二战后美国对法德萨尔问题的政策考察(1945—1954)

梁 军 王卫杰

(华中师范大学 历史文化学院,湖北 武汉 430079)

二战后美国对法德萨尔问题的政策(以下简称“美国的萨尔政策”)是世界史、国际关系史研究领域的重要课题。目前,国外学者往往从美苏冷战与美欧关系出发,将萨尔问题作为处理德国问题的一部分,围绕大国冲突与合作进行考察;(1)代表性研究主要有:Jacques Freymond,The Saar Conflict,1945-1955,Stevens and Sons Limited,1960;Carolyn Woods Eisenberg,Drawing the Line:the American Decision to Divide Germany,1944-1949,Cambridge University Press,1996;Geir Lundestad,The United States and Western Europe since 1945:From “Empire” by Invitation to Transatlantic Drift,Oxford University Press,2003;Wolff Stefan,Disputed Territories:The Transnational Dynamics of Ethnic Conflict Settlement, Berghahn Books,2003;Frédéric Bozo, French Foreign Policy since 1945,Berghahn Books,2016.而国内学界则更多从法德和解与欧洲早期一体化视角研究,对美国的萨尔政策虽有涉及,但对该问题的系统深入探究还不多见。(2)主要参见:邢来顺、吴友法主编:《德国通史》第6卷“重新崛起时代”,江苏人民出版社2019年版;萧汉森、黄正柏:《德国的分裂、统一与国际关系》,华中师范大学出版社1998年版;张健:《萨尔问题的解决与西欧早期一体化》,《武汉大学学报(人文科学版)》2002年第1期;蔡倩:《二战后萨尔问题与法德和解》,《襄樊学院学报》2008年第4期;丁丹:《二战后德国与邻国边界、领土争端的解决述评》,《湖北理工学院学报(人文社会科学版)》2015年第1期。有鉴于此,笔者拟利用多国外交文献(3)参考的文献包括:Foreign Relations of the United States(以下简称FRUS)中1943至1954年相关档案;Documents diplomatiques français中1945年、1947年、1949年档案;Documents on British Policy Overseas(以下简称DBPO)中1945年、1951年档案。,试图以美苏冷战对峙背景下美国的萨尔政策变迁为主线,以小见大,廓清冷战早期美国在调解西方阵营内部矛盾和推动西方阵营局部利益服从整体利益过程中的政策演变与作用。

一、萨尔问题缘起与美国有保留地支持法国控制萨尔(1945—1946)

萨尔位于德国西南部,与法国接壤,煤炭资源丰富,钢铁工业发达,战略地位极其重要。(4)1950年时萨尔面积2385 km2,人口近百万,以德意志人为主。参见O.Roegele,“Aspects of the Saar Problem”, The Review of Politics,Vol.14,Issue 4,1952,pp.484-486.早在一战结束时,法国便想兼并萨尔,但因遭到美国反对而未果,最终法国仅获得萨尔煤矿所有权,而国联掌握了萨尔行政管辖权。1935年萨尔在公投后回归德国,这一结果虽令法国大失所望,但其并未因此放弃吞并萨尔的企图。

二战结束前,美国在美苏合作、肢解德国的政策背景下,曾考虑把萨尔从德国分离出来。在1943年的德黑兰会议上,美国总统罗斯福有意将萨尔置于反法西斯盟国控制或某种形式的国际管控之下。(5)FRUS,The Conferences at Cairo and Tehran,1943,pp.600-602.同时,副国务卿威尔斯设想建立包括萨尔的南德国家,或建立由多国控制的包括萨尔、鲁尔与莱茵兰的西德国家。(6)Sumner Welles,The Time for Decision,Harper and Brothers Publishers,1944,p.352;Sumner Welles,Where Are We Heading? Harper and Brothers Publishers,1946,p.122.随后,在1944年9月的美英魁北克首脑会议上,美国又提出摩根索计划,打算将萨尔割让给法国。(7)[英]迈克尔·鲍尔弗、约翰·梅尔著,安徽大学外语系译:《四国对德国和奥地利的管制(1945—1946)》,上海译文出版社2007年版,第32页。然该计划因与美国在欧利益不符,遭到国务院和军方反对而被搁置。1945年春,国务院重新考虑罗斯福提议和摩根索计划的合理成分,研究将萨尔与莱茵河西岸领土割让给法国的可行性。(8)FRUS,1945,European Advisory Commission,Austria,Germany,Vol.III,pp.422-424.应该说,美国战时分离萨尔的上述构想与维持美苏战后合作——美国当时“容忍”苏联把德国东部大片领土“补偿”给波兰,只是具体区域未定——密切相关,并在很大程度上主导了美国当时对萨尔的态度。

