中国式现代化进程中耕地保护制度的体系化

肖顺武,董鹏斌

(西南政法大学,重庆 401120)

一、引言

2023 年10 月12 日,习近平总书记在进一步推动长江经济带高质量发展座谈会上指出:“要完整、准确、全面贯彻新发展理念,坚持共抓大保护、不搞大开发,坚持生态优先、绿色发展,以科技创新为引领,统筹推进生态环境保护和经济社会发展,加强政策协同和工作协同,谋长远之势、行长久之策、建久安之基,进一步推动长江经济带高质量发展,更好支撑和服务中国式现代化。”“强化耕地数量、质量、生态‘三位一体’保护,逐步把永久基本农田建成高标准农田,加强农业种质资源保护利用,实施生物育种重大项目,提高种业企业自主创新能力。”①参见《习近平主持召开进一步推动长江经济带高质量发展座谈会强调 进一步推动长江经济带高质量发展 更好支撑和服务中国式现代化 李强蔡奇丁薛祥出席》,载《人民日报》2023 年10 月13 日,第1 版。这为检视和深化我国耕地保护制度指明了方向,提供了根本遵循。 中国式现代化内涵丰富,而人口规模巨大的现代化是中国式现代化的首要特征,因为我国人多地少的国情并未发生根本改变。 可以说,耕地保护任务没有“完成时”,只有“进行时”。 那么,在中国式现代化进程中,为什么要研究耕地保护制度的体系化? 理由之一在于,体系化不仅是法治思维的重要方式,更是推进耕地保护这一系统工程不可或缺的思维范式。 从法律(狭义的法律)层面看,包含“耕地”这一关键词的法律条文较多(如表1 所示)。②法律条文中仅有1 条提到“耕地”的有:《中华人民共和国森林法》第46 条、《中华人民共和国刑法》第342 条、《中华人民共和国乡镇企业法》第28 条、《中华人民共和国民族区域自治法》第27 条、《中华人民共和国防震减灾法》第70 条、《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第50 条、《中华人民共和国矿产资源法》第32 条、《中华人民共和国税收征收管理法》第90 条、《中华人民共和国煤炭法》第18 条、《中华人民共和国公路法》第27 条、《中华人民共和国循环经济促进法》第23 条、《中华人民共和国节约能源法》第59 条、《中华人民共和国电力法》第16 条、《中华人民共和国湿地保护法》第39 条及《中华人民共和国种子法》第63 条。 需要指出的是,《中华人民共和国耕地占用税法》主要涉及耕地占用税的收缴问题,没有纳入统计范围,而《中华人民共和国土地管理法》第4 章为“耕地保护”,因此,该章下所有条文不管是否含有“耕地”这一关键词,均将其视为有关耕地保护的法律条文。

表1 包含“耕地”这一关键词且有2 条以上的法律条文

从上表可以看出,包含“耕地”这一关键词且有2 条以上的法律多达11 部。 换言之,《中华人民共和国民法典》第244 条从宏观角度强调耕地保护且禁止违法征地;《中华人民共和国乡村振兴促进法》第14、40 条规定了耕地用途管制与休养生息制度;《中华人民共和国土地管理法》(以下简称《土地管理法》)第30~32 条规定了如何实现耕地占补平衡,第37、40、75 条明确了耕地用途的禁止性规定和法律责任。 虽然上述法律规定勾画了我国耕地保护制度的基本框架,但仅仅依靠这些较为原则性的规定,既难以对耕地的质量和数量形成有效保护,又无法解决这些制度未体系化可能带来的制度抵牾、制度漏洞、制度失灵等问题:一是涉及耕地保护的法律条文存在“头痛医头、脚痛医脚”的倾向;二是有关耕地保护的法律条文高度分散,涉及条文数72 条,分布在26 部法律之中①参见肖顺武:《生物育种产业化的制度构造研究》,载《江西社会科学》2023 年第9 期,第5 页。;三是耕地保护制度的绩效面临严峻挑战。 从宏观角度看,我国耕地保护制度是整体有效的,但存在的问题同样不容忽视。 根据《第三次国土普查公报》的数据,从2009 年至2019 年,我国耕地总面积共减少了1.13 亿亩,这些减少的耕地又主要变成了城乡建设用地或者农用地。②参见韩杨:《中国耕地保护利用政策演进、愿景目标与实现路径》,载《管理世界》2022 年第11 期,第125 页。有学者甚至认为,我国是耕地转变为建设用地最容易的国家。③参见黄小虎主编:《新时期中国土地管理研究》(下卷),当代中国出版社2006 年版,第54 页。

