土地征收成片开发方案编制的优化路径研究

文／赵玉华 济南市土地征收和综合整治服务中心 山东济南 250099

1.土地成片开发的由来、演变以及研究进展

1990 年国务院发布的《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》中曾提出过“土地成片开发”，适用范围主要针对沿海、经济特区，没有在全国全面进行推广。随着我国的经济快速发展，该办法于2008 年1 月5 日被废止。1998 年版《土地管理法》提出“因城市建设需要可以占用农村集体用地，可实施成片开发征收”。2015 年出台了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，指出进一步完善土地征收制度，明确因政府组织实施基础设施建设、公共事业、成片开发建设等六种情形需要用地的，可以征收集体土地。2019 年修订了《土地管理法》,提出为了公共利益的需要，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收。2020 年，自然资源部发布的《土地征收成片开发标准（试行）》，指出县级以上地方人民政府应当按照《土地管理法》第45 条规定，依据当地国民经济和社会发展规划、国土空间规划，组织编制土地征收成片开发方案，纳入当地国民经济和社会发展年度计划[1]。综上，土地成片开发在城市开发过程中逐渐被重视，因此它也引起了规划学者的广泛关注。

土地成片开发也是各方学者研究讨论的焦点。提出公共利益导向下土地征收成片开发的对策，对公共利益进行讨论。以武汉市为例“空间统筹—综合评估—功能单元”的技术路线，保障公共利益。针对基层实践等问题，整理梳理总结部分省市对征收开发政策，提出了相应意见。从布局界定、公共利益保障、监督检查制度三个方面对成片开发与国空的协调路径研究。概括“成片开发”政策的演变历史，分析讨论新《土地管理法》下成片开发应覆盖的类型和制定标准参考因素[2]。

综合来看，对于土地征收成片开发研究中针对不同规划之间衔接，而整体指标体系思考以及基层实施问题讨论较少。

2.方案编制背景及意义

为规范土地征收程序，新《土地管理法》明确符合土地征收的六种情况，2021 年11 月5 日自然资源部印发《土地征收成片开发标准<试行>》（以下简称《标准》），凡是涉及土地征收成片开发的，应依据当地国民经济和发展规划、国土空间规划，编制土地征收成片开发方案，列入年度计划。市为落实国家、文件精神，合理划定土地征收范围，有序安排土地征收报批时序，促进土地节约集约利用，保障农民合法权益，经省人民政府批准，编制了市中心城区土地征收成片开发方案。

该方案的编制有利于合理配置区域公益性用地和非公益性用地比例，能够以高标准高规格统一实施成片开发，保障各类公共事业项目的规划建设；有利于充分保障被征收农村集体经济组织和农民的合法权益；有利于落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，充分发挥土地的综合效益；统筹产业布局，完善对被征地农民合理规范多元保障机制，促进当地经济社会可持续发展，保障项目用地；有利于科学有序安排下一阶段工作，对于进一步实施成片开发工作具有重要指导意义[3]。

3.成片开发方案编制存在的问题

3.1 土地成片开发的部分制度设计与“规划”、征地制度重叠

制度的重叠很大程度上导致用地报批程序增加、时长拉长、重复工作，还产生了各制度难以衔接的新问题，例如在项目安排、公益性用地布局等方面与“规划”的功能重叠，在专家论证、征求意见等程序上与“规划”、征地的程序重复。成片开发的实质性功能不及总体规划和详细规划，更多的是程序性功能和合法性功能。审核内容重复，造成用地报批的程序增加、时长拉长，给自然资源部门保障社会经济发展带来了较大的压力。同时，制度叠加产生了制度衔接的问题，例如对地块具体用途的调整，规划上有一套成熟的制度，但如何与已批准的成片开发方案衔接，调整后对成片开发方案乃至土地征收批复的合法性是否有影响等，将成为成片开发方案实施中面临的重要问题[4]。