不过,随着罗斯福去世和杜鲁门上台,美国决策层逐渐偏离美苏合作轨道,这不可能不影响到它对萨尔的政策,萨尔的归属因此具有了更大不确定性。一方面,战时美德冲突的惯性以及美国对萨尔原有构想的路径依赖,一定程度上使之倾向于有条件地默许法国的萨尔政策。这体现在1945年6月法国占领萨尔,在政治上和经济上推行既成事实的吞并政策时,美参谋长联席会议只是协调白宫、国务院、军方与财政部等部门立场,循常例提出:只要法国战后与美英在西欧的政策保持令人满意的关系,美国就不反对法国最终吞并该地区。(9)Comments and Recommendations from the Joint Chiefs of Staff:Internationalization of the Ruhr and the Saar,https://www.trumanlibrary.gov/node/399345.另一方面,受当时美苏合作勉强维持,但分歧正在显著增加影响,美国亦积极酝酿出台复兴、重建德国的政策。到波茨坦会议时,美国决策层已倾向把严惩和肢解德国的政策调整为扶植并保存德国的方针。而且,由于美国坚持波兰管辖下的德国东部领土的临时性(10)波茨坦会议上,美英苏三大国首脑同意,奥德—尼斯河以东置于波兰管辖之下的前德国领土,地位由对德和约最终确定。,这一倾向使得萨尔未来的地位也变得不明朗起来。

显然,在美国对苏、对欧政策尚未明确的背景下,美国战后初期的萨尔政策看似有些自相矛盾,它既不反对法国吞并萨尔,又视德国为整体,并可能把萨尔置于重建德国的中央行政机构管控之下,使之与美国关于德国东部边界地位未定相联。这种保持萨尔归属双重可能性的做法实质上是为了争取行动自由,为美国在必要时调整政策保留回旋余地。

对于美国两面下注的伎俩,法国自然难以接受,因为吞并萨尔事关其安全保障与经济复兴,可谓兹事体大,不容让步。于是,法国在控制萨尔煤矿后,寻求美国支持将萨尔从经济上并入法国,以缓解其战后经济困难;它还在政治上寻求美国支持将萨尔从盟国管制委员会撤出,由法国通过特殊制度予以控制。(11)FRUS,1945,Europe,Vol.IV,pp.706-709;“British Record of Twenty-third Meeting of Council of Foreign Ministers Held at Lancaster House”,26 September,1945,DBPO, Ser.I,Vol.II,No.129.对此,美国政府部门认为,如欲改变战时美法领导人关系不睦的状况并重建美法战后友谊,美方就需要对法国的萨尔要求有所回应。美方深知,削弱德国是法国外交政策的基点和全力追求的目标,而为追求绝对安全,法国必会以极大毅力纠缠于萨尔问题,并可能在军事占领期间单独开采萨尔煤矿。(12)FRUS,The Conference of Berlin (The Potsdam Conference),1945,Vol.I,pp.592-595.因此,出于改善美法关系考虑,美国决意对法国的萨尔政策给予一定程度支持。1945年8月,美国务卿贝尔纳斯对法国外长皮杜尔表示,美国理解法国在萨尔的经济诉求。不过,受其试图保存德国完整影响,贝尔纳斯亦明示,美“无意支持”法国对萨尔的领土要求。贝氏还解释说,原子弹改变了原有安全观,联合国集体安全比领土调整的安全保障更有效,且鉴于德国领土地位未定,因此其边界应由对德和约最终确定。(13)FRUS,1945,Europe,Vol.IV,pp.719-721.

显然,美国对法国吞并萨尔的支持是有保留的,其原子弹和集体安全的理由更多是安抚与劝慰,而为防范美苏关系恶化风险而保持德国完整性(实力)的“留一手”战略考量才是美国政策的实质。加之,美苏英法四大国接管德国主权后,有待处理的领土除了萨尔,还包括苏联、波兰管辖的奥德—尼斯河以东的前德国领土。无论如何,此事涉及面广,错综复杂,在签署对德和约前,美国不愿就完全支持法国作出明确清晰的表态。

美国决策层的模糊暧昧态度不可避免地引起法国的极大不安。出于同样的原因,法国认定美国有关成立德国中央行政机构的主张有损其安全,并危及它对德西部边界的主张,因而法国于1945年9月、10月、11月连续三次敦促美国支持其萨尔政策。(14)Documents Diplomatiques Français 1945,Annexes (11 Septembre-2 Octobre),Imprimerie Nationale,1996,pp.79-82;Carolyn Woods Eisenberg,Drawing the Line:The American Decision to Divide Germany,1944-1949,pp.170-174.但是,随着1945年下半年美苏在欧亚战后问题(特别是德国问题)上的分歧越来越难以调和,在面对法国的萨尔要求和是否保存德国完整性的选择上,美国决策层倾向于尽快成立德国中央行政机构。(15)FRUS,1946,General,the United Nations,Vol.I,pp.1139-1140.这样,美法在萨尔问题和德国问题上的分歧因此表面化起来。

虽然如此,这绝不意味着美国没有看到妥善回应法国诉求的重要性。恰恰相反,美国意识到,由于美苏正在从盟友转变为对手,因此它必须维护美法团结,确保西方盟国在德国问题上立场一致,共同应对苏联“挑战”。而法国因自身的政治、经济和军事困境,面对苏联势力推进到中欧时力不从心,不得不向美国的欧洲安全政策靠拢,试图“邀请”美国重建欧洲均势。(16)Geir Lundestad,The United States and Western Europe since 1945:From “Empire” by Invitation to Transatlantic Drift,p.50.此外,英国为消除西欧对德恐惧,在此事上亦采取“亲法”立场,支持法荷比边界向东延伸至莱茵河,控制萨尔和鲁尔。(17)“Field-Marshal Sir B.Montgomery to Control Office”,30 October,1945,DBPO,Ser.I,Vol.V,No.63.