中国式现代化这一命题的提出,既是对中国共产党领导下的社会主义现代化历史和实践的客观总结,又是对世界现代化进程在新时代中国独特实现形式的精当刻画。 党的二十大报告指出:“全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。”“全方位夯实粮食安全根基,全面落实粮食安全党政同责,牢牢守住十八亿亩耕地红线,逐步把永久基本农田全部建成高标准农田,深入实施种业振兴行动,强化农业科技和装备支撑,健全种粮农民收益保障机制和主产区利益补偿机制,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。”④习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第21、31 页。如何将这些战略性目标落到实处,全面审视我国耕地保护制度是一个基础性的要求。 事实上,我国耕地的家底并不丰厚,截至2019 年12 月31日,全国耕地面积为12786.19 万公顷(191792.79 万亩)。⑤参见《第三次全国国土调查主要数据成果发布》,载《人民日报》2021 年8 月27 日,第17 版。与此同时,根据国务院印发的《国家人口发展规划(2016—2030 年)》,“到2030 年,全国总人口将达到14.5 亿人左右”⑥参见吴少杰:《到2030 年全国总人口达到14.5 亿人左右》,载《中国人口报》2017 年1 月26 日,第1 版。,面对如此人口规模巨大的现代化,耕地保护的压力迫在眉睫。 值得注意的是,2022 年9 月5 日,《耕地保护法(草案)》(征求意见稿)进入公开征求意见阶段,以回应耕地保护的客观需要。 那么,如何在耕地保护立法的基本规定、耕地数量和质量保护制度上发力,加强耕地保护政策的立法转化,夯实耕地保护法的体系化基础,则是社科法学逻辑下的自然拓展和必然要求。 鉴此,在总结过往耕地保护制度实践的基础上,本文以中国式现代化在耕地保护领域的深层推进为研究背景,以体系化为基本方法⑦体系化不仅是法学学科理性和科学的典型代表,还是维护法秩序安定和正义的关键所在。 参见[德]K.茨威格特、[德]H.克茨:《比较法总论》,潘汉典等译,法律出版社2003 年版,第109 页。,借助“体系找法、体系释法、体系用法”的方法论,为扭转耕地保护制度分散的局面,筑牢制定耕地保护法的理论基础,在阐释中国式现代化与耕地保护制度体系化的内在逻辑、厘清耕地保护制度体系化所面临问题的基础上,对中国式现代化进程中耕地保护制度的体系化路径进行探讨。

二、中国式现代化与耕地保护制度体系化的内在逻辑

(一)体系化的耕地数量和质量保护制度是中国式现代化推进的基础

中国式现代化是契合中国国情和具有中国特色的现代化道路,这种人口众多的现代化,世界古代史上没有过,西方近现代历史上也没有过。 虽然我国人口最近几年出现负增长的情况,但人口基数庞大依然是我国现阶段一个基本的事实。 2020 年第七次全国人口普查表明,我国总人口高达14.12 亿人。 如此大规模的人口对我国的粮食生产能力和粮食安全保障能力构成了严峻的考验,而口粮安全不仅是一个经济问题,更是一个政治问题。 如何答好这个政治问题,把耕地保护好就是最基本的政策要求,因为耕地是粮食生产的“命根子”,藏粮于地也将成为我国很长一段时间的政策选择。 需要指出的是,耕地保护政策需要兼具规范性与稳定性特点的法律对其进行回应,同理,耕地保护法律也只有与耕地保护政策相协调、相适应,才能及时应对粮食安全的潜在风险与系列挑战。在中国式现代化进程中,为真正落实国家粮食安全战略,守牢粮食安全主动权的政策调整,已然对完善耕地数量和质量保护制度的相关法律提出了新要求。

实现人口众多的现代化,为什么需要体系化的耕地保护制度? 一方面,我国耕地数量保护制度面临严峻的挑战。 18 亿亩耕地红线制度在我国耕地保护制度中具有重要意义,意味着红线以内的耕地只能用于农业生产,不能将红线内的耕地用于建设用地等非农业用途。 但是,现实中依然存在个别粮食主产省、粮食生产重点县出现耕地“非农化”、耕地“非粮化”的问题①参见于法稳、林珊:《碳达峰、碳中和目标下农业绿色发展的理论阐释及实现路径》,载《广东社会科学》2022 年第2 期,第24-32页。,如果不能妥善地解决这一问题,对粮食安全的挑战将十分严峻。 为什么在非常严格的耕地保护政策压力下,在耕地保护法律制度的重重保护之下,耕地还是出现“非农化”“非粮化”问题,原因之一可能就在于,我国耕地数量保护制度之间存在抵牾、失灵、漏洞等情况,而这恰恰是耕地保护制度未能体系化的负面效果之一。 另一方面,我国耕地质量保护制度同样形势堪忧。 据统计,2020 年,我国永久基本农田保有量任务为15.46 亿亩,评价为一至三等级的优质耕地面积为6.32 亿亩,仅占耕地总面积的32.95%。②参见韩杨:《中国耕地保护利用政策演进、愿景目标与实现路径》,载《管理世界》2022 年第11 期,第126 页。虽然我国耕地平均质量与2014 年相比提高了0.35 个等级③参见王越、朱方林、钟钰:《“藏粮于地”战略的演进、逻辑与展望》,载《农业经济与管理》2023 年第1 期,第35 页。,但不得不承认的一个事实是,6年提升0.35 个等级,每年还不到0.06 个等级,其进展速度堪忧。 应当说,随着2019 年《土地管理法》修订与2021 年《中华人民共和国土地管理法实施条例》的相应修订,有关耕地质量保护的基本制度框架已经建立,但是,这些制度之间的体系化依然需要进一步提升和完善。

(二)体系化的耕地保护制度契合中国式现代化中全体人民共同富裕的内在逻辑

中国式现代化的核心要义和逻辑起点是要实现人的现代化,是追求人的全面发展,充分尊重人的价值的现代化。④参见张占斌、王海燕、毕照卿:《中国式现代化的战略阶段、文明形态和时代意义》,载《当代世界与社会主义》2022 年第4 期,第46 页。要真正尊重人的价值,实现全体人民共同富裕,特别是处于弱势群体的农民的共同富裕,就显得至为关键。 为什么要对耕地保护制度进行体系化? 一方面,我国已经构建了耕地保护的制度体系,前文所统计的26 部法律和72 个法条直接涉及耕地保护就是例证。 另一方面,我国的耕地保护制度较为零散,缺乏系统性,甚至可能没有形成制度合力。 “法律是否完备、健全取决于其能否解决当前存在的实际问题,能否适应当前社会发展的客观要求。”①张文显:《法理学》(第4 版),高等教育出版社2011 年版,第160 页。从这一标准来看,我国耕地保护制度的体系化还有较大改进空间。

