预算绩效管理发展路径剖析

赵红梅

DOI：10．19641/j．cnki．42-1290/f．2023．24．020

【摘要】预算绩效管理是国家财政管理的重要手段， 全面实施预算绩效管理对于推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。现阶段， 我国预算绩效管理虽取得了一定成果， 但在预算周期拓展、 预算编制和执行、 绩效评价及结果应用等环节还存在政策与实际脱节、 措施无法有效落地等亟待解决的问题。基于此， 本文通过查阅文献、 调查分析以及实证研究， 梳理我国预算绩效管理发展的历史和现状， 立足于已取得的成果， 聚焦当前面临的挑战与不足， 在绩效目标管理、 反馈问责机制完善、 管理队伍建设以及大数据技术应用等方面提出具体做法， 以期在实践层面为预算绩效管理发展提供参考。

【关键词】预算绩效；绩效管理；一体化；提质增效

【中图分类号】F272      【文献标识码】A      【文章编号】1004-0994（2023）24-0140-6

一、 引言

“财政是庶政之母， 预算乃邦国之本”。财政随国家产生而产生， 是国家行使职能的基石， 而预算是财政管理的重要手段。从“守夜人”政府， 到宏观调控政府， 再到服务型现代政府， 政府职能的转变， 要求建立与其相适应的现代财政制度（孙懿，2021）， 而预算管理是现代财政制度的重要组成部分， 随着政府职能的转变而不断加强并随之变革。

从党的十六大（2002年）到党的二十大（2022年）， 20多年间历届大会报告在体制机制改革方面做出了重要部署， 从要求“转变政府职能， 改进管理方式， 形成行为规范、 运转协调、 公正透明、 廉洁高效的行政管理体制”到要求“加快行政管理体制改革， 建设服务型政府”再到要求“创新行政管理方式， 提高政府公信力和执行力， 推进政府绩效管理”。随着政府职能的转变， 预算管理也在不断加强和变革， 从“深化预算制度改革， 强化预算管理和监督”到“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”再到“加快建立现代财政制度， 建立全面规范透明、 标准科学、 约束有力的预算制度， 全面实施绩效管理”“健全现代预算制度”， 这些重要部署和要求为预算绩效管理改革的不断深入奠定了政策理论基础。

经过20多年的不断探索和改革， 我国预算绩效管理取得了一定的成果， 但在预算周期拓展、 预算编制和执行、 绩效评价及结果应用等环节还存在政策与实际脱节等问题。国家和地方出台了理论上较完善的政策， 但在实施过程中一些政策却无法发挥其应有的作用。如何贯彻落实相关政策， 让好的政策落地见效是当前预算绩效管理过程中亟待解决的问题， 因此， 明白“为什么做， 做什么”还不够， 还要不断探索研究“怎么做”， “怎么做”对预算绩效管理具有十分重要的实践意义。基于对预算绩效管理发展历史和现状的梳理， 结合预算绩效管理中存在的实际问题， 本文研究提出在绩效目标管理、 反馈问责机制完善、 管理隊伍建设以及大数据技术应用等方面的“怎么做”， 以期为预算绩效管理实践提供参考， 实现管理的提质增效。

二、 我国预算绩效管理的发展历程

我国在20世纪90年代后期引入绩效理念， 借鉴国外学者丰富的理论研究和发达市场经济国家成功的实践经验， 将绩效理念和管理方法引入我国预算管理中（苟燕楠和季金城，2019）， 在理论研究和实践探索中， 逐步建立符合我国国情、 具有中国特色的预算绩效管理模式。我国的预算绩效管理改革是一个逐步深化的过程， 纵观历史， 其发展历程可以分为三个阶段：