在此背景下,美法两国围绕萨尔问题进行了磋商和妥协。法国同意,它在法律上不再谋求“吞并”萨尔,其最终地位由盟国最后决定。作为对法国萨尔要求的迁就和照顾,美国默许法国在事实上控制萨尔,包括占有萨尔煤矿、建立法萨关税和货币联盟、控制萨尔行政与法国永久驻军等权利;同时,它还与法方协商,将萨尔问题与鲁尔、莱茵兰问题分开处理,研究鲁尔和莱茵河西岸领土合并成一个州的可行性。(18)Jacques Freymond, The Saar Conflict,1945-1955,p.16;“Report on First Informal Anglo-French Conversation Concerning the Rhineland and Ruhr”,12 October,1945,DBPO,Ser.I,Vol.V,No.47;FRUS,1945,European Advisory Commission,Austria,Germany,Vol.III,pp.898-905.接着,美国务卿贝尔纳斯在1946年2月向法外长皮杜尔表示,美国同情法国的萨尔要求,也理解其领土修正与反对成立德国中央行政机构的立场。(19)James F.Bernes,Speaking Frankly,Harper,1947,p.170.随后,当四大国在巴黎外长会议上仍无法就成立德国中央行政机构达成一致(20)美国优先考虑鲁尔和莱茵兰地位、德国政治经济重建、边界等问题,而苏联优先强调赔款问题。参见洪丁福:《德国的分裂与统一:从俾斯麦到柯尔》,台湾商务印书馆1994年版,第211—212页。,且苏联反对法国在萨尔的单边行动时,美国主张,在德国西部边界最终确定前,萨尔不应由德国未来政府控制,而应交给法国控制。(21)FRUS,1946,Council of Foreign Ministers,Vol.II,p.897.然而,颇可玩味的是,美国此时使用“西部边界最终确定前”的表述,保留了萨尔与德国东部边界未定的联动性。而当时,包括苏占区在内的德国政党和组织都反对东部的奥德—尼斯河边界,反对萨尔从德国分离。(22)Sheldon Anderson,A Cold War in the Soviet Bloc:Polish-East German Relations,1945-1962,Westview Press,2001,pp.35-36.

大体而言,美国在统筹兼顾多重因素基础上,形成有保留地支持法国的萨尔政策。一方面,美国指派国务卿贝尔纳斯于1946年9月在斯图加特发表扶植德国演讲,而为照顾法国的感受,贝氏提出,鉴于法国与萨尔已经建立长期密切的经济联系,美国不反对法国与萨尔(经济)合并;另一方面,因东部边界未定且要避免苏联从中获益,美国也在考虑萨尔从德国分离后,其地位与波兰管辖的德国领土地位保持一致,即德国东、西部边界均由对德和约最终确定。(23)James F.Bernes,Speaking Frankly,pp.190-193;Cardyn Woods Eisenberg,Drawing the Line:The American Decision to Divide Germany,1944-1949,pp.244-248.

由上可知,美国对法国的萨尔政策的支持受美苏战后分歧扩大、维持美法团结的影响,具有较大的权宜性、局部性与伸缩性,而法国为确保安全,势必继续寻求萨尔从德国永久分离。因此,美法两国对德边界问题的固有分歧和美苏矛盾的演变注定会使美国的这种支持难以为继。

二、在维持西方联盟“团结”前提下解决萨尔问题(1947—1950)

1947年春,美国政府的人事变动似乎使法国迎来解决萨尔问题的“最佳时机”。继贝尔纳斯上台的国务卿马歇尔曾在两次世界大战期间与法国密切合作,他长期担任军政领导人的经历亦被认为有利于协调美军方和国务院的合作,执行统一的萨尔政策与对德政策。(24)Irwin M.Wall,The United States and the Making of Postwar France,1945-1954,Cambridge University Press,1991,pp.64-65.同时,英国出于西欧安全考虑,亦决定继续支持法国的萨尔政策,同意修正德国西部边界。(25)Documents Diplomatiques Français 1947,Annexes (10 mars-15 décembre),Peter Lang,2003,pp.245-246;p.176,pp.250-251;p.448;pp.249-250.受到上述“利好”消息驱动,法国对法萨经济合并充满信心,它要挟称,如果不能确保法萨经济和货币合并,法国就不准备与其他盟国在德国赔偿、工业产量调整与占领区合并等问题上妥协。(26)Documents Diplomatiques Français 1947,Annexes (10 mars-15 décembre),Peter Lang,2003,pp.245-246;p.176,pp.250-251;p.448;pp.249-250.