那么,体系化的耕地保护制度为什么契合了中国式现代化中全体人民共同富裕的内在逻辑呢?这一点可以结合我国关于农业发展区域的划分展开分析。 根据《全国农业可持续发展规划(2015—2030)》,鉴于各地资源禀赋的不同,我国对农业发展区域有三种典型安排,分别是优化发展区、适度发展区和保护发展区(如表2 所示)。

表2 我国农业发展区域类型和范围

可以说,我国事实上形成了区域化、层次化的耕地保护制度,这些制度安排对我国粮食安全的保障、对粮食安全基础需要的耕地保护都具有非常重要的意义,也需要继续坚持。 但是,其面临的一个问题就是,“粮食安全系国家的公共产品,是国家及所有地区的责任,而不仅是粮食主产区的责任。”②肖顺武:《中国粮食安全的倾斜性金融支持法律机制研究》,法律出版社2019 年版,第202 页。进一步的问题在于,农业是社会效益高、经济效益低的产业。 然而,这些农业发展规划区、粮食主产区的地方往往是耕地大省(县),但它们几乎都是经济弱省(县)。 在此情况下,耕地保护大省(县)如何与全国的发展步伐协调、如何真正实现与粮食主销区之间的共同富裕,是一个非常严峻的挑战。 显然,体系化的耕地保护制度将更加注重耕地大省(县)利益的保护,更加注重种粮农民利益的保护。 显然,体系化的耕地保护制度需要在耕地大省(县)和粮食主销区之间建立更加流畅的耕地保护利益调节机制,并且更加注重中国式现代化进程中改革驱动、创新引领的作用。③参见刘守英、范欣、刘瑞明:《中国式现代化》,中国人民大学出版社2022 年版,第144 页。只有这样的耕地保护制度,才能有效对接中国式现代化所要求的共同富裕。

(三)体系化的耕地保护制度对接中国式现代化中人与自然和谐共生的内在要求

中国式现代化进程中人与自然和谐共生,就是要认识到“人与自然是生命共同体,无止境地向自然索取甚至破坏自然必然会遭到大自然的报复。”④习近平:《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告(2022 年10 月16 日)》,人民出版社2022 年版,第23 页。从根本上讲,耕地保护也是实现人与自然和谐共生的内在要求:一方面,耕地是保障人类存续最重要的资源,生存权是首要的人权,而耕地是保障生存权最重要的依托;另一方面,如果耕地保护不注意方式方法,可能事与愿违,会造成环境资源的破坏。 事实上,如果机械地推进耕地保护,缺乏体系化的保护思维,就会造成人与自然的紧张乃至冲突。 在耕地占补平衡的政策背景下,一些地方可能出现毁林开荒的问题,或者机械地推进土地休耕,从而出现与耕地保护初始目标严重背离的后果。 值得注意的是,我国推行已久的“退耕还林”政策,如果操作不当,很可能造成耕地资源浪费、还林效果也不好的尴尬局面。 制度的多目标往往意味着制度涉及利益范围的广泛性和复杂性,但也会带来另外一个问题,就是如何协调好这些目标。特别是在这一制度执行时间较长的背景下,势必面临确定性难以估量的效果,而短暂的阶段性成果和政策目标的达成不能说明政策绩效真的良好。①参见李晓丹、李蓉蓉:《政策绩效是如何弱化的:多主体互动均衡下的乡镇政策执行研究——以X 村的退耕还林政策为例》,载《天津行政学院学报》2021 年第6 期,第30 页。进言之,保障粮食安全的基本法律体系已初步形成,但耕地作为粮食安全的根基,理应将其作为法律规制的重点。 如何确保耕地资源数量不减少、质量不降低,特别是如何加强永久基本农田保护和高标准农田建设,值得进一步考量。 由此看来,注重耕地保护本来是实现人与自然和谐共生的重要方面和内在要求,但是,如果缺乏体系化的耕地保护制度,就会造成人与自然持续紧张,不利于人与自然和谐相处。

三、中国式现代化进程中耕地保护制度体系化面临的问题

(一)耕地数量保护制度厚度不足

2022 年11 月28 日,中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《乡村振兴责任制实施办法》第5 条就包括了“执行最严格的耕地保护制度,牢牢守住十八亿亩耕地红线”等内容。 至此,坚守18 亿亩耕地红线与耕地数量保护制度牢牢地捆绑到了一起。 虽然18 亿亩耕地红线制度总体上贯彻得较好,但当前耕地数量保护制度仍存在如下隐患:(1)耕地保护实践中往往存在“占多补少”“占优补劣”现象。 换言之,占补平衡制度未能有效实现保护耕地数量的目标。 事实上,《第三次国土普查公报》提供的数据表明,2019 年我国耕地总面积为19.18 亿亩,与2009 年的20.31 亿亩相比减少了1.13 亿亩。 考其原因,城乡建设用地和农地转换的外延式发展很大程度上挤占了城镇周边优质耕地,经复垦补偿的耕地却多为低产田②参见张亨明、章皓月、朱庆生:《“双循环”新发展格局下我国粮食安全隐忧及其消解方略》,载《改革》2021 年第9 期,第139 页。,并且劣于原有耕地的质量和等级,这种数量上的平衡很难达到耕地红线制度的本初目的。 (2)优质永久基本农田的数量保护后劲不足。 据《第三次国土普查公报》的数据,可计算出中高等耕地总面积为14.74 亿亩,这与15.46 亿亩的永久基本农田保护目标相比仍有差距。 进言之,一定数量的低等级耕地可能被划入了永久基本农田。③参见韩杨:《中国耕地保护利用政策演进、愿景目标与实现路径》,载《管理世界》2022 年第11 期,第125 页。由此看来,仅靠固守18 亿亩耕地红线来确保耕地数量不减少,这个红线能否真正守得住、守得好,还值得进一步思考。这一问题产生的根源之一在于,耕地数量保护制度过于单薄、厚度不足,缺乏基于耕地“弹性空间”的保护制度,导致我国耕地数量实质上可能低于耕地红线制度的要求。 因此,在耕地数量保护阈值下,究竟应当如何保护耕地才能确保耕地红线不被动摇,仍值得进一步探讨。