1. 预算绩效评价阶段（20世纪90年代后期 ～ 2010年）。我国预算绩效管理工作是从支出绩效评价工作开始的， 2001年财政部印发《中央部门项目支出预算管理试行办法》（财预〔2001〕331号）， 其中第二十一条、 第二十二条提出“对年度预算安排的项目实施绩效考评制度……”“……要将项目完成情况和绩效考评结果……作为……参考依据”， 初步明确了预算绩效评价的对象和评价结果的应用。财政部2002年财政课题“建立财政支出后评价方法体系研究”， 选择湖北、 湖南、 河北、 河南、 广东等省十几个财政支出项目进行了财政支出绩效评价试点工作， 开展相关探索研究并取得良好成果。党的十六届三中全会（2003年）对我国经济发展中的若干重大问题进行了讨论， 做出“建立预算绩效评价体系”的决定。为贯彻落实该精神， 规范和加强预算管理， 财政部教科文及经济建设等部门先后出台了绩效考评（评价）管理办法或指导意见， 在中央多个部门试点开展绩效考评（评价）工作， 预算绩效理念逐步树立。党的十七届二中全会（2008年）对深化行政管理体制改革问题进行了讨论， 提出“推行政府绩效管理和行政问责制度”， 党的十七届五中全会（2010年）通过了“十二五”规划， 提出要“完善政府绩效评估制度”， 预算绩效评价工作开始规范发展。在这一阶段， 主要是对资金使用效果评价的研究和探索。随着预算改革的不断深入， 支出预算管理办法、 绩效考评（评价）管理办法经过多次修订和完善， 不断强调强化支出责任， 在理论研究和实践探索中逐步建立科学的财政支出绩效评价体系， 为进一步深化预算绩效管理改革提供借鉴和思路。

2. 全过程预算绩效管理阶段（2011 ～ 2016年）。2011年3月， 为深化政府绩效管理工作， 国务院批准成立由监察部组织的部际联席会议， 选择包括财政部在内的6个部门和8个地方政府展开绩效管理试点工作。2011年4月， 第一次全国预算绩效管理工作会议在广州召开， 会议确定全面推进预算绩效管理工作的目标是“建立覆盖所有财政性资金， 贯穿预算编制、 执行、 监督全过程的具有中国特色的预算绩效管理体系”， 确定了我国已进入全过程预算绩效管理阶段（朱安明，2011）。随后， 财政部根据管理的实际需要， 先后制定了一系列文件， 包括绩效评价管理办法、 评价方案以及考核激励办法， 预算绩效管理指导意见、 考核办法以及工作规划， 共性指标体系框架以及绩效目标管理等文件， 推动指导预算绩效管理工作。预算绩效管理工作从中央到地方、 从试点到推广全面展开， 作为政府绩效管理重要的组成部分， 预算绩效管理在财政领域发挥着至关重要的作用。在这一阶段， 预算绩效管理改革稳步推进， 贯穿预算管理全过程的制度建设、 措施颁布和理念确立， 为全面实施预算绩效管理奠定了良好的发展基础。

3. 预算绩效管理全面推进阶段（2017年至今）。2017年党的十九大报告提出“全面实施绩效管理”， 将对绩效管理的认识提升到一个崭新的高度。2018年9月， 为贯彻落实党的十九大精神， 中共中央、 国务院《关于全面实施预算绩效管理的意见》（简称“2018年《意见》”）发布， 为优化财政资产资源配置， 增强政府公信力和执行力， 提出要加快建成全方位、 全过程、 全覆盖的预算绩效管理体系， 这是党中央、 国务院为深化预算改革做出的顶层设计和重大部署， 为全面实施预算绩效管理指明了方向、 规划了路线、 明确了做法。根据管理的实际需要， 财政部先后制定和完善了一系列办法文件， 包括国有资本和社保基金预算管理办法、 预算执行考核办法、 预算绩效运行监控办法、 绩效评价办法、 绩效目标和指标指引等文件， 保障预算绩效管理多维度全面开展。