面对法国的强硬立场,马歇尔起初采取了“萧规曹随”,迁就法国要求的态度。同时,随着杜鲁门主义出台和冷战的开始,美苏在1947年莫斯科外长会议上对解决德国问题分歧严重,于是马歇尔声明,支持萨尔从盟国管制委员会撤出,在政治上脱离德国,并交法国单独管理;在经济上,他赞成法国通过货币和关税安排,将萨尔置于法国经济和财政体制管理之下。(27)FRUS,1947,Council of Foreign Ministers,Germany and Austria,Vol.II,pp.325-326.在1947年冬的伦敦外长会议上,四大国通过外长会议在德国问题上达成共识已无可能,于是马氏再次申明,萨尔在经济上并入法国,由法国保证萨尔政治自治,而其最终地位和边界界定留待日后商讨。(28)Documents Diplomatiques Français 1947,Annexes (10 mars-15 décembre),Peter Lang,2003,pp.245-246;p.176,pp.250-251;p.448;pp.249-250.至此,法萨经济合并取得阶段性“成功”,法国似乎有望通过自治使萨尔脱离德国。

尽管如此,法国分离萨尔、肢解德国的政策实际上逐渐成为美国保全德国和成立德国中央政府的重大障碍,而美国对萨尔地位临时性及边界未定的表态也说明,在冷战氛围下,随着德国政治、经济和战略地位不断凸显,美国先前出于“拉拢法国”动机而推行的萨尔政策也很难不发生变化。

此后历史的发展也验证了这一趋势。由于1947年下半年冷战全面爆发,美国在冷战抗苏政策下,有意在西方阵营内部扶植德国,如此一来,在处理萨尔问题时,美国便必须更多考虑冷战地缘政治的需要并照顾德国的感受,其对萨尔的立场不可避免地朝着有利于德国的方向倾斜。事实上,由于美国一贯主张波兰管辖的前德国领土仅具临时性,所以即便是因循此例,它也很难同意法国永久分离萨尔的要求。更何况,美国当时虽同意将萨尔排除在德国中央政府机构管辖之外,但又始终要求法国同意萨尔地位由对德和约最终确定。(29)Documents Diplomatiques Français 1947,Annexes (10 mars-15 décembre),Peter Lang,2003,pp.245-246;p.176,pp.250-251;p.448;pp.249-250.

在此情况下,随着1948年捷克斯洛伐克二月事件的发生,美苏冷战对抗升级,不乐观的形势使美国下定决心与英法合作筹建联邦德国政府,并尽可能保存西部德国的完整。而作为对美国行动的反制,苏联及其支持的苏占区政权,亦有意在承认奥德—尼斯河边界的基础上(30)Sheldon Anderson,A Cold War in the Soviet Bloc:Polish-East German Relations,1945-1962,2001,p.43.,构建独立的东德国家。可以说,苏联在东欧的行动及其与美国互动所制造的“恶意螺旋”不断升级,加速了美国在整合西方盟国利益基础上重建西德国家机器的步伐。

法国同样受制于冷战局势恶化,亦需要调整对德政策,强化其在美国主导的西方阵营内的身份地位。为解决自身安全问题,法国有意邀请美国更多参与欧洲安全事务,加强美法政治军事合作并由美方直接向西欧提供军事援助和安全保障。(31)Geir Lundestad,The United States and Western Europe since 1945:From “Empire” by Invitation to Transatlantic Drift,Oxford University Press,2003,p.41,51.同时,为解决自身经济困难,法国准备率先处理具有头等重要意义的鲁尔国际管控、煤炭调配、赔偿等问题,而这些问题能否解决很大程度上取决于美国的支持。因此,在认真权衡后,法国打算放弃肢解德国莱茵河西岸领土的政策,转而同意以萨尔经济安排达成协议为条件,讨论法占区同美英双占区合并。(32)FRUS,1947,Council of Foreign Ministers,Germany and Austria,Vol.II,pp.829-830.简言之,在法国的萨尔政策与美国的冷战抗苏政策冲突的背景下,法国试图通过调整其萨尔政策和对德政策向美国输诚,进而明确其从属西方身份,换取美国对法安全保障。美国对此自然心领神会,遂同英法于1948年2月就法国在经济上兼并萨尔达成如下协议:萨尔煤炭成为法国公共资源,其经济资源按7000万德国马克冲抵对法赔款;从1948年4月起,萨尔与美英双占区贸易视作对外贸易,用美元支付。(33)FRUS,1948,Germany and Austria,Vol.II,pp.73-75;p.1316.作为交换,法国放弃分割德国莱茵河西岸领土的政策,同意法占区与双占区合并,认可德国西部各州制宪和成立联邦政府。