3.2 双规要求有差异，整体协调不紧密

一方面，在国土空间规划规划过渡期中，尽管大部分省市出台的相关指南要求与成片征收开发方案与其对接，但是依旧会存在部分征收开发方案涉及农村地区的情况，于是出现了先划定方案再划定集中建设区，导致成片征收方案与国空衔接不够密切。另一方面，过渡期中，征收方案主要是依据城市总体规划以及土地利用总体规划作为上位规划进行参考和划定开发边界，但两者在编制方向、控制要求和空间布局中存在着明显的差异化，城市总体规划主要是以城市经济发展为导向，用地布局上设计较为完整紧凑；土地利用总体规划则以土地保护为主，建设形态和布局相对于较为分散。

3.3 范围划定形状不规整，难以进行后续衔接

如按照非公益性用地构成可将成片开发方案分为三类，分别为：其一，居住用地占总用地比重一半及以上的称为居住为主开发方案；其二，仓储和工业用地占总用地比重一半及以上的称为产业为主开发方案；其三，同理以商业用地为主的称为商业为主开发方案。通过各地不同类型成片开发方案的实践样本分析，可得出产业为主开发方案中的公益性用地占比偏低，而为达到公益性用地满足占比要求，其规整度方面就要做出一定牺牲。总结样本规律来看，造成范围划定形状不规整的原因就是“投机取巧”，由于公益性用地占比的不足，部分地区将狭长的道路用地划分在公益用地占比中。而做出这种选择的原因主要有两点，其一，道路用地是具有最广泛分布的公益性用地，产业园区附近公益相关设施偏少，道路用地是无奈之选；其二，道路用地具有较强的可实施性，因此也是产业为主方案公益用地的最优选择。越来越多的地区在此原因下将道路用地划入公益用地占比，将可能造成未来相邻片区进行成片开发时由于道路用地的不足难以进行衔接[5]。

3.4 地块公益性用地比例难以达到要求

实践中，部分地方反映，目前按照审批规则，单个片区要达到自然资源部和浙江省规定的公益性用地比例存在困难，主要有以下三种情况。第一种情况：历年的片区范围不能重合，已批准的方案中已被算入公益性用地的项目在后续无法再作为新的公益性配比划入下一年的方案，导致未来几年的公益性用地不足，无法编制方案。第二种情况：成片开发方案批准后，存在因规划调整影响公益性用地占比的情形，因上位政策未对该类情况做限制，控制性详细规划调整多依据城乡规划管理规定依法进行调整。第三种情况：各类开发区、重大产业项目因主要选址在已开发的产业平台范围，按《办法》要求落实公益性用地占比存在困难。

4.土地征收成片开发方案编制的优化路径

4.1 确定成片开发方案编制单元

按照市中心城区土地开发现状和发展管理需求，在符合市国土空间规划管控规则下，确定市中心城区2021 年土地征收成片开发方案编制单元为市城区的中心城区四至：西边界至市域边界，南至榆次区边界，东至祁榆高速公路，北至太原中环路的东延线，总面积约为450km2范围进行了土地征收成片开发方案编制工作[6]。

4.2 收集整理资料

收集市中心城区范围内综合地价成果、土地权属调查成果、土地批供和闲置土地处置情况、最新基准地价成果、土地利用年度计划、耕地占补平衡指标统筹情况、中心城区范围的“三区三线”成果、集中建设区内最新的规划用地布局（总规或控规）、市中心城区范围内第三次国土调查2020 年变更数据、市中心城区范围节约集约土地利用情况、耕地质量成果、方案所涉及的征收项目纳入国民经济和社会发展年度计划情况。