2021年3月， 为进一步规范预算管理， 国务院《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（简称“2021年《意见》”）发布， 肯定了预算改革取得的成效， 也深刻剖析了所面临的历史挑战， 明确要求“推动预算绩效管理提质增效”， 重点关注国家重大决策部署落实情况， 加强政策评估， 强调重点领域预算绩效管理， 强化特定项目全过程绩效管理， 提升资源资产效能， 扩大绩效评价结果应用范围， 提升绩效信息公开质量和透明度等。2023年6月《国务院关于2022年中央决算的报告》提出要“进一步强化预算绩效管理”。在这一阶段， 政策措施不断完善， 机制体制不断创新， 预算绩效管理从全面实施开始迈向提质增效阶段。

三、 预算绩效管理改革取得的成效

经过20多年的不断探索和改革， 我国的预算管理方式不断创新、 预算管理水平不断提高， 从全方位、 全过程、 全覆盖等多个维度全面开展预算绩效管理， 已基本建成适合我国国情的预算绩效管理体系。

1. 制度建设， 巩固了预算绩效管理的法理基础。  预算管理必须科学化、 法治化。作为经济宪法的《预算法》是财政领域的基本法律制度， 于1994年发布， 1995年1月1日正式实施。按照国家治理体系和治理能力现代化的要求， 2014年完成第一次修订， 修订后的《预算法》提出全口径预算管理； 预算审核重点由收支平衡转向支出预算和政策， 建立跨年度预算平衡机制， 避免收“过头税”等， 增强“逆周期”调控政策效果； 规范转移支付， 有利于地方统筹安排预算； 首次对“预算公开”做出全面规定， 从源头上预防和治理腐败； 强调各级预算支出要按功能分类和经济分类分别编制预算， 这样更有利于全面理解“钱用在了哪里”； 为地方债套上“紧箍咒”， 防范债务风险； “勤俭节约”入法， 加大违法违纪责任追究力度。2014年修订的《预算法》在预算范围及收支管理等方面实现较大突破， 为财税改革的进一步深化指明了方向和途径。

《预算法实施条例》于1995年发布， 在深化分税制改革， 规范和加强预算管理、 编制和执行等方面发挥了重要作用。根据新修订的《预算法》和党的十九大有关精神， 2020年完成了《预算法实施条例》修订， 于2020年10月正式实施。新《预算法实施条例》将国务院深化预算管理制度改革的有关规定法治化， 体现深化财税体制改革的成果， 细化明确《预算法》的相关规定， 对预算收支范围、 转移支付、 地方债等事项作出相应规定， 提供了实际工作中的预算管理依据。新《预算法实施条例》明确绩效管理职责， 强化绩效结果应用， 规定在预算执行环节， 各级政府财政部门有权对本级各部门（单位）的预算管理工作进行监督， 对预算资金绩效进行监控和评价， 充分利用各部门（单位）预算执行情况和绩效评价结果改进预算管理。这些條例细化了《预算法》， 保证了《预算法》的实施。

新《预算法》及《预算法实施条例》作为“上位法”， 将预算改革成果法规化， 巩固了我国预算绩效管理的法理基础。

2. 两份《意见》的发布， 明确了预算绩效管理的改革方向。中共中央、 国务院发布2018年《意见》， 作出了预算改革的顶层设计和重大部署， 明确应当全面实施预算绩效管理， 加快建成多维度预算绩效管理体系， 意味着预算绩效管理进入一个崭新时代。强调在预算编制、 执行、 决策等重要环节突出绩效导向， 强化预算绩效监控、 评价以及结果应用等， 覆盖所有财政资金， 实现全过程跟踪问效， 推动预算绩效管理的纵深发展。

随后， 国务院发布2021年《意见》， 明确要求“推动预算绩效管理提质增效”， 提出若干条具体措施落地落实预算管理改革， 严格预算编制， 强化预算执行， 增强预算约束力， 深化绩效管理， 推动预算绩效管理的提质增效， 更好地发挥财政在国家治理中的作用， 为经济高质量发展提供动力和保障。