上述事实表明,美方正在分裂德国并打算对欧安全承担更多义务(34)Frédéric Bozo,French Foreign Policy since 1945,pp.16-18.,而法国则更关注紧迫的安全保障问题,双方各取所需并在萨尔问题上交换了利益。不过,法国并未完全实现其目标,因为依据协议,美国虽同意法萨在经济上建立紧密关系,却坚持萨尔地位的临时性,从而在事实上说明萨尔在国际法上仍是德国领土。(35)FRUS,1948,Germany and Austria,Vol.II,pp.73-75;p.1316.更要紧的是,萨尔地位的临时性将引发对所有基本决定的怀疑和讨论,而美国将对德和约与萨尔最终地位捆绑,很难不使法国陷入焦急的等待之中。(36)Jacque Freymond,The Saar Conflict,1945-1955,pp.41-42.

1949年5月联邦德国成立,这意味着虽然四大国仍保留对德外部边界的权利与责任,但萨尔问题已成法德间利益之争。联邦德国从一开始就认为,萨尔是波茨坦协定规定的德国领土,与德国东部领土和边界问题直接相联,法国的“吞并”不具合法性。(37)F.Roy Wills,France,Germany and The New Europe,1945-1967,Stanford University Press,1968,p.71.然而,法国一直认定萨尔是其防范德国东山再起的重要屏障,并试图利用各种机会推动萨尔自治,使之与德国分离。因此,当联邦德国在1949年加入欧洲委员会(38)1949年5月成立的欧洲国家合作与联合性质的政府间组织。时,法国便提出,应将联邦德国的成员资格与萨尔提前加入或两者同时加入挂钩。在法国看来,一俟德国恢复正常国家身份或复兴,萨尔自治将更为困难。(39)Documents Diplomatiques Français,1949,Tome I (1 janvier-30 juin),Peter Lang,2014,pp.456-460.对此,联邦德国自然不予接受,因为一旦如此,就意味着它间接承认萨尔拥有独立主权,且一旦在领土问题上开此先河,无疑将不利于其声索东部领土。当然,新生的联邦德国深知,自身的弱势使之难以与法国较量,因此,在看到美国的立场对自身较为有利时,遂积极向美国求援。

美国亦深知此事关乎西方联盟的内部团结,必须慎重处理。考虑到冷战抗苏大局,它同样担忧,一旦自身接受萨尔从德国永久分离,苏联和波兰便可能要求以同样方式解决德国东部边界问题,并从中受益。(40)Sheldon Anderson,A Cold War in the Soviet Bloc:Polish-East German Relations,1945-1962,p.56.因此,美国决定在兼顾法德利益原则的基础上处理该问题。对于联邦德国,美国要求其接受萨尔国际化,并用承诺萨尔地位将由对德和约最终确定,来予以安抚;同时,它还大力支持联邦德国加入欧洲委员会,并以“萨尔同时加入或先于联邦德国加入”的主张“不利于联邦德国与西方合作”为由否定法国的主张。(41)FRUS,1949,Council of Foreign Ministers,Germany and Austria,Vol.III,pp.482-485,489-490.此外,由于预估到法国政府与议会很难在萨尔未加入欧洲委员会的前提下同意联邦德国加入该机构,因此,为安慰法国,国务卿艾奇逊于1950年1月重申了其对法国萨尔自治政策的支持。(42)FRUS:1949,Council of Foreign Ministers,Germany and Austria,Vol.III,pp.491-492;FRUS,1950,Central and Eastern Europe,The Soviet Union,Vol.IV,pp.929-930.显然,美国是想以此换取法国在联邦德国加入欧洲委员会问题上让步,确保联邦德国加入西方阵营。

然而,法国政府出于对自身安全前景极度忧虑仍一意孤行,在1950年3月通过签署《法萨协定》,获得萨尔煤矿50年的租借权,一举掌握萨尔的经济命脉。此举不出意料,遭到联邦德国坚决反对,几乎酿成政治危机。法德关系恶化迫使美国不得不再度出面斡旋。经多次磋商,美英法德最终达成如下共识:美英法赞成将萨尔参加欧洲委员会与对德和约挂钩,萨尔的成员资格将在签订对德和约时最终解决;法德同意将萨尔置于欧洲煤钢联盟管理之下,双方通过让渡部分经济主权解决经济纠纷。(43)[德]康拉德·阿登纳:《阿登纳回忆录(一)》,上海人民出版社1976年版,第369、489—496页。作为交换,美英法承认联邦德国是代表德国的唯一合法政府,支持其加入欧洲委员会在内的西方阵营。同时,在美国的劝说下,法德还同意通过对话与谈判方式,为最终解决萨尔地位问题寻找办法。

由上可知,冷战初期美国对维护西方阵营团结的重视,及其视联邦德国为遏制苏联战略前沿的考量,使之在萨尔问题上采取骑墙、调和态度。与之前相比,美国利用、扶持德国的态度变得日益明显。结果是,美国的斡旋虽然使法德两国一度在萨尔问题上达成临时性解决方案,但法国对其安全近乎歇斯底里的担忧,必将使之不顾一切,继续推动萨尔脱离德国,并难免因此与美德再度抵牾。

