城市群治理体系构建中条块协同的法治因应

摘 要

城市群是现代化进程中涌现的新型治理单元，也是国家治理体系中最富活力的区域组成。城市群的本质属性是空间集聚性和关联互惠性，其法理特质呈现为城市群内的各类主体权利拥挤和新兴权利蓬发。依托中国地方治理的条块结构进行分析，空间集聚性所引致的权利拥挤需要条条的依法疏解，关联互惠性催生的权利活跃也有待块块的依法协作。目前，城市群既有的区域協同立法工作机制尚不成熟，执法协作机制尚不完备，司法联动保障机制尚不健全。这既需要条条牵头的充分激励机制，也需要块块互动的有效合作机制。城市群治理体系的构建离不开“榫卯”结构的条块协同，具体应从立法、执法、司法等环节依法推进。

关键词 城市群 区域法治发展 条块关系 法治协同

一、引言

全面建设社会主义现代化国家的首要任务是高质量发展。面对人口众多、地域辽阔、超大规模的国情，高质量发展意味着多元而富有层次的治理单元叠加推进。从空间维度审视中国式现代化进程，可架构出“乡村振兴—特色小镇—县域载体的城镇化—市域社会治理—大中小城市协调发展—中心城市—都市圈—城市群—区域”的递进组合型区域治理体系。其中，城市群既是地方治理实践绕不过去的单元构成，又是驱动区域高质量发展的潜能载体，集聚了人口、资金、科技等规模红利

全球57%的专利、43%的经济活动，以及56%的最有影响力的科学家聚集于世界十大城市群。参见：Su S， Liu Z， Xu Y， et al. Chinas MegaRegion Policy： Performance Evaluation Framework，Empirical Findings and Implications for Spatial Polycentric Governance［J］. Land Use Policy，2017，63（April）：119.。而中国地方层级管辖体制是条块互嵌的治理结构：条条，代指从中央到基层纵向治理的职能分工，主要表现为党和国家机构所辖职能的垂直管理，具有组织化、专业化和系统化的特征；块块，则代指各级行政区划内的综合性区域治理，主要由省、市、县、乡各级党政承担所在层级治理的主体责任，呈现地方性、综合性和创造性的治理特征。城市群的发展势必跨越不同层级地方主政机关的管辖边界，既有纵向行政层级的跨层，又有横向行政辖区的跨界，这对地方治理的条块结构提出优化协同的要求。

《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称《地方组织法》）第80条规定了“县级以上的地方各级人民政府根据国家区域发展战略，结合地方实际需要，可以共同建立跨行政区划的区域协同发展工作机制，加强区域合作。上级人民政府应当对下级人民政府的区域合作工作进行指导、协调和监督。”《中华人民共和国立法法》（简称《立法法》）第83条第2款规定“省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。”这些规定为跨区域合作提供了法律依据，“区域协同发展工作机制”和“区域协同立法工作机制”的提出，也为规模越来越大的城市群治理进一步促进高效能的条块协同机制提供了方向指引。如何在法理上厘清城市群治理体系的构建本质及法治挑战，并作出有效回应，成为本文的核心关切。

二、城市群治理体系构建所面临的法治挑战

城市是技术进步、社会分工与发展的结果，城市群的现代生成源于市场驱动。竞争是城市群内生的动力，合作是城市群发展的基础。城市群高质量发展取决于竞争与合作的良性互动，而竞争与合作之间的固有张力需要借助条块协同加以调处。

（一）城市群域内竞争与合作的张力

任何主体的意志行为都有目的，“竞争的目的是获得优势和发展”

江雪松.国家治理体系中的区域法治发展类型学分析［J］.宁夏社会科学， 2017（4）： 4142.，合作的目的是互惠和发展。因而在发展的意义上，竞争和合作得以关联并兼容，二者均强调在发展中获益

竞争表现为双方或多方主体在发展中追求自身的优势地位，不考虑是否损人利己；而合作表现为在发展中追求互惠共赢，结果是双方或多方获益，避免出现受损方。。这也是城市群内各市域相互竞争又得以成“群”的重要原因。竞争的方式可分为和平与非和平两类，和平竞争内蕴合作，非和平竞争表现出激烈对抗并导致互损和无序。前者能够纳入法治轨道，后者往往偏离法治轨道。因此，城市群高质量发展应当是在法治轨道上推进“竞争下的合作”、保持“合作中的竞争”。“竞争有利于激发人的创新精神和发展潜能”