两份《意见》是预算绩效管理改革的航标灯， 为改革指明了方向， 开启了预算绩效管理的新时代。

3. 政策落实， 完善了预算绩效管理基础支撑体系。为落实预算改革措施， 全面推进预算绩效管理， 中央到地方从制度建设、 智库建设、 系统建设、 队伍建设和技术支撑等诸多方面出台了若干政策措施， 健全完善预算绩效管理基础支撑体系。制度建设方面， 中央和地方先后发布了多项全方位、 全过程、 全覆盖、 多维度的制度文件， 确保预算绩效管理工作有序开展； 智库建设方面， 建立和持续完善共性绩效指标库， 积极探索构建个性绩效指标库， 逐步建成动态绩效指标体系， 确保绩效评价工作精准开展； 系统建设方面， 持续推行预算管理一体化建设， 利用大数据技术， 促进预算系统与资产系统、 绩效系统、 决算系统、 政府采购系统等数据互联互通， 确保预算管理相关数据有效共享； 队伍建设方面， 积极引导和规范第三方机构参与预算绩效管理， 不断壮大专业队伍。各项政策的落地为全面实施预算绩效管理提供了完备的基础条件。

四、 预算绩效管理面临的挑战

现阶段绩效管理理念正日益深入人心， 绩效管理方法正被广泛应用于实践。相关制度建设日趋完善， 预算管理一体化正在有序推进。第三方机构积极参与预算绩效管理， 大数据技术应用范围也越来越广， 已基本建成多维度绩效管理体系。预算绩效管理的“硬件设施”越来越完善， 但预算绩效管理的“软件系统”还需要进一步升级， 一些政策的全面落地见效和有效衔接还需进一步加强。当前阶段要深刻认识到， 全面实施预算绩效管理不是一蹴而就的， 它是一项长期的系统性工程， 在看到预算绩效管理取得成效的同时， 也不能忽视预算绩效管理面临的不足和挑战。

1. 预算周期层面： 中期财政规划未能充分发挥预算管理作用。中期财政规划是中期预算的过渡形态， 统筹当前和长远。实行中期财政规划管理， 是我国深化预算改革的一项重要举措。通过对财政政策的深入研究和科学测算， 合理筹划未来一段时间的财政收支， 提高预算安排的前瞻性、 有效性和可持续性， 强化财政规划对年度预算的约束性， 促进经济社会健康发展。2015年1月， 为改进预算管理和控制， 国务院颁布《关于实行中期财政规划管理的意见》， 从指导思想和基本原则、 内容、 程序以及实施等方面都做出了规定， 但在实施过程中还存在一些问题： 一是我国的中期财政规划以三年为周期向前滚动延伸， 年度预算周期为一年， 而国民经济和社会发展规划周期为五年， 中期财政规划存在与年度预算脱节， 与国民经济和社会发展规划衔接不畅、 不相匹配的问题， 削弱了中期财政规划的作用； 二是现阶段经济形势多变， 对宏观经济的預测能力偏弱， 再加上三年滚动安排的中期财政规划作用不一样， 第一年规划发挥约束性作用， 与当年的年度预算作用相当， 后两年规划发挥指引性作用， 法律约束性不强， 编制意义形式大于实质， 所以中期财政规划对预算的约束和指导作用以及对跨年度预算的统筹作用均有限（马蔡琛，2020；马蔡琛和桂梓椋，2021）。