三、为重新武装联邦德国清除障碍(1950—1954)

1950年6月朝鲜战争爆发,冷战进入高潮。美国为加强西方阵营军事实力,力主重新武装联邦德国。法国当然不赞成这一做法,但为国际形势恶化以及美国压力所迫,它在兼顾自身利益前提下,巧妙提出让联邦德国加入欧洲防务集团(“武装德国人但不武装德国”)的普利文计划。(44)该计划旨在建立一体化的欧洲军,规制、利用重新武装后的联邦德国,但美英均不参加。同时,为打击联邦德国,法国议会还于1950年10月批准《法萨协定》,意欲在法律框架内固化萨尔自治。联邦德国对此极为不满,加入欧洲防务集团的积极性亦因此大受打击。

法德不和导致快速武装德国受阻,又一次引发美国高度关注。美国看到,法国此时挑起萨尔争端,表明法国内部对法德和解缺乏信心,仍在试图通过削弱德国来维护自身安全。因此,美国要想尽快武装联邦德国,就需要帮助法国解决安全难题,处理好萨尔问题。为此,美驻德高级专员麦克洛伊建议改变美国以往支持法国“兼并”萨尔的政策,转而支持法德在欧洲煤钢联营和防务集团框架内解决该问题。(45)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1403-1405;p.1406;p.1411.接着,国务卿艾奇逊出面警告法国外长舒曼,称萨尔问题可能妨碍美国长远计划的实施,导致其重大决策的失败,为此他敦促法国尽快发表“萨尔地位未定”声明,并在美英担保下尽早谈判解决争端。(46)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1403-1405;p.1406;p.1411.1952年2月美国再度劝说法德同意美英调停,进而诉诸谈判解决萨尔冲突。(47)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1403-1405;p.1406;p.1411.这样,在美国的强势介入下,法国虽不大情愿,但暂时接受在“萨尔地位未定、法萨关系维持现状”的前提下进行法德谈判。

不过,在此前后,美德趁势利用法国困境的策略又为萨尔谈判带来新变数。1950年代初,由于法国深陷印度支那战争,同时联邦德国经济恢复及其军事潜力凸显,法德实力此消彼长,发生不利于法国的变化。美国由此判断,法国的虚弱严重损害其国际地位,使之与美德打交道时“议价能力”不足,只能依附于西方集团。于是,为实现自身利益最大化,美国拒绝法国提出的高额援助要求,并刻意回避对法德谈判做过多干预。(48)Wolfram F.Hanrieder,West German Foreign Policy,1949-1963:International Pressure and Domestic Response,Stanford University Press,1967,p.87;康拉德·阿登纳:《阿登纳回忆录(一)》,第596页。与此同时,联邦德国也似乎有意利用法国的困境,到1952年5月,它签署调整与美英法三国占领关系的《波恩条约》时,干脆宣称拒绝接受萨尔现状。(49)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 1,pp.163-164;pp.427-431.

此举激怒了法国,后者迅速反击,它除利用“联系原则”,提出把解决萨尔问题作为批准防务集团的先决条件之外,还积极修订1950年《法萨协定》,扩大萨尔自治。由于法德在此事上各持己见,互不相让,萨尔问题谈判与法国批准欧洲防务集团条约皆陷于停顿之中,这令一心想要重新武装联邦德国的美国不得不以更大的力度介入谈判。

1953年初,新上台的美国艾森豪威尔政府以利益攸关方(Stakeholder)的身份介入法德冲突,在萨尔问题上采取了更为有力的举措。一是晓以“大义”,划出底线。美国称批准欧洲防务集团条约与解决萨尔问题都有利于维护包括法国在内的西方安全,因此它反对把解决萨尔问题作为批准防务集团条约的先决条件,不允许法国将西方安全置于其对萨尔的法律解释之上。(50)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1444-1445;pp.1445-1446;pp.1504-1506;pp.1508-1509;pp.1541-1542.二是支持萨尔欧洲化,使萨尔成为欧洲领土,不再归属法国或德国。美国强调,萨尔欧洲化能够推动法德和解与西欧联合,兼顾美国对德东部边界立场,促使联邦德国在更大框架内为西方贡献力量。(51)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1444-1445;pp.1445-1446;pp.1504-1506;pp.1508-1509;pp.1541-1542.三是敦促联邦德国谅解法国行为的动机并予以让步。美国认为,法国把解决萨尔问题与欧洲防务集团条约批准挂钩是其内政需要的产物,因而它敦促联邦德国基于务实考虑,与法国达成各方“满意”的协议。(52)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 1,pp.163-164;pp.427-431.