(二)耕地质量保护制度呈现碎片化

耕地保护既要坚守“量”的限定,更要确保“质”的提升。 但据最新调查数据,我国耕地高产田在耕地总面积中的占比仅为31.24%,中低等级占2/3 以上,耕地质量平均等级较低。 同时,障碍退化耕地面积占比近40%,盐碱耕地多达1.14 亿亩①参见杨舒:《18 亿亩耕地红线 除了数量,还要严守什么》,载《决策探索(上)》2021 年第4 期,第72 页。,耕层变浅、土壤板结、酸化盐碱化等问题表现突出,导致耕地质量状况由优质、成片逐渐走向劣质、分散。

概言之,耕地质量保护制度的碎片化主要表现在如下两个方面:(1)耕地质量保护立法的碎片化。 伴随着自然资源立法调整领域的延伸和调整对象的细化,衍生出了许多专门立法。 与耕地保护有关的现行法律除了《土地管理法》之外,还有《中华人民共和国农村土地承包法》《中华人民共和国农业法》《土壤污染防治法》等法律法规,但这些立法更多侧重于对耕地数量的保护,涉及耕地质量提升方面的条文较为分散。 事实上,这种按资源品种进行单行立法的模式,最明显的结果就是“各扫门前雪”,难以在法律层面对耕地质量保护形成制度合力。 (2)耕地质量保护对象的碎片化。就耕地质量保护与提升而言,虽然我国粮食主产区的分布、耕地等级、土地资源有所差异,但需要指出的是,对各地的耕地质量保护予以同等对待,理应成为不争的事实。 从实践来看,为保护黑土地资源、提升黑土地基础地力,我国于2022 年6 月24 日通过了《中华人民共和国黑土地保护法》。 应当说,该法为我国保护东北黑土地这种“耕地中的大熊猫”提供了重要依据,也非常必要。 但我们也要认识到,东北黑土地仅仅是我国13 个粮食主产区的一个部分,其他地方的耕地同样需要得到系统的保护。 因此,如何将黑土地的保护和其他地区的耕地保护协同起来,从而保障我国的粮食安全,仍是我国耕地保护议程中的重要命题。

(三)耕地保护储备制度较为分散

耕地保护储备制度是在耕地面积有限的前提下构建的。 最新统计数据显示,我国耕地后备资源总量为535.28 万公顷,其中,可开垦耕地面积为516.27 万公顷,同时,全国31 个省(自治区、直辖市)的耕地后备资源分布也极不均匀。②参见张凤荣、张天柱、李超、李子忠编著:《中国耕地》,中国农业大学出版社2021 年版,第122-123 页。有学者指出,2028—2032 年,我国粮食需求速度将会超过供给速度,供给缺口约为当年产量的2%。③参见金鹏辉等编著:《我国粮食安全问题研究——兼论耕地保护、农业现代化和对外开放》,中国金融出版社2016 年版,第51 页。如果这一判断为真,那么,有利于耕地保护的耕地储备制度将面临更大压力。

1. 耕地保护储备制度不够完备

总体而言,我国耕地保护储备制度更多地强调耕地用途管制和生态保护,这也是对“藏粮于地”战略的具体化。 但是,由于我国“人多地少”,耕地的开垦率较高,国家的关注点侧重于粮食产能的提升,由此在面上造成耕地保护储备制度的规定不够具体,相关内容也较为分散,缺乏可操作性。事实上,我国在法律层面缺乏关于耕地储备的直接规定,仅有《土地管理法》第42 条针对土地整理作出了规定,而国家如何鼓励土地整理、如何具体增加有效耕地面积以达到耕地储备的效果,《土地管理法》并没有明确规定。

2. 耕地保护储备制度与相关制度衔接不充分

一方面,现行政策和法律对耕地占补平衡、“三位一体”保护、高标准农田建设制度规定较多,但缺乏与耕地保护储备制度之间的联系和互动。 事实上,耕地保护储备离不开耕地保护制度的总体布局,也离不开用途管制制度和生态文明制度的呼应。 虽然《土地管理法》第4 条规定了“国家实行土地用途管制制度,将土地分为农用地、建设用地和未利用地,对耕地实行特殊保护”,但是,其中的“未利用地”是否属于耕地储备的范围? 加强耕地储备又是否属于“对耕地实行特殊保护”? 这些问题都缺乏明确的答案。 另一方面,土地储备制度与耕地储备制度之间如何协调存在疑问。 修订后的《土地储备管理办法》(国土资规〔2017〕17 号)第1 条对什么是土地储备、土地储备机构的性质是什么等进行了明确规定,但是,这规定在明确土地储备机构应为事业单位的同时,事实上也排除了企业作为土地储备主体的资格。 此外,虽然理论上土地当然包括耕地,但是,土地储备制度的规定是否完全可以适用于耕地储备,并非没有疑问。