2. 预算编制层面： 绩效目标未能充分体现资金使用的预期效果。绩效目标反映资金使用的预期效果， 是预算绩效管理的基础和起点以及资金绩效评价标准。绩效目标和指标设置科学、 规范与否， 绩效指标值合理与否， 直接影响预算绩效管理工作的质量和效果。为提升绩效目标编制质量， 2021年8月， 财政部制定了《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》， 文件对绩效目标的概念进行了界定， 对绩效指标的设置思路和设置原则以及具体编制类型和要求都做了详尽的指引， 但是在实际编制过程中， 还存在一些问题： 一是绩效目标设置不够合理， 与预算安排脱节。在我国绩效目标申报的过程中， 随着项目库管理的不断深入， 绩效目标的申报覆盖面越来越广。但是， 由于绩效目标涉及的行业领域广泛、 专业性较强， 在绩效目标填报和审批过程中， 对预算资金投入的可行性、 必要性论证得不够充分， 对可能取得的产出与效益预测得不够科学， 导致绩效目标设置过于简单， 不够专业、 全面和完整， 逻辑性不强， 且绩效目标和预算安排连接不紧密， 容易出现目标与资金不匹配情况。二是绩效指标与绩效目标脱节。对绩效目标和绩效指标的关系认识不清， 设置指标时犹如“盲人摸象”， 分解细化的绩效指标不能反映绩效目标， 逻辑不对应， 指标解释混乱， 出现操纵绩效指标值的情况。绩效目标是预算资金使用部门（单位）的具体工作内容以及考核评价奖励处罚的依据， 上述因素导致绩效目标不能完全体现资金使用的预期效果， 不能完全反映绩效管理的评价标准， 不能充分发挥其前置作用和约束作用（肖文锋等，2023）。

3. 预算执行层面： 绩效监控未能充分反馈绩效目标实现程度。预算绩效运行监控是个动态纠偏过程， 在预算执行过程中， 对预算资金执行进度和绩效目标实现程度进行追踪、 督促和管理， 即对支出和绩效实行“双监控”， 以便及时发现问题并采取措施加以修正。2019年7月， 财政部发布《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》， 对相关方监控职责分工、 监控范围和内容、 监控方式和流程、 监控结果应用作出规定， 但在实际执行时存在一些问题： 一是重支出、 轻绩效的思想存在， 从而更关注预算资金的支出进度， 而忽略绩效目标的完成情况， 认为钱花完就完成任务了， 未能及时了解项目实施情况和绩效目标完成情况， 未能及时实施纠偏措施， 最终导致绩效目标未能如期完成； 二是绩效运行监控机制不够完善， 对绩效目标的实时完成程度、 目标实现趋势等缺乏科学有效的监管路径和衡量方法， 大大影响预算绩效监控的效果。

4. 绩效评价层面： 第三方机构的独立性未能充分保证。第三方机构作为独立的专业机构， 已广泛参与预算绩效管理的多个环节， 是对现有预算绩效管理力量的重要补充。2021 年1月， 财政部发布《关于委托第三方机构参与预算绩效管理的指导意见》， 提出应“坚持权责清晰、 主体分离”， 同时“禁止预算部门或单位委托第三方机构对自身绩效管理工作开展评价， 对于……事项， 原则上不得委托第三方机构开展， 确需第三方机构协助的……仅限于协助委托方完成部分事务性工作”， 明确各方权责， 执行回避制度， 确保主体分离。2021 年4月， 财政部发布《第三方机构预算绩效评价业务监督管理暂行办法》， 明确了第三方机构的业务范围等。一方面第三方机构可以接受财政部门委托， 对预算资金使用情况进行绩效评价， 预算部门（单位）作为被评价方； 另一方面第三方机构可以接受预算部门（单位）的委托， 协助预算部门（单位）完成部分事务性工作， 此时预算部门（单位）作为委托方。预算部门（单位）身份的这种可转变性， 会影响第三方机构的独立性， 第三方机构为了获得预算部门（单位）的委托， 在对预算部门（单位）进行评价的过程中， 可能会作出对预算部门（单位）有利的评价或解释， 再加上第三方机构业务水平良莠不齐、 缺乏统一监管规范等， 一定程度上影响了预算绩效评价的工作质量。

5. 评价结果应用层面： 激励与问责机制有待完善。  绩效评价结果应用是否得当， 决定着预算绩效管理质量的高低。根据绩效评价结果开展的事后奖惩激励和追踪问责， 是构建事前、 事中、 事后绩效管理闭环系统中不可缺少的重要环节。