迫于美国的强大压力,法国表面接受调停,但仍不愿屈从,继续推动萨尔自治。1953年5月,法国诱使萨尔的亲法政府签订新协定,使其在萨尔的代表享有外交代表地位。(53)彼得·卡尔沃科雷西著、季国兴等译:《国际事务概览,1953年》,上海译文出版社1989年版,第78页。此举遭到联邦德国朝野上下强烈反对,并影响到两国正在进行的萨尔谈判,致使萨尔欧洲化和边界地位问题无法取得实质进展。

由于法德谈判多次陷入僵局,美国深感必须采取针对性措施,使得法德双赢方能有望推动萨尔欧洲化和自治。为此,美国一方面表示愿在法国修改1953年萨尔协定并批准防务集团条约的前提下,与英国在将来缔结对德和约时共同支持法国在萨尔问题上的(自治)立场;另一方面以支持欧洲一体化与法德和解、承诺军事领域援助为诱饵,要求联邦德国以西方阵营的冷战抗苏大局为重,与法国就萨尔欧洲化等问题达成协议。(54)FRUS 1952-1954,Western European Security,Vol.V,Part 1,p.851,pp.854-855.从事态发展来看,美国此次干预取得了一定效果,并促成法德以纳特斯计划(55)该计划由欧洲委员会官员纳特斯提出,核心内容是在签订对德和约前,萨尔成为未来欧洲合众国的领土,而欧洲合众国成立前,萨尔由欧洲委员会管理,不再归属法国或德国。参见Jacques Freymond,The Saar Conflict,1945-1955,p.165.的欧洲化为基础继续谈判。美国当时判断,纳特斯计划隐含着萨尔自治与回归德国的双重可能,是联邦德国在主权问题上可能作出的最大让步,而法国议会和公众极有可能会在没有更好选择的条件下支持该计划。(56)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1444-1445;pp.1445-1446;pp.1504-1506;pp.1508-1509;pp.1541-1542.到1954年初,美国又在法德继续谈判时明确承诺,只要法德在(战胜国)签署对德和约前达成协议,它就与英国发表支持萨尔欧洲化的联合声明。(57)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1444-1445;pp.1445-1446;pp.1504-1506;pp.1508-1509;pp.1541-1542.这样,在美国的软硬兼施下,法德于5月20日签订了萨尔欧洲化协定,明确了解决争端的路线图。

即使如此,由于与欧洲防务集团相关的安全问题——英国与欧洲防务集团的关系、美军留驻欧洲与北约前进战略——尚未解决,法国仍担忧德国可能造成安全威胁,因而要求重新谈判,这一出尔反尔的做法当然遭到联邦德国断然拒绝。而美国出于加快批准防务集团条约的需要,亦在此事上选择支持联邦德国。恰逢其时,美国看到法国在其三大国内、国际政治议题——解决印度支那战争、批准欧洲防务集团条约与萨尔欧洲化协定——上疲于应付,遂有意同法国就解决萨尔问题与批准防务集团条约进行利益交换。(58)FRUS,1952-1954,Germany and Austria,Vol.VII,Part 2,pp.1444-1445;pp.1445-1446;pp.1504-1506;pp.1508-1509;pp.1541-1542.然事与愿违,随着法国在印度支那战场的失利,新上台的孟戴斯·弗朗斯政府将解决战争和法属殖民地问题作为优先事项,对批准防务集团条约与萨尔欧洲化协定并不热心。更令事情雪上加霜的是,法国议会还于1954年8月否决了欧洲防务集团条约,致使重新武装德国和解决萨尔问题再度搁浅。究其原因,法国认为没有美英承担义务的欧洲防务集团,不但无法完全保障法国自身安全,而且会过多挤占法国军事资源,不利于它维护海外殖民地。更重要的是,法国等西欧国家一心希望美国在北约框架内长期驻军欧陆,直接对西欧承担军事义务,而美国支持成立欧洲防务集团的目的则是通过武装包括联邦德国在内的西欧各国,减轻美国在欧驻军负担。(59)Geir Lundestad,The United States and Western Europe since 1945:From “Empire” by Invitation to Transatlantic Drift,p.103.由此可知,美法在处理萨尔问题上大相径庭的动机,恰是法国议会否决防务集团条约的关键原因。

在欧洲防务集团问题上一再遭挫后,美国决心绕开这一难题,直接推动联邦德国加入西欧联盟和北约,进而促成重新武装德国。然而,法国在印度支那受挫使其在欧洲谨小慎微,更加畏惧可能复兴和重新武装的德国(60)William G.Carleton,The Revolution in American Foreign Policy,1945-1954,Doubleday and Company,Inc.,1954,pp.90-94.,于是它故技重施,把解决萨尔问题作为批准联邦德国加入西欧联盟和北约的前提。此时此刻,美国痛定思痛,深刻意识到:在不完全保证法国安全的情况下根本无法为重新武装德国找到可行的解决方案,而萨尔欧洲化也会更加困难,法国极可能会再次以萨尔问题为借口使新的武装德国计划搁浅。(61)FRUS,1952-1954,Western European Security,Vol.V,Part 2,p.1382;p.1386;pp.1394-1396;p.1463.