(四)耕地生态补偿制度不够规范

1. 耕地生态补偿制度不健全

一方面,从现行制度规范来看,我国耕地生态补偿欠缺明确的法律依据,导致耕地生态补偿在制度依据上缺乏权威性,在实践中不利于解决冲突与矛盾。 譬如,虽然《土地管理法》第36 条规定了“占用耕地补偿制度”,但这里的“补偿”并非耕地生态补偿;《中华人民共和国环境保护法》第31条规定了“国家建立、健全生态保护补偿制度”,理论上,耕地生态补偿也可以包括在里面,但耕地生态补偿有自己的特殊性,如何具体来落实,尚需进一步思考。 另一方面,耕地生态补偿资金来源较为单一。 当前,耕地生态补偿模式主要在政府主导下进行,有较明显的强制性,补偿资金大部分来源于中央政府财政转移支付,并且筹资渠道比较单一,这就容易引发两个问题:一是如果耕地生态补偿资金投入过多,难免引发政府财政收支失衡;二是如何保障耕地补偿资金分配的公平性和效率性。 实践中普遍存在“一刀切”“撒胡椒面式”的补偿方式,虽然保障了公平,但效率令人担忧。

2. 耕地生态补偿主体责任和义务不对等

事实上,粮食主产区和重点生态功能区承担着更多耕地休养生息、农业绿色发展等耕地生态保护的目标任务,成为耕地生态保护的最大责任者和义务承担者,经济发达地区则往往是耕地生态保护的最大受益者。 如何建立“反映市场供求和资源稀缺程度、体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度”①中共中央宣传部:《习近平新时代中国特色社会主义思想学习纲要》,学习出版社、人民出版社2019 年版,第175 页。,需要严肃的权衡。 例如,长江经济带作为我国生态优先发展示范区,浙江是区域内耕地主要补偿省份,2017 年要补偿247.25 亿元,云南是主要受偿省份,受偿167.13 亿元,这表明省际耕地生态服务价值存在不平衡性。②参见阮熹晟、李坦、张藕香、姚佐文:《基于生态服务价值的长江经济带耕地生态补偿量化研究》,载《中国农业资源与区划》2021年第1 期,第75 页。由此看来,在人口相对密集的发达地区,耕地生态义务保有量较高;经济相对落后的地区,耕地生态义务保有量较低。 一定程度上,发达地区的耕地生态义务实际保有量低于义务保有量,经济发展和耕地生态义务在区域分布上并不协调。 因此,亟须平衡耕地生态补偿主体的责任和义务。

(五)耕地保护救济制度力度不足

一般而言,规制耕地“非粮化”强调将有限的耕地资源优先用于粮食生产,注重协调好粮食生产和经济效益之间的关系。 据统计,2018 年全国耕地“非粮化”面积达8.17 亿亩,占耕地总面积的38.02%。①参见陈浮、刘俊娜、常媛媛等:《中国耕地非粮化空间格局分异及驱动机制》,载《中国土地科学》2021 年第9 期,第33 页。事实上,经济利益是导致耕地“非粮化”的最大因素。 例如,浙江省G 市某镇有3 万多亩基本农田,其中,大约2.5 万亩种植苗木等经济作物。②参见王丽惠、赵晓峰:《“非粮化”整治的负外部性及政策优化》,载《学术论坛》2021 年第6 期,第16 页。同时,地方政府机构存在违法侵占耕地造景、造林现象。 譬如,2020 年2 月,河南省上蔡县林业发展服务中心(原林业局)未经批准擅自占用耕地1108.14 亩建设森林公园,其中253.39 亩用于挖田造湖。③参见陈琛、孙安然:《自然资源部挂牌督办和公开通报13 起重大典型土地违法违规案件》,载《中国自然资源报》2021 年1 月20日,第1 版。本质上,耕地“非粮化”源自土地经营权人进行农业生产经营活动并获取收益的权利与保障国家粮食安全战略目标之间产生的矛盾。更进一步来讲,由于耕地保护法律制度供给不足,进一步加剧了耕地“非粮化”扩张的现象,从而致使地方政府以行政自由裁量权干预土地经营主体耕地“非粮化”行为的法律依据不足。④参见任大鹏、彭博:《防止耕地“非粮化”的法律规制研究》,载《中国土地科学》2022 年第7 期,第1 页。可以说,耕地“非粮化”的成因具有复杂性和多元性,但我国耕地保护救济措施缺位、失灵,当为最重要的原因。

2. 违法占用耕地建房行为的责任制度有待强化

2020 年7 月,《自然资源部、农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知》(自然资发〔2020〕127 号)明确了占用耕地建房的禁止性规定。 然而,2022 年5 月,自然资源部再次通报地方新增乱占耕地建房的具体情况,涉及土地面积821.95 亩,其中,耕地面积513.18 亩。⑤参见刘超:《自然资源部通报农村乱占耕地建房有关问题和典型案例》,载《中国自然资源报》2022 年6 月8 日,第1 版。在如此密集的政策之下,依然存在规模性的占用耕地建房行为,《土地管理法》对农村违法占用耕地建房的责任规定不力,当是一个重要原因。 具体而言,《土地管理法》第78 条第1 款规定:“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准 ,非法占用土地建住宅的,由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地,限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”问题在于,仅以“退还土地和限期拆除”方式承担法律责任是否显得违法成本过低? 进而,如果不退还土地,没有限期拆除,又当如何处置?

