河流域水资源保护方面的行政执法职责,下设黄柏河流域水资源保护综合执法支队，具体负责综合执法工作，核定事业编制32名。

2016年11月，宜昌市在黄柏河流域开展水资源保护相对集中行政处罚权工作，授权黄柏河流域水资源保护综合执法局在黄柏河流域行使原由市、县（区）两级水行政、环境保护、渔业、海事等部门行使的行政处罚权及相应的行政强制权。

2019年地方机构改革，流域水环境保护职责由市水利水电局划转至市生态环境局，黄柏河流域水资源保护综合执法局也调整为在市生态环境局挂牌。以黄柏河流域综合执法改革为主要内容的流域综合治理取得一定成效后，宜昌市随即将改革复制推广到柏临河流域。2020年5月，宜昌市在柏临河流域开展相对集中水生态保护行政处罚权工作，明确由流域水生态保护综合执法局集中行使柏临河流域水生态保护行政处罚权以及相关的行政检查、行政强制权。同时，黄柏河流域水资源保护综合执法局更名为河流水生态保护综合执法局，并增加柏临河流域水生态保护行政执法职责，将黄柏河流域水资源保护综合执法支队更名为流域水生态保护综合执法支队，具体负责流域综合执法工作。

流域水生态保护综合执法支队内设办公室、法规科和综合科，下设黄柏河流域水生态保护综合执法大队、市柏临河流域水生态保护综合执法大队2个直属机构。

二、编制清单明权责

全面清理、整合湖北省政府授权范围内的执法事项和执法权，编制行政权力清单，明确河流水生态保护综合执法局在黄柏河流域行使行政处罚权121项、行政强制权11项、行政监督检查权6项，在柏临河流域行使行政处罚权79项、行政强制权7项、行政监督检查权4项，涉及《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国水土保持法》《中华人民共和国渔业法》《畜禽规模养殖污染防治条例》《中华人民共和国河道管理条例》《中华人民共和国防止拆船污染环境管理条例》《湖北省水污染防治条例》等法律法规、规章规定的原由环境保护、水行政、渔业、海事等部门行使的涉及水污染防治、水生态保护、水工程管理、河道采砂管理、水土保持、饮用水源地保护、农业面源和船舶污染防治等行政权力。明确流域水生态保护综合执法范围，规定执法区域，并对外公开，接受社会监督。此外，按照“性质相似、内容相近、用途一致、简便易行”的原则，推动执法规范化建设，统一执法服装、装备、标识，梳理编制执法办案规程，整合办案流程，制作从案源登记、立案、处罚到结案全流程40余种执法文书，维护执法权威。配备执法车、执法记录仪、无人机、快速检测设备等执法辅助设备，健全综合执法责任制、执法全过程记录、执法办案、日常巡查、执法人员考核奖惩等相关制度，保障执法合法合规。

三、健全机制聚合力

制定《黄柏河东支流域生态补偿综合执法联动制度》《柏临河流域水生态保护管理与执法协作工作办法（试行）》等制度，全面建立区县政府、市县两级行政管理部门与综合执法局之间信息共享、业务指导、线索移送、执法协作、重大问题沟通协调、行政执法与刑事司法衔接等机制，协同配合做好综合执法工作。加强流域涉水项目管控，实行行政审批、行政监督检查与违法案件查处有效衔接，构建事前预防、事中检查、事后查处有机结合的监管机制。建立市、县、乡、村四级河湖长制和“河湖长+警长+检察长+民间团体”齐抓共管保护机制。坚持以共同缔造理念引领流域综合治理，探索流域横向补偿等多元补偿机制，推动共建共享。发挥立法在流域治理和生态保护中的引领、推动、规范和保障作用，2018年，宜昌市人大颁布实施《宜昌市黄柏河流域保护条例》，创新实施流域分区保护制度，划定河道管理范围，将流域划分为核心区、控制区、影响区，实施由外向内层层递进、渐进趋严、逐步升级的分区管控措施，规定污染防治、水量分配、岸线管理、清理疏浚、矿产资源开发总量控制等制度措施，确保执法监管更具权威性、精准性。

四、关口前移严执法

推行扁平高效的执法监管模式，设立夷陵区樟村坪镇、远安县嫘祖镇、高新区花艳污水处理厂 3个执法点，推行全天候“守在河边、一线执法、流动巡查、现场管控”巡查监管模式，实行“包流域、包片区、包企业”专人专片、专职专责的网格化常态监管，做到问题早发现、早处理。改革以来，开展执法检查3105次，整改查处案件266件，拆除非法捕捞网及网箱7 0 余处、违建30 0 0 余平方米，全面取缔非法排污口、采砂场、涉河违建、投肥投粪养殖和不达标畜禽养殖场等违法设施。探索“智慧+环保”监管模式，推行在线监控、无人机巡查、大数据分析等信息化手段，在39家磷矿企业安装水质在线监控设施，建成13个流域水质自动监测站，实现了从排污口到入江口全程水质监测；推行“服务式、差异化”执法，落实生态环境信用评级分级分类差别化监管，营造良好营商环境。改革从根本上扭转了流域水生态恶化趋势，改善了流域水环境质量。2022年，黄柏河流域水质优良率达到100%，黄柏河流域18个生态补偿断面Ⅱ类水质达标率达到98.21%，较2016年提高30.93个百分点。柏临河流域国控、省控断面水质达标率100%。长江干流宜昌段及主要支流清江、香溪河、黄柏河、沮漳河等水质均达到Ⅱ类，主要支流总磷浓度分别较2017年下降20%、45%、55%、24%，群众对流域综合治理满意度达95%以上。