为应对萨尔问题可能造成的严重后果——破坏西方结盟进程并干扰对苏冷战,美国决心挽救先前达成的萨尔欧洲化协定。第一,考虑到联邦德国对其领土和边界变更的敏感,美国与联邦德国坚持萨尔的最终地位取决于对德和约,作为交换,联邦德国承诺向法国作出更多经济让步。(62)FRUS,1952-1954,Western European Security,Vol.V,Part 2,p.1382;p.1386;pp.1394-1396;p.1463.第二,为避免再生变数并确保法国议会批准该协定,美国承诺在将来缔结对德和约时,支持将萨尔欧洲化作为和约的组成部分。(63)FRUS,1952-1954,Western European Security,Vol.V,Part 2,p.1382;p.1386;pp.1394-1396;p.1463.第三,也是最为关键,为了彻底打消法国安全顾虑,美国不惜进一步打破其外交惯例与传统,决定对欧洲承担更多安全义务。在1954年10月巴黎会议期间,美国宣布将北约完全建设为一体化的军事政治联盟,确保对联邦德国国防军的制度化管控。从此联邦德国在政治、军事和安全上被牢牢置于跨大西洋联盟框架内。(64)Wolfram F.Hanrieder,Germany,America,Europe,Forty Years of German Foreign Policy,Yale University Press,1989,pp.38-39,134-137.

美国对欧洲承担更多安全保障使法国对德国的不安全感大为减弱,法国占据萨尔的安全动机基本消弭,这为萨尔问题的解决铺平了道路,法德首脑随后签订了萨尔(欧洲化)法规以及联邦德国加入北约、西欧联盟与恢复主权条约。鉴于萨尔法规要求全民公决(大多数反对欧洲化)确定萨尔归属(65)Jacques Freymond,The Saar Conflict,1945-1955,pp.171-174.,加之联邦德国始终反对法国兼并萨尔,这在事实上意味着萨尔回归德国(66)1957年1月1日,萨尔最终回归德国。已是大势所趋。同样,美国付出在和平时代对欧洲安全承担军事义务的重大代价后,摆脱了在萨尔问题上的两难处境,拓展了其在西欧的战略纵深,以两个德国为分界线的冷战前沿就此完全固化。

结 语

对美国而言,萨尔虽小,却关乎西方阵营乃至冷战全局,如处理不当,其引发的“破窗效应”将是美国所无法承受的。这也正如美国国务卿杜勒斯在《巴黎协定》签订前所言,“一切(条约)取决于萨尔”。(67)FRUS,1952-1954,Western European Security,Vol.V,Part 2,p.1382;p.1386;pp.1394-1396;p.1463.事实上,正是对该问题重要性的认识推动美国从杜鲁门到艾森豪威尔两届政府持续介入法德萨尔争端。

大体而言,美国的萨尔政策随着冷战的演变而变化,是其控制西欧与巩固冷战反苏阵线需要的产物。二战后,萨尔特有的安全、经济价值使法国意欲通过兼并萨尔削弱德国,对此,美国一度对法国的萨尔政策予以有保留的支持。然而,自从冷战肇始,美国看到德国战略地位提升,为平衡法德利益与顾全冷战抗苏大局,美国既支持法国兼并萨尔的政策,又主张萨尔最终地位待定论。而法德两国,尤其是法国,也认识到妥善处理萨尔问题的重要性。因此,在冷战升级压力的刺激下,法德两国先后接受美国的斡旋并同意谈判解决萨尔问题。在谈判期间,美国反对将萨尔自治与批准欧洲防务集团条约挂钩,并在关键时刻通过直接对西欧承担军事义务促成法德以建设性方式解决萨尔问题,从而为重新武装德国扫清了重大障碍。

从过程与结果看,美国的萨尔政策是一个在局部利益服从整体利益主导下,随国家优先关切事项变更而嬗变的连续体(Continuum)。它通过磋商说服、调停谈判方式,甚至在关键节点不惜越俎代庖,采取高调强势姿态干涉法德内部决策,达到了整合、控制盟友,优化西欧防务结构,扩大西方阵营冷战防御纵深之目标。而联邦德国通过外交博弈实现了萨尔回归,保留了在东部边界上的发言权,自然成为此事的直接受益者。法国虽然再次失去萨尔,但它通过反复纠缠萨尔问题,使美国更深地卷入西欧安全事务,自身安全困境也大为缓解。对美国而言,它利用此举将联邦德国置于西方政治军事联盟的牢牢掌控之下,并加强了对苏遏制力量,这也体现出其遏制战略的两重性。

值得一提的是,在调停法德萨尔领土争端一事上,美国显然更看重的是自身的战略选择与政策结果,而非事实本身的是非曲直和言行逻辑的一致性或自洽性。基于现实政治需要的实用主义考量完全压倒美式理想主义所标榜的对国际法、历史或公众舆论等因素的尊重,这一倾向也塑造了二战后迄今美国介入其他国际争端的重要特征。