粤港澳大湾区的制度创新与治理能力现代化建设

庄伟光 唐珮莹 赵苑妤 吴一凡

建设粤港澳大湾区，是重大国家战略，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。

粤港澳大湾区建设是新时代国家推动区域协调发展的重大战略，因其在全国新发展格局中的重要战略地位，以及“成为新发展格局的战略支点，高质量发展的示范地，中国式现代化的引领地”的新使命，正以创新驱动推进科技、产业、金融等方面的深度合作，优化创新生态，积聚创新资源，推动实现高质量发展，迈向世界一流湾区。粤港澳大湾区涉及三种法律制度、三个关税区、三种货币，这既是优势，也是挑战，在很短时间内就形成丰富而完整的制度与政策体系，为粤港澳三地突破差异、实现协同发展提供了良好的机制保障，彰显出“一国两制”的强大优势。

把宏伟壮阔的蓝图构想

转化为法治中国的生动实践

法治是人类文明进步的重要标志，是国家核心竞争力的重要内容，是治国理政的基本方式，是国家治理体系和治理能力的重要依托。党的十八大以来，党中央推进全面依法治国和法治中国建设取得一系列重大成果。

理论源自实践而实践亟须理论的指引。坚持用武装头脑、指导实践、推动工作，把博大精深的思想转化为厉行法治、提升粤港澳大湾区治理体系和治理能力现代化的强大动力，把宏伟壮阔的蓝图构想转化为法治中国的生动实践，切实有效落实《粤港澳大湾区发展规划纲要》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》等，把科学系统的战略部署要求转化为鲜活可感的成效亮点，同推进国家治理体系和治理能力现代化相适应，突出中国特色、实践特色、时代特色。

全面贯彻“一国两制”的基本方针，充分发挥制度优势，坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，努力构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，强调要严格执行制度，加强制度执行监督，提高制度整体执行力，促使各方面的制度优势转化为国家治理效能，努力探索出来的中国特色社会主义法治道路，努力以中国智慧、中国实践为世界法治文明建设作出贡献。

粤港澳大湾区制度创新

诠释“中国式现代化”新内涵

中国式现代化的本质要求是要实现全体人民共同富裕；中国式现代化的首要任务是高质量发展；中国式现代化的基础性战略性支撑为：教育、科技、人才。粤港澳大湾区在制度上的创新，在营商环境、金融、双碳等主要领域的发展成果，进一步凸显了中国高质量发展成就，强有力推进数字化、持之以恒抢抓人才、加快构建开放型区域协同创新共同体，已成为中国式现代化建设的缩影。

耀世而出的粤港澳大湾区，三地地缘相近、人缘相亲，联系密切。粤港澳大湾区总面积5.5913万平方公里，是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一。2021年，拥有5个GDP万亿元量级城市，高新技术企业6万家，世界500强企业达到25家，首次超越纽约湾区；共有50个国家重点实验室，孵化器和众创空间、PCT国际专利有效申请量全国最多，研发费用（R&D）超过3600亿元，占GDP比重超过3.7%，进入全球科技创新集群前十位，“深圳—香港—广州科学技术集群”连续两年位居世界知识产权组织创新指数排名第二位；以广州南沙为圆心，大湾区干线铁路、城际铁路、城市轨道交通、有轨电车“四网融合”的“立体交通网”越织越密，高速公路跨江达海的通车里程达到4972公里，铁路运营里程近2500公里，路网密度（每百平方公里9.1公里）位居国内外主要城市群前列。港珠澳大桥让港澳正式接入国家高速公路网，打通了整个粤港澳大湾区的道路交通网，基础设施“硬联通”，覆盖11个城市的“立体交通网”越织越密，基本形成“1小时生活圈”；大湾区内地城市与港澳间累计跨境人民币结算量高达21.01萬亿元；2022年末总人口约8629.91万人，经济总量超13万亿元人民币，粤港澳三地政府联合举行粤港澳大湾区全球招商大会，现场达成合作项目853个、投资总额达2.5万亿元人民币，跨境金融服务更加便捷，资金双向流动更加均衡。综合实力显著增强，粤港澳合作更加深入，三地民众获得感更加充实，富有活力和国际竞争力的国际一流湾区和世界级城市群建设，打造高质量发展的典范迈出坚实步伐。