4.3 对成片开发设计的制度进行完善，提升包容性

尽可能满足公共利益的需求是开展成片开发方案的根本目的。现阶段，成片开发在满足公共利益的表现主要为公益用地的实际占比，这种单一的评判制度不利于成片开发的有效实施。例如，工业为主的成片开发方案区域一般无法达成公益用地占比40%的标准，这就导致了为满足标准对规划进行修改，使划定范围的规整度出现问题，区域形态怪异。成片开发应在公益用地占比方面设置弹性标准，根据划定区域的用地性质不同做出相应调整。建议对成片开发的标准进行多元化评判，目前条件下，当工业用地面临扩建需求或边角地面临补征需求时，也应对其进行成片开发方案的设计。成片开发方案应更注重整体性的结果，而不应该只评判单个片区。从规划的角度来说，城镇开发边界范围就属于成片开发的一种形式，而在实施项目时，可以将项目现状、成片划定范围以及周边区域等方面的因素共同进行论证，以达成整体的片区开发。应对公益性用地占比以及划定范围面积进行弹性化管控，管控指标应作为建议性参考加入到成片开发方案当中。此外，应充分考虑耕地面积占比以及划定范围的规整度，从而实现多元化的成片开发评判机制。在考核标准达成且实施方案获批后，应结合实际实施进程对成片开发方案进行合理调整，最终实现成片开发方案的顺利有效实施。

4.4 界线明确区域划分，全程动态衔接

建立动态调整机制，在土地成片征收方案编制过程中与国空进行动态衔接，依据现有的国土空间规划编制成果为基础，至少要在保证三条控制线能够完全与国土空间规划对应上，在方案征收范围上尽量以城市主次干道、河流水系等界线明显的区域进行划分，有利于解决统一土地征收补偿和避免征地纠纷等问题，也可以提高整体的土地利用效率，确保用地的规整性和最小面积。在方案编制到审批完成再到项目按时序实施，严格按照“规划—方案—工地—开发”时序，并结合15、10 和5 分钟生活圈为半径，确保地块的复合功能和整体用地合理布局。在实施过程中，建立与国土“一张图”系统的动态衔接，保证方案与国空编制同步协调、共同推进。国土空间规划若调整，则相应的成片征收方案也要调整，确保公益性用地的比例和质量不受影响，保证公众利益。成片开发方案修改时，要调整国土空间规划的近期规划，确保实施方案的顺利实施。

4.5 优化方案进出和调整机制

一是建立退出机制。省政府已批复的方案，地方计划不再实施，需缩减成片开发范围的，需由市、县（区）人民政府同意并逐级报送省政府，对方案予以批准撤销，并报省自然资源厅备案（撤销内容既可以是方案全部实施面积，也可是方案部分地块实施面积）；已实施征收的地块不得调出。二是需扩大成片开发范围的，对新纳入开发范围的土地，应当符合相关文件要求。针对新增地块，需补充征求集体经济组织意见，并重新履行公开征求社会意见和审查论证程序，按照原报批程序报原报批机关批准。三是明确成片开发方案的有效期限。针对年度实施计划未能按时完成的方案，其有效期限为方案最终期限顺延后3 年，有效期满后，视为单个方案闭环，针对未实施完成的地块，可重新纳入新的成片开发方案。成片开发的主要用途调整的，应当按照有关规划调整程序执行。

4.6 调整公益性用地设置比例

一是在控制性详细规划范围内，分批编制土地征收成片开发方案的，可以按照整个控制性详细规划范围核定公益性用地比例，而不单独对每个土地征收成片开发方案内的公益性用地比例进行核定。二是个别难以直接把握公益性情形的或因历史文化名城名镇名村建设等原因受规划限制无法达到公益性比例的，建议建立公益性用地和比例的认定机制（如通过专家论证形式或者政府组织相关部门联席会议等），以确保符合土地征收的“公共利益”要求。三是为解决各地公益性用地达标难题，在认定公益性用地中建议增加两种特殊情形：一种是土地征收成片开发范围内用于保障性安居工程以及养老等住宅用地，提供相应证明材料后，可纳入公益性用地统计；另一种是土地征收成片开发范围内属于为城镇社区服务、农村社区服务的公共商业服务业用地，提供相应证明材料后，可纳入公益性用地统计。