四、中国式现代化进程中耕地保护制度的体系化路径

2023 年中央一号文件强调全面建设社会主义现代化国家,最艰巨最繁重的任务仍然在农村。“立治有体,施治有序”。 体系化是制度发展的目标之一,而耕地保护制度的体系化,亦源于对制度实践需求的自发性回应。 在中国式现代化进程中,如何在耕地保护层面实现“体系化思维+体系化制度”的双轮驱动,需要从多个方面展开。

(一)以土地当量制度实现耕地数量保护与质量保护的平衡

坚守数量红线与质量提升是实现耕地保护的“压舱石”。 从耕地保护法律体系的内部定位来看,耕地数量保护与质量保护相辅相成,是一个具有系统性和层次性的概念。 值得注意的是,研究耕地保护的数量红线与质量提升问题,我们不能局限于耕地红线与质量提升本身,而需要进一步站在土地当量制度的高度,从蕴含“市场机制、政府行为、配套制度”的体系化等宏观视角推动耕地数量红线巩固与质量保障提升。

1. 引入土地当量配额交易机制,发挥市场在耕地保护中的调节作用

要推进耕地保护数量红线的巩固和质量保障的提升,理应发挥土地当量的作用。 如何界定土地当量? 有学者认为,土地当量就是把具有粮食生产能力的各类耕地基于特定产出标准进行折算,从而使不同地域、资源禀赋和生产能力的土地能够统一核算、评估和交易。①参见吴克宁:《构建土地“当量”制度 统一耕地等级折算》,载《中国土地》2013 年第10 期,第53 页。这一标准的优势在于,可以及时准确地适用并推进耕地占补平衡制度,实现对耕地的“数目字化”管理,也在一定程度上有利于遏制城乡建设用地的不当扩张。 通过土地当量配额交易机制的运行,以总量控制为基础,以市场调节来实现政府对土地的有效管理。②参见靳相木、沈子龙:《新增建设用地管理的“配额—交易”模型——与排污权交易制度的对比研究》,载《中国人口·资源与环境》2010 年第7 期,第90 页。概言之,土地当量配额交易机制在耕地保护中的调节作用主要包括三点:一是通过市场机制调剂土地的余缺,纠正政府在土地市场中的过度干预,做到耕地保护在数量与质量提升上并重;二是土地当量是把耕地当作一种稀缺性的市场资源而非地方政府可以随意处置的用地指标,侧重于使用需要支付相应的对价;三是推行土地当量交易配额交易机制是对耕地保护数量红线制度的补充,事实上通过“坚守相当于18 亿亩耕地粮食生产能力的土地”来进一步落实耕地的数量保护制度。

3.报道过程上注重互动性。尊重受众主体地位，在报道中努力营造参与情境和氛围。在电视新闻传播中，最有效的方式是开掘人际传播的优势，强调节目主持人或记者与屏前观众的“面对面”交流。在新闻报道中把主持人和记者推到镜头前，在事件现场直接面对观众，现场播报、即兴采访以及评论、反馈等构成新闻的主体信息。“人际交流”具有很强的亲和力，主持人或记者的言谈举止，加上事件现场的动态过程，以最形象化、电视化的方式呈现在观众面前，既保持了新闻的原生态过程，也容易吸引观众的注意力，更重要的是让观众感受到最为平等的传播与接收状态。[1]

2. 健全土地当量配额交易的配套制度

以土地当量制度实现耕地保护数量红线的维持与质量的提升,不仅需要土地当量交易配额交易机制发挥自身作用,还需要相关配套制度提供支撑:一方面,要加强立法保护。 建议在《耕地保护法(草案)》中明确规定耕地数量保护与质量提升的范围和途径,以列举方式规定耕地保护数量红线维持与质量提升的禁止性行为,并将土地当量配额交易机制纳入立法当中,以因应耕地保护的体系化。 另一方面,要激励地方政府保护耕地红线与提升耕地质量的积极性。 要对现行财税体系进行适当变革,促使地方政府利用土地当量制度的正外部效应,处理好政府在耕地红线维持与质量提升中的“越位”和“缺位”行为。③参见王军:《中国耕地质量保护与提升研究——一个政治经济学的分析框架》,西南财经大学出版社2020 年版,第227 页。同时,要保障好农户的利益,守住“农民利益不受损”的底线,并注重选择经济激励的方式,最大限度调动农户耕地数量红线维持与质量提升的积极性和自觉性。

(二)构建体系化的耕地保护储备制度

耕地保护储备制度既是保障粮食安全的重要议题,又是落实“藏粮于地”战略和耕地占补平衡制度的重要支撑。 根据有关研究,为实现2035 年“美丽中国”的远景目标,我国人均粮食需求量须在2030 年后达到约460 公斤才能符合耕地保护的阈值要求。④参见牛善栋、方斌:《中国耕地保护制度70 年:历史嬗变、现实探源及路径优化》,载《中国土地科学》2019 年第10 期,第7 页。因此,为提升耕地保护的韧劲和后劲,有必要构建体系化的耕地保护储备制度。

1. 完善耕地保护储备制度体系

一方面,要为扩大耕地储备资源量奠定制度基础。 从“为何储备—如何储备—如何保障储备”的思路出发,建议在《耕地保护法(草案)》中释明耕地保护储备的相关概念内涵与外延,确定耕地保护储备的范围、标准、途径、程序等,明晰耕地保护储备过程中土地所有、整治、保护主体的权责,合理架构耕地保护储备的制度体系,有机对接《乡村振兴责任制实施办法》第5 条中“强化藏粮于地、藏粮于技物质基础,健全辅之以利、辅之以义保障机制”的规定。 另一方面,要健全耕地保护储备的监管机制。 设立耕地保护储备制度的初衷,是构建国家耕地保护储备区。 从防止储备耕地被侵占、不合规利用来看,强化耕地储备监管尤为必要。 要以第三次全国国土调查数据为基础,建立区域耕地保护储备区面积、耕地等级、生产潜力的台账,县级党委和政府是本地区耕地储备监管的“一线指挥部”,要依托大数据、人工智能、卫星遥感等技术,打造精准化、全覆盖、全要素智慧监管平台,加强对耕地储备区的事中、事后监管和维护,防止违法变更储备耕地的用途。①参见梁鑫源、金晓斌、韩博等:《藏粮于地背景下国家耕地战略储备制度演进》,载《资源科学》2022 年第1 期,第190 页。