从协议规划到蓝图铺展，再到生动现实这六年，世界夜景卫星图上，这个包括香港、澳门及广东省珠三角广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市等9市的湾区灯光璀璨，熠熠生辉。自《粤港澳大湾区发展规划纲要》实施以来，“1+N”政策体系制度规范逐步构建，如今，粤港澳大湾区正逐步实现区域内“一个国家、两种制度、三个关税区、三种货币”的创新要素跨境流动协同更加畅通，一项项体制机制障碍瓶颈被破除，从合作迈向融合，积极探索“一事三地、一策三地、一规三地”，规则机制“软联通”向纵深推进，“制度之异”正变为“制度之利”。始终坚持以人民为中心，三地百姓“心联通”汇聚磅礴力量，广东建成的“1+12+N”港澳青年创新创业孵化基地体系，正孵化超过2300个港澳项目、吸纳港澳青年达3400余人就业，公共服务优质、宜居宜业宜游的优质生活圈正形成。粤港澳大湾区在制度创新支撑下探索建立统一的绿色金融标准，持续深化区域内绿色金融合作。

大湾区变“制度之异”为“制度之利”

演绎“最美好的中国奇迹”

制度创新和治理能力现代化是粤港澳大湾区高质量发展的题中之义，有效回应“一国两制”的时代诉求，更好契合大湾区发展需求的必然选择，制度创新推动着大湾区治理能力现代化行稳致远。

近年来，《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》《关于建立更紧密经贸关系的安排》《珠三角地区改革发展规划纲要（2008—2020年）》和《粤港澳大湾区发展规划纲要》《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》等一系列国家层面的政策为区域协调高质量发展提供了制度保障。从金融开放创新、法律事务合作等方面优化提升深圳前海深港现代服务业合作区功能，从营商环境、公共服务和社会管理环境、账户管理体系等进一步打造广州南沙粤港澳全面合作示范区；探索实行澳门的规划及工程监管机制，以推进珠海横琴粤港澳深度合作示范。从打造全面深化改革创新试验平台和建设高水平对外开放门户枢纽、构建与澳门一体化高水平开放的新体系和健全粤澳共商共建共管共享的新体制、建设科技创新产业合作基地和打造规则衔接机制对接高地等方面促进三大平台建设，强化与港澳地区融合，推动高质量发展。还从就业创业、人才引入、科技创新、跨境服务、招商引资、现代产业、质量监管、智慧建设等不同方面出台一系列指导政策。提升粤港澳台旅游合作水平。携手港澳，共同推进粤港澳大湾区世界级旅游目的地建设，提升国际影响力和对全球游客的吸引力。深入推进数字技术在粤港澳三地规则衔接、机制对接上的应用，加快构建大湾区智慧城市群。

大湾区六年建设通过制度创新，为打破粤港澳三地协同发展中存在的行政、技术、人才、资金等壁垒的中国样本，区域创新成果辐射和惠及“一带一路”，对全球也有示范作用，必将成为“最美好的故事”。2020年5月，《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，同年7月，《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》等，为在国家区域协调发展战略部署下粤港澳走产业转型升级之路，高端化、智能化的先进制造业与港澳的现代服务业合作融合，提供有效的顶层制度供给。2019年1月，广东省《关于进一步促进科技创新的若干政策措施》以及2020年5月，中国人民银行等四部委发布《关于金融支持粤港澳大湾区建设的意见》等，為粤港澳大湾区建立区域创新平台，消除区域科技合作的制度障碍，金融对接科技产业服务模式创新，打造中国高质量发展的新引擎提供了制度安排。2019年5月，广东省颁布实施《关于加强港澳青年创新创业基地建设的实施方案》等，为粤港澳大湾区人才交流的跨境税收、过境签证、边检制度、居留许可、跨境办公等方面增加制度弹性，推出的创业就业补贴、安家补贴、交通补贴、个税差额补贴等多项措施，吸引一流创新人才聚集。大湾区文化建设的“软联通”，加速粤港澳大湾区“双创”互动和融合，为良好创新文化氛围营造、大湾区高质量发展内生动力增强提供了制度保障。大湾区内的制度创新有助于各种社会资源的优化配置，实现创新性要素的顺畅流动，使三地合作达到更高水平。