郑智航.法律内在逻辑的基调演变［M］.北京：法律出版社， 2012： 68.，而合作有助于搭建法治框架，推动竞争经由权利话语表达并实现权利互惠。

城市群的人口、资金、信息、技术、知识等要素基于市场需求形成规模性集聚，并在特定空间内趋向高频次地流动与联通，这在发展经济学中被称为“价值流”。“价值流”具有强大的竞争优势，我国城市群域内基于行政区划的各城市的既有建制管辖界限一定程度上会被“价值流”冲淡。而在当前的条块治理结构中，直辖市、副省级城市、地级市、县级市的行政等级，对应了人才、土地、资本和技术等资源在相应层级块块中所获得的统筹权限。不同层级的市域权力结构配置，不可避免地遭受“价值流”冲击。相对于一般城市或传统区域，城市群的“价值流”使得各层级块块更为敏锐地感知经济社会信息并反馈给上级条条，这给条块结构带来新的冲击和转型期待。城市群呈现出独有的空间集聚性和关联互惠性，其治理体系的构建也成为国家治理体系现代化的新型单元标识，被期待在化解职能抵牾、政出多门、执行梗阻等地方治理痼疾方面作出先行探索。

（二）空间集聚性带来权利拥挤

人的生存、生活、生产都在一定的空间内进行，空间也因人类的活动具有了社会意义。城市的本质是人和资源在有限空间内的高度集聚与协同。城市空间的人口聚居密集、规模大但异质性强，社会联系的主要纽带是契约和法律。较大规模的城市会成为区域中心，形成“社会的权力支配地和信息发源地”

夏建忠.城市社会学［M］.北京：中国人民大学出版社，2010：19.，中心城市的周边区域在受到辐射、发生紧密联系之后也会向城市化迈进，进而形成都市圈。都市圈的规模有大有小，但都功能完备，由“中心城市连带其辐射范围的周边城市构成一个个多中心、多层次、多网络大中小城市集聚的城市体系”

张学良，陆铭，潘英丽，主编.空间的聚集：中国的城市群与都市圈发展［M］.上海：格致出版社，2020：9596.。如果都市圈相互之间在空间上有所联结，便形成了包含着若干都市圈的城市群。城市群的区域经济活动联系紧密、功能互补、交通一体化程度高，呈现出较强的空间集聚性。城市群的空间集聚性表现为流动性、联系性和穿透性，内部有着较强协同性，外部则呈现较大规模性。城市群的“群”是引领现代化发展的新空间，立足市域又超越市域，跨越了既定的城市行政区划，是法治必须认真对待的区域空间。

城市群域内每个社会主体都不可避免地面临着区域空间集聚所带来的权利拥挤难题。所谓权利拥挤，是指空间集聚虽然带来要素集中、资源叠加，却仍然不能满足这一空间内不同权利主体多样化需求的现象。比如，交通拥堵、基础设施和公共服务对接不足、生态环境恶化等。城市群的空间集聚性在法治轨道上需要“权力—权利”互动框架的回应。权利拥挤的背后是资源的市场配置紧张或失衡，这会对条块既有权力结构形成较大冲击。权利拥挤因而很容易升级为权利摩擦、权利纠纷乃至权利冲突，这些问题仅仅依赖权利主体之间的自我调适是不够的，必须经由条块权力的法治重构才能化解。譬如，中央设立雄安新区以及北京城市副中心的建设，都可视为通过条块权力结构重组纾解京津冀协同发展中权利拥挤的典型。以城市群为单位的“块状”区域空间集聚在治理实践中上升为一种新型的国家治理单元

杨龙，米鹏举.城市群何以成为国家治理单元［J］.行政论坛， 2020（1）： 120129.，法治对国家这一治理尺度重构的回应尚未到位，国家公权力在“自上而下”的条条实施过程中能够有效汇聚治理效能，但横向块块的协同协作还有增进空间。

（三）关联互惠性引发权利活跃

现代科学技术的发展走势，在城市群中表现得更为清晰。信息化技术普及、数字社会崛起和快速交通系统的建设凸显出城市群的空间“不仅是事物存在和运动的场所，也是社会关系和社会实践的表达载体和产物”

靳文辉.空间正义实现的公共规制［J］.中国社会科学，2021（9）：92.。空间内权利拥挤也表明新的社会关系层出不穷，法律未必能及时予以准确回应。城市群域内各类主体交往愈加频繁、联系更加紧密，既可能囿于权利拥挤而加剧摩擦，也可能因互惠需求更多而使权利更加活跃。关联互惠性有助于超越某个市域行政区划进而实现物理空间资源、信息资源、制度资源、应急资源的均衡配置和优化升级，更进一步地创造出新科技、新业态并催生出新兴权利。就各类权利主体而言，权利活跃是基于市场活跃、科技创新而产生的尚未被法律确认和体现的利益需求。“城市群的形成是多元利益主体在一定区域范围的集聚，集聚的根本是因为有收益增加的动力，这其实就是不同利益主体围绕利益的相互作用过程”

王玉海，宋逸群.共享与共治：中国城市群协同治理体系建构［J］.开发研究， 2017（6）：4.。“而利益关系的变化必然要在相应的法律制度中以法律权利和法律义务的制度设计来表达和体现。这种由社会发展导致社会利益关系的变化，从而相应地带来法律权利的发展变化，当然也必然会有一些新兴权利产生，这可能也是所有新兴权利产生的根本性的动因。”

姚建宗.新兴权利研究［M］.北京：中国人民大学出版社， 2011：13.