加强绩效评价结果应用， 分析结果产生的原因， 作为预算决策和财政政策调整的重要考量因素， 能够起到合理配置资源， 提高财政资金使用效率的作用。现阶段， 我国预算相关的正向激励与惩处问责机制还不完善， 绩效评价结果在预算编制过程中并未受到应有的重视， 预算决策、 财政政策调整实施等与预算绩效评价结果关联性不强， 削弱了预算绩效管理的作用； 在绩效报告公开信息中， 大多只有评价过程和评价结果， 对绩效评价结果的奖惩激励不透明， 削弱了各预算部门（单位）加强预算绩效管理的积极性（付妍雯和王思琪，2021；马海涛和孙欣，2020）。

6. 基础支撑体系层面： 大数据技术应用水平有待提高。依托大数据技术实施预算管理一体化， 推进数字财政， 建设信息平台， 打破“数据孤岛”， 提高预算的客观性与准确性， 是深化预算管理制度改革的重要支撑。截至目前， 县级及以上行政区划和预算单位， 基本实现预算管理一体化， 将预算编制、 批复、 调整、 执行， 会计核算、 决算等业务环节进行整合规范。财政部2023年3月印发《预算管理一体化规范（2.0版）》（财办〔2023〕12号）， 拓展了预算管理一体化的业务范围， 涵盖预算管理全流程各环节， 将预算数据、 决算数据、 绩效数据、 资产数据、 政府债务数据等业务数据纳入一体化管理平台。在规范实施过程中， 虽然多项业务已纳入一体化平台， 但是由于大數据技术应用广度和深度不足， 要实现真正的大数据技术管理还任重道远： 一是对大数据技术的发展趋势认识不到位， 被动适应现代信息化发展， 缺乏主动利用大数据技术进行预算绩效管理的意识； 二是由于不同职能部门的数据管理、 规则及格式等不同， 整合利用存在很大的困难， 深度应用不够， 再加上大数据技术复合型人才短缺， “信息孤岛”“信息烟囱”现象仍然存在（李淑芳和叶剑锋，2018）。

五、 预算绩效管理发展路径选择

在梳理我国预算绩效管理发展历史和现状的基础上， 通过查阅文献、 调查分析以及实证研究， 结合管理工作中的实际问题， 本文在实践层面上就预算绩效管理发展路径提出以下几点建议：

1. 加强源头把控， 提升绩效目标编制质量， 发挥中期财政规划作用。在编制绩效目标时， 确定绩效目标、 分解细化指标和设置指标值是三个不可缺少的步骤， 加强绩效目标管理， 使预算编制更具有针对性， 增强预算部门（单位）绩效观念和责任意识， 有利于财政部门优化支出结构。将预算绩效管理的内容延伸至资源配置层面， 奠定预算“短期—中期—实施周期”的约束基础， 形成绩效目标“设立→监控→评价”的良性循环， 进一步推动预算绩效管理的提质增效。

第一， 合力研究， 提高预算精准度。通过多部门（包括财政部门及其他相关部门）合力研究经济形势、 重点任务以及发展趋势， 提高宏观经济的预测能力， 科学合理地确定绩效目标和相应的资源配置。

第二， 以绩效目标为纽带关联长短期规划。通过对项目或财政政策年度绩效目标、 中期财政规划目标以及实施周期绩效目标的设置， 将季度、 年度预算以及中长期规划的工作进度及预算安排进行有效衔接， 拓展预算周期， 实现政策的连贯性和跨年度预算平衡， 有效限制短期经济行为， 发挥中期财政规划的前瞻性和约束性作用。

第三， 提高相关人员的编制水平。通过加强业务培训， 厘清绩效目标和绩效指标之间的关系， 分解细化指标， 体现主要产出和核心效果， 细化量化指标， 提高预算编制的精细度和科学性。