共同打造优质制度供给新高地

托起治理能力现代化的中国新样板

粤港澳大湾区制度创新融合聚变托起治理能力现代化的中国新样板，探索引领全球治理变革和建设的中国示范。

随着建设粤港澳大湾区的推进和科技进步，粤港澳大湾区出现了不少新产品、新设施、新业态，为粤港澳大湾区发展和经济社会进步贡献活力，同时也给粤港澳大湾区安全运行带来了一定的新风险。新风险具有突发性、叠加性、复杂性、危险性等客观属性，往往跨越多个领域、行业、业态，风险的全周期管理难度增大，可站在打造粤港澳大湾区“生命体”发展韧性和安全健康的维度，放眼全球的视野，在制度创新核心引擎的加速推动下，不断以制度创新求突破、谋发展，放开限制、放松管制、衔接税制、对接法制、融通规制、联通体制、畅通机制、融合两制，在扩大规则、规制、管理、标准等制度型开放作出示范，推动一批原创性、引领性、系统性治理效能提升。敢闯敢试、敢为天下先的“闯劲”贯穿于探索前行的每一个脚印，科学、精准、系统性探索粤港澳大湾区全流程治理新路径，深入落实“中央要求”，准确把握“湾区所向”，主动对接“发展所需”，始终竭尽“所能”，在粤港澳大湾区建设中更好发挥示范引领作用。

粤港澳大湾区制度创新和治理能力现代化建设的同步展开，是要在时间及空间维度谋求大湾区探索引领全球治理变革和建设中国示范的整体契合。中国式现代化的本质要求是坚持中国共产党领导，中国共产党不断充实和创新“一国两制”基本内涵，是大湾区制度创新和治理能力现代化建设的根本遵循；党和国家制定颁布的规划纲要、实施意见等“1+N”政策体系制度规范，指明了大湾区制度创新和治理能力现代化建设的方向和路径。党的领导下推动大湾区建设的伟大实践，充分证明党的领导是推动大湾区制度创新和治理能力现代化建设的根本保证，必须充分发挥党的领导核心作用。

大湾区整体区域协调治理从横纵两维动态双向推进，在不同层次与空间维度从最大化有效解决大湾区建设面临的区域条块分割、市场割据、社会利益分化等治理问题，促使政府、市场、社会三者之间的趋向平衡，实现价值导向的公共利益最大化。把大湾区治理中的先行先试、体制机制创新同步纳入法治的轨道。以创新跨境公共服务供给体系，合作解决教育、医疗、养老等公共服务供给问题；创新合作体制机制统筹利用全球科技创新资源与平台，合作解决科技创新的不均配置资源、不能有效保护知识产权等治理问题，构建区域公共事务多元的主体协同共治，有效缓解信息交流不畅、效率较低、片面追求政绩等治理问题，破解公共政策滞后性等瓶颈，创新合作区治理模式，创新法律体系，促进司法交流与合作，打造法律服务聚集区，推进以法定机构承载部分政府区域治理职能的体制机制创新，创新人才吸引机制，助力创新创业，创新引领产业集群发展，建立互惠产业合作机制，支持引导三地文化创意产业合作，推动三地文化交流与文化创意产业的共同发展，推进金融市场互联互通，完善招商引资与跨境服务，推进智慧建设和智慧城市试点，提高治理效能，有序推动粤港澳大湾区建设和高质量发展。（作者：庄伟光，广东省社会科学院环境与发展研究所所长、研究员；唐珮莹，广东省社会科学院产业经济学硕士研究生；赵苑妤，广东省社会科学院产业经济学硕士研究生；吴一凡，广东省社会科学院产业经济学硕士研究生）

编辑/张玉荣