2. 加强耕地保护储备制度与相关制度的有效衔接

一是与耕地保护制度的有效衔接。 实施耕地保护储备制度既是对耕地数量红线与质量提升的拓展,又是对耕地保护“弹性空间”的延伸,两者衔接旨在为夯实耕地数量红线、建设高标准农田提供制度支持,为耕地保护的体系化和耕地储备的规模化奠定制度基础。 二是与用途管制制度的有效衔接。 从土地用途管制制度的实践来看,其注重对土地整体进行规制,范围过于宽泛,实践效果并不理想。 耕地保护储备制度和用途管制制度的衔接,在制度价值层面是相契合的,既有助于深化土地用途管制制度的理论内涵,又有助于激励耕地储备制度的弹性和效能。②参见杜国明、梁常安、李宁宁:《建立国家耕地战略储备制度的思考》,载《农业经济与管理》2022 年第3 期,第25 页。三是与耕地生态保护制度的有效衔接。 耕地生态保护是基于耕地数量红线与耕地质量提出的新要求,即耕地数量、质量、生态“三位一体”保护。 耕地保护储备制度亦关注储备耕地的生态条件、生产潜力等指标,因此,应实现耕地保护储备制度与耕地生态保护制度的衔接,以最大限度发挥耕地生态保护的合力。

(三)推进体系化的耕地生态补偿制度

耕地生态补偿制度是提升耕地生态保护能力的有力手段。 耕地生态补偿作为我国生态保护补偿制度的重要组成部分,通过经济性手段实现耕地生态价值外部性的内部化,平衡耕地生态产品“提供区”与耕地生态产品“受益区”之间的利益,便于体现耕地保护主体权利义务的对等性,这也对耕地生态补偿制度供给提出了更高要求。 具体而言,耕地生态补偿制度的体系化需要做好如下几点:

1. 健全耕地生态补偿制度

一是建构体系完备的耕地生态补偿法律规范。 一方面,从立法渐进性来看,可先由自然资源部和农业农村部联合出台耕地生态补偿办法,对耕地生态补偿的依据、基本原则、补偿主体、补偿模式、补偿范围、补偿标准、补偿资金、补偿程序、争议解决等内容予以明确。 另一方面,要考虑将耕地生态补偿制度纳入《耕地保护法(草案)》,确保耕地保护法律规范的体系化和综合性,为保障主体利益和开展耕地生态补偿实践提供法律依据和基本指引。 二是拓展耕地生态补偿资金渠道。 总体而言,促进耕地“总量不减少、质量有提升、生态有改善”,是补偿资金筹资和使用的根本要求。③参见柴铎:《中国耕地保护补偿机制研究》,经济科学出版社2017 年版,第179 页。鉴于中央财政资金的有限性,可实行“政府补偿+市场补偿”相结合的模式,其中,政府补偿资金来源于纵向转移支付或者专门性基金;市场补偿资金来源于市场机制,主要以全国性土地发展权转移交易市场为基础,通过建设用地指标的交易,耕地生态弹性保护区以转让土地发展权方式获取耕地生态保护补偿资金,从而激励耕地生态效益的提升①参见吴宇哲、钱恬楠、郭珍:《休养生息制度背景下耕地保护生态补偿机制研究》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2020 年第3 期,第30 页。,也可通过吸引社会资本下乡以彰显耕地生态价值,进而实现生态补偿资金来源的多元化。

2. 平衡省际耕地生态补偿主体的责任和义务

正因为耕地生态供给与需求之间存在“空间异位”的问题,追求基于国土开发利用中的空间正义就显得非常重要②参见靳文辉:《空间正义实现的公共规制》,载《中国社会科学》2021 年第9 期,第92 页。,如此方能达到经济发达的耕地生态受益区优先向耕地生态提供区进行补偿的社会目标。 一是要设立省际耕地生态补偿协调机制。 具体由省级生态环境部门、自然资源部门、财政部门共同组成耕地生态补偿协调机构,建立一套具有可操作性的补偿协调办法,包括协调程序、评估制度、补偿周期、决策和实施机制等,主要对耕地生态补偿方案进行协商、立项、评估、实施,合理分担省际耕地生态补偿责任和义务。 譬如,河南、湖南、黑龙江等省份的“耕地生态盈余地区”属于“低补偿区”,上海、广东等省份的“耕地生态赤字地区”属于“高补偿区”,需要根据“边际补偿效力”原理进行“梯度补偿”。 二是要落实“政府主导型”省际耕地生态横向补偿方案。 事实上,虽然耕地保护任务分配不均衡助推了发达地区的经济增长和城市建设,但也在很大程度上制约了欠发达地区的城镇化进程,加剧了省际经济发展的失衡。 因此,亟须纠正省际耕地生态义务不均而引发的补偿不公平问题,这就要求耕地生态保护义务较轻省份的财政适度向生态保护义务较重的省份进行转移。 这样的制度安排,既能促进省际耕地生态保护和经济发展的良性互动,又能激励粮食主产区的农村集体经济组织、产粮大户等主体进一步保护耕地生态价值。③参见张燕、张新:《耕地生态补偿制度与“生态人”的耦合性分析》,载《重庆社会科学》2022 年第10 期,第51 页。

(四)完善体系化的耕地保护救济制度

耕地保护救济制度是强化耕地保护治理能力和治理水平的重要抓手。 事实上,耕地保护救济制度是整个耕地保护制度的落脚点,理由在于,如何规范耕地“非粮化”逐利行为和制止农村违法占地建房,是实现耕地保护制度价值的关键所在。 要以《耕地保护法(草案)》的推出为契机,在立法跟进中实现耕地保护救济制度的体系化,确保耕地保护救济制度合理配置各类主体的权利与权力、义务与责任。 易言之,要解决好耕地“非粮化”问题,需要及时回应如下问题:在制定耕地保护法的进程中,如何合理协调土地承包经营主体的经营自主权和具有公共产品属性的粮食安全两者之间的矛盾与冲突? 如何在建构耕地保护与粮食安全法律机制的同时,保护好土地承包经营主体的基本权利?