2. 强化结果应用， 完善反馈问责激励机制， 提高结果应用效能。预算与绩效之间存在着复杂的关系， 绩效不佳可能是因为经费不足或者项目本身过于复杂， 而不是因为项目设计不合理、 管理不善或者决策失误， 所以必须探究绩效不佳的原因， 从经费保障、 制度保障、 人员保障、 硬件条件保障等多方面分析原因。如果是因为经费保障不足， 就要采取增加预算资金的措施， 如果是其他原因， 也要有相应的措施应对。总之， 不能将绩效评价结果与预算安排做绝对的关联， 必须深入探究绩效不达预期的原因， 提高评价结果应用的站位， 依托结果反馈、 问责和激励等制度的设计和落地实施， 实现结果应用的提质增效。

第一， 完善动态反馈制度， 包括事中绩效监控结果反馈和事后绩效评价结果反馈。通过将监控（评价）结果反馈给被评价部门（单位）， 分析绩效监控（评价）结果不达预期的深层次原因， 找出预算绩效管理中的薄弱环节， 督促预算部门（单位）“对症下药”采取纠偏措施； 反馈给社会公众， 提升公众预算管理参与感， 强化公众监督； 反馈给财政部门， 作为预算资源分配的重要依据， 实现预算与绩效的有效衔接， 提高财政资源配置的总体效率。

第二， 完善问责机制。预算绩效管理引入行政问责， 将预算绩效评价结果与部门（单位）考核、 负责人考核、 领导离任审计以及预算资金调整挂钩， 让部门（单位）和关键管理者真正地对预算绩效评价结果承担实质性责任， 提升结果应用的严肃性和权威性。

第三， 完善激励机制。引入竞争性分配方式， 约束并激励部门（单位）多做事， 充分调动部门（单位）开展预算绩效管理工作的积极性和主动性， 提高资金的使用效益。

3. 加强队伍建设， 建立专家库和第三方机构库， 发挥团队管理优势。预算绩效管理是一项专业性较强的工作， 财政支出范围广、 覆盖面大， 支出政策类型多且背景复杂， 参加预算绩效管理的人员不但要了解财政管理相关法规政策规定及其发布背景， 有一定的财政管理经验， 还要对财政支出项目所在的行业有深入的了解， 包括项目特性和行业发展趋势等。所以， 预算绩效管理工作应该是由团队来完成的。团队成员因项目而异， 尤其在资金配置、 绩效评价和结果应用环节必须要有行业专家参与， 专业性的意见至关重要。要创新团队组成方式， 团队政策水平和专业水平高， 可以有效地推动预算绩效管理工作的提质增效。

第一， 探索绩效评价团队组建机制。在财政部门主导下， 整合多方力量， 如第三方机构、 行业专家等， 集各方优势， 共同开展预算绩效管理工作。预算绩效管理团队负责人应为财政部门人员， 在充分了解财政政策法规及其背景的情况下， 主导预算绩效管理工作。第三方机构作为重要补充力量， 深度参与预算绩效评价工作。行业专家作为不可替代的力量， 提供专业方面的评价以及预算资源配置方面的意见。

第二， 加强智库管理， 建立行业专家库。对于财政支出涉及的行业， 财政部门向社会公开征集行业专家入库， 加强行业专家力量储备。行业专家作为预算绩效评审专家， 在预算绩效管理中应对项目绩效情况和预算安排提供专业评价和建议。

第三， 加强第三方机构管理。一是建立第三方机构库， 明确第三方机构的“准入标准”和“退出机制”， 每年或者定期从第三方机构库按照一定规则选择一定数量的第三方机构参与绩效评价工作， 防范不合格第三方机构执业并起到定期“轮岗”作用； 二是将第三方机构的绩效评价业务与事务性业务相分离， 第三方机构在参与绩效评价工作的同时不能开展事务性业务， 保证第三方机构的独立性； 三是明确第三方机构的权利和责任， 设立“主评人”， 压实责任； 四是绩效评价工作应在财政部门主导下开展， 行业专家由财政部门通过一定规则从专家库抽选， 不能由第三方机构选取， 防范变相外包行为发生。