4.7 方案成果编制

4.7.1 编制原则

（1）合法合规性原则：遵循相关法律、法规的规定，符合国民经济和社会发展规划、国土空间规划，“三线一单”生态环境管控要求；（2）科学合理和可操作性原则：根据土地经济规律、社会经济发展和市场需求，注重节约集约用地，注重生态环境保护，并通过深度分析和科学论证，确定成片开发规模和范围；（3）保护耕地的原则：确保土地征收成片开发范围不占用永久基本农田，对非农建设占用耕地制定相关保障措施，确保耕地占补平衡的落实；（4）维护权益的原则：征求农村集体经济组织和农民意愿，维护被征地农民合法权益；（5）节约集约的原则：建设项目均依据经济社会发展情况、产业特征和建设实际合理确定建设规模、用地面积、容积率等，并针对“批供管”等各个环节制定相关保障措施；（6）可持续发展的原则：以市经济社会发展现状及区域招商进展为依据，结合中心城区土地利用计划指标及补充耕地潜力，合理确定土地征收成片开发范围，促进经济社会可持续发展。

4.7.2 编制成果

（1）成片开发基本情况。市中心城区的地理位置、自然条件、人口和社会经济条件等概况。按照地域位置、规划结构和功能定位等确定开发片区。介绍成片开发片区的位置（包括乡镇/街道、行政村等）、面积（包含成片开发范围和拟征收地块的面积）和范围（片区四至范围）；成片开发范围的土地利用现状情况；土地权属情况和周边相关的基础设施条件情况（包含交通条件和给水工程、排水工程、通讯网路、供电条件、供气条件、供暖条件等市政设施）等。（2）必要性分析。结合市实际情况和未来发展规划，论述土地征收成片开发对提高土地利用效率、促进经济社会发展、基础设施建设、生态环境的改善、带动就业和规划的实施等方面的积极作用，以及土地供求关系等方面对本方案项目的需求和本方案的实施时机与条件等情况。（3）主要用途和实现的功能。在充分衔接市空间规划、城乡总体规划、控制性详细规划等相关规划的基础上，确定土地征收成片开发范围内不同区块的主要用途（涉及公共管理与公共服务用地、交通运输用地、商业服务用地、居住用地、绿地与开敞空间用地等）和需要实现的功能。（4）拟安排建设项目的开发时序和年度实施计划。根据《标准》规定，经过摸查筛选各部门项目的基本信息，最终确定拟安排建设项目的数量和规模。确定土地征收成片开发方案的开发时序和年度实施计划，详细介绍各开发片区不同年度涉及的土地征收面积和项目数量。（5）合规性分析。分析土地征收成片开发方案是否符合《市国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》、是否已纳入国民经济和社会发展年度计划、是否符合《市国土空间规划（2021-2035 年）》（在编）、是否符合《市土地利用总体规划调整方案（2006-2020年）》、是否符合《市城市总体规划（2012-2030 年》、是否符合“三线一单”生态环境管控要求、公益性用地比例是否不低于40%、是否存在《土地征收成片开发标准实施细则（试行）》第十八条规定的不得批准土地征收成片开发方案的情形。（6）效益评估。在土地利用效益（包含优化空间格局、集约节约利用土地、用地功能布局等方面）、经济和社会效益（包含财政收入、基础设施建设投入、生产消费和纳税、解决劳动力就业、提高周边居民生活便捷程度等方面）、生态效益（包括公共服务设施营造的景观、居住环境的改善、节能减排等方面）等方面对土地成片开发进行评估。

结语：

土地征收成片开发既可以保障耕地资源又可以节约用地，还可以优化城市空间布局。因此土地成片开发在国土空间规划大背景下逐步推广和应用，能够有效促进城市高质量、可持续的绿色发展。