1. 构建耕地“非粮化”的协同治理体系

一是建立清晰明确的跨部门协作机制。 自然资源部和农业农村部可以定期联合开展耕地用途监测,加大耕地种植用途管制,编制好年度耕地“进出平衡”实施方案,尤其要注重对永久基本农田和高标准农田数量变化的监测分析,防范“搭便车”或“打擦边球”情形。 二是确定土地承包经营主体对耕地“种粮产粮”的义务和责任。 此举在于强调土地承包经营主体对耕地享有的权利必须同耕地的粮食安全保障功能相一致。 易言之,唯有土地承包经营主体明确自身所承担的耕地“非粮化”义务,耕地的粮食产能才能得到保证。 当然,适度限制土地承包经营主体的耕地经营自主权,保障“非粮化”义务的落地,对其予以适当补偿也应是题中之义。 三是发挥经济激励作用以维护相关主体的利益。 从本质看,“非粮化”的原因主要在于农民从事粮食生产所得收益较低。 因此,应当建立健全耕地激励性保障制度,包括种粮农民收益保障制度、产粮大户直接奖励制度、粮食主产区利益补偿制度、耕地质量等级提升奖励制度、粮食生产机械化设施投入支持制度、科技种业技术推广制度等①参见任大鹏、彭博:《防止耕地“非粮化”的法律规制研究》,载《中国土地科学》2022 年第7 期,第7 页。,以期落实“藏粮于地、藏粮于技”战略规划,激励耕地保护主体在保障粮食安全、提升产粮能力的同时增加土地经济收益。 四是落实好耕地保护责任目标考核制度,严把“考核关”,以此督促各地真正把防止耕地“非粮化”和保障粮食安全的责任扛起来。

2. 优化农村违法占用耕地建房的规制路径

一是运用科技手段强化耕地用途动态监管。 自然资源部门可以积极开展“卫片监督与执法”,利用卫星遥感技术监察行政区域的土地在不同时段是否违法变更,对卫片图斑进行抽查和审核,并将实拍结果依法分类,推动监管方式向“发现于初始,解决于萌芽”转变。 同时,扩大“耕地智保”场景应用范围,督促农村集体经济组织积极履行监督巡查责任,加强“人防”和“技防”的密切联系,织密耕地保护网,实现对农村违法占用耕地建房行为的有力监管。 譬如,广西横州市依托无人机巡查、“田长巡”手机App 等,通过前后影像对比、图像叠加识别等方法,对耕地进行智能监控,及时制止了违法占用耕地建房行为。 截至2021 年,横州市耕地保有量125.08 万亩,比2020 年增加100 万亩,实现了耕地净流入。②参见何任朗、苏寒梅、覃榕:《夯实粮食安全根基 全面推进乡村振兴——横州市多措并举遏制耕地“非农化”防止“非粮化”》,载《南宁日报》2022 年11 月30 日,第2 版。二是推进违法占用耕地建房行政执法和检察监督的有效衔接。 为解决“裁执分离”情境下违法占用耕地建房行政处罚决定执行难题,有必要建立“行刑衔接”机制,充分发挥农业农村主管部门和检察机关的职能。 特别是对违法占用大面积耕地建房的,理应建立规范长效的执法机制,实现案件的“早发现、早移送、早介入”。 譬如,四川省检察机关联合土地主管部门开展土地执法查处领域行政非诉执行监督专项活动,向人民法院和行政机关制发检察建议255 件,促进了耕地资源依法、有序利用。③参见曹颖频、李敏、王岩:《四川:行刑衔接守护天府粮仓》,载《检察日报》2022 年11 月25 日,第1 版。

五、结语

中国式现代化是符合中国国情且具有中国特色的现代化,因而中国式现代化道路有其特殊性,该条道路的显著特征之一在于,中国式现代化是人口规模巨大的现代化,这种现代化要求我们必须牢牢掌握粮食安全主动权,而耕地保护制度的体系化就是掌握粮食安全主动权的关键所在。 在中国式现代化进程中,制度建设至关重要,而体系化应当是现代法律的内在属性。 需要指出的是,当前耕地保护制度体系化面临耕地数量保护制度厚度不足、耕地质量保护制度呈现碎片化、耕地保护储备制度较为分散等问题,这一局面在相当程度上可归因于体系化理念的缺失。 进言之,这种秉持“分而治之”的制度进路,成效尚不明显,亟须转换应对思路。 在推进中国式现代化的大背景下,体系化的耕地保护制度作为国家发展的基础与重要动力,要肩负起更重大的保障性使命,其关键节点可归纳如下:一是要以土地当量制度来推进耕地红线制度和质量保护制度的落地;二是要以构建体系化的耕地保护储备制度作为耕地保护的抓手;三是要以推进体系化的耕地生态补偿制度为补充;四是要以耕地保护救济制度的体系化为突破点,最终建构中国式现代化进程中耕地保护制度的体系化图景。 总之,耕地保护制度体系化拟解决的不是耕地保护制度有无的问题,而是耕地保护制度能否形成合力的问题及耕地保护制度绩效是否合理的问题。 耕地是保障粮食安全的要害,而耕地保护制度的体系化是中国式现代化进程中加快构建中国粮食安全法治体系的一项基础性工作。