4. 强化技术支撑， 提升大数技术应用水平， 优化预算管理流程。应用大数据技术的战略意义不在于掌握庞大的数据， 而在于对庞大的数据进行专业化处理。预算管理一体化实施三年来， 一体化平台汇集了大量不同系统的数据， 包含预算、 决算、 绩效、 资产、 政府债务等相关数据信息， 依托大数据技术对这些数据进行有效分析和挖掘， 形成有用的信息， 应用到预算绩效管理中， 使大数据技术在预算绩效管理中真正发挥技术支撑作用， 创新预算绩效管理模式和实现流程优化， 充分发挥信息优势， 促进预算绩效管理的提质增效。

第一， 预算周期拓展方面， 利用大数据分类挖掘等技术， 对各类经济数据、 政策运行情况进行综合分析， 对中长期经济形势和政策持续运行情况进行预测， 有利于预算决策形成， 发挥中期财政规划作用， 实现预算跨年度统筹和平衡。

第二， 绩效目标审核方面， 利用大数据分析及挖掘技术， 通过对同一预算历年绩效目标申报材料、 绩效指标值、 时间趋势、 预算资金额度以及物价等其他相关影响因素进行专业化分析与挖掘， 预测绩效目标、 指标值以及预算资金额度的变化趋势， 形成相对科学的评价标准， 提高绩效目标审核的科学性。

第三， 预算绩效监控与预警方面， 利用大数据识别与比对技术， 通过收集预算绩效运行过程中各时间节点的绩效标准， 形成标准数据库， 通过自动采集或人工录入形成监控运行实时数据库， 将实时数据库与标准数据库进行比照和差异检测， 可以有效识别绩效目标完成程度和异常数据， 有利于及时发现问题并采取应对措施， 实现预算绩效运行的在线监控与预警反馈。

第四， 绩效评价方面， 利用大数据技术， 通过收集相关的行业标准、 历史标准、 时间趋势以及影响因素等信息， 建立数据模型， 创新绩效评估评价方法， 对预算执行进度、 绩效目标完成情况以及影响绩效的因素等进行全面分析， 有效提高预算绩效评价的全面性和精准性。

第五， 数据安全方面， 相比于传统数据， 大数据在带来更多数据价值的同时， 也带来了更高的数据泄露风险， 大数据技术自身的局限性、 预算管理一体化平台技术人员的高流动性等都是潜在的风险因素。要坚持数据安全与发展并重， 一方面要完善数据安全保护技术， 防范外部入侵； 另一方面要健全数据管理制度， 促进相关各方安全使用数据。

【 主 要 参 考 文 献 】

付妍雯，王思琪．完善我国地方政府预算绩效管理激励约束机制的思考［ J］．财政监督，2021（7）：53 ～ 59．

苟燕楠，季金城．当代中国预算绩效管理：理论发展与实践探索［ J］．求索，2019（4）：174 ～ 181．

李淑芳，叶剑锋．基于大数据的公共预算绩效管理模式创新［ J］．地方财政研究，2018（12）：4 ～ 11．

马蔡琛．2020后的预算绩效管理改革前瞻［ J］．人民论坛·学术前沿，2020（14）：38 ～ 44．

马蔡琛，桂梓椋．“十四五”时期中国预算绩效管理改革的路径选择［ J］．学习与探索，2021（4）：104 ～ 110．

马海涛，孙欣．预算绩效评价结果应用研究［ J］．中央财经大学学报，2020（2）：3 ～ 17．

孙懿．我国地方预算绩效管理改革：基于引入第三方评价视角［M］．北京：中国财政经济出版社，2021．

肖文鋒，万莉，李红岩．高质量发展导向的预算绩效目标管理问题研究［ J］．会计之友，2023（9）：90 ～ 95．

朱安明．财政部全面推进预算绩效管理［N］．中国财经报，2011-04-25．

（责任编辑·校对： 黄艳晶  许春玲）

【作者单位】 广东省科学院， 广州 510070