城市群作为国家或区域高质量发展的重要增长极，也是“新兴权利得以生成的广阔地带”

谢晖.论新兴权利的一般理论［J］.法学论坛， 2022（1）：50.，域内大中小城市作为价值流动、要素循环和社会空间生产的节点，应当及时合理应对各利益主体的交往、分工、合作、竞争等。基于城市治理的需要，立足治理主体和利益主体間的“权力—权利”框架回应，大中小城市呈现出建立在统一大市场基础上的关联互惠性，市域之间持续互动共联、互济共建、互惠共享、互利共赢，形成对“行政区经济”

行政区经济是指基于行政区的经济区，即以行政区为空间单元组织经济活动，相对独立，自成体系。国家自上而下的政治经济激励和各级行政区政府激烈竞争推动的行政区经济发展成为我国经济增长的空间特征，也成了城市群一体化发展与治理的难题。的超越。这必然带来了条块权力主体在城市群治理体系中的权重变化。当然，“权力—权利”框架以城市群域内各利益主体权利活跃所呈现出的“权利—权利”的互动逻辑为基础，以促进形成块块之间横向合作、平等沟通、自治为主的权利活跃。

（四）权利拥挤与权利活跃带来的挑战

如前所述，城市之所以成“群”，源于其自身的空间集聚性和关联互惠性。但是，空间集聚性并不必然导向关联互惠性，当城市群域内权利主体空间集聚超过市域治理能力的临界点时，反而很容易导致权利拥挤，相应的“权力—权利”框架也会呈现出城市群域内条块权力层叠复加，这需要依据《地方组织法》构建区域协同发展工作机制加以疏解。区域协同发展工作机制应当顺应城市群“价值流”，以条块结构优化来引导各权利主体加强关联互惠，更好回应城市群各类权利主体的权利活跃状态。

条条和块块这两个互嵌的治理系统，在城市群治理中存在着事实上的条块分割，某些区域还会出现条块的治理权限划分不清，从而引致条块间内耗，以至于不能很好地应对城市群权利活跃及新兴权利涌现，甚至很难抑制条块自身作为权力主体的自利性。唯有法治，尤其是立法、执法、司法等领域的条块协同，才能对此作出固根本、利长远的应对。目前，城市群区域协同立法工作机制尚不成熟，执法协作机制尚不完备，司法联动保障机制尚不健全。

一是协同立法的主体有待依法扩大，事项范围有待依法明确，法规内容有待依法深入，程序衔接有待依法加强，监督执行有待依法跟进。就主体而言，《立法法》尚未明确地方政府和跨行政区划共设机构为协同立法主体，人大与政府的利益考量和决策程序差异较大，立法资源待整合。就事项范围而言，具体立法事项选择和协同标准缺乏理性规则指引。就协同内容而言，涉及竞争性或一方利益减损的协同立法进展较缓，有待补偿机制配套。就机制衔接而言，法案起草、审议、批准、实施与监督等环节的衔接渠道尚不顺畅。就程序保障而言，对于阻碍区域协调发展的地方立法，尚未确定具体的清理规则、标准和程序。

二是执法的预防功能有待提升，协作程序有待依法构建，运行机制有待依法优化，监督机制有待依法加强。其实，各级块块行使的执法权在整个国家治理体系中最广泛、最日常，与人民群众接触最多，对公民权利的影响最为直接，是法治的“晴雨表”。但是，城市群域内各执法主体之间的协作衔接尚未被纳入法治化轨道：前述既有的立法协同亦未得到执法协作的很好回应，城市群条块法治协同长期徘徊于议而不行阶段；条块之间“执法部门的专业化法律目标往往与地方的综合性治理需求存在一定程度的冲突”

刘杨.执法能力的损耗与重建——以基层食药监执法为经验样本［J］.法学研究， 2019（1）：26.，权责关系存在失衡困境；各市域之间缺乏成本分摊与收益分享的合理约定，执法协作不能为促进各权利主体合作提供组织保障等。

三是司法联动的协作标准有待确立，信息共享有待推进，制度配套有待增强。目前，城市群域内司法案件的“立审执”协作联动未实质性开展，存在立案标准、审理流程和执行程序等方面的差异；信息化建设、人才交流、司法调研等配套保障跟进不足，停留在走访交流、邀请法官授课、召开研讨会及联席会议等形式层面，司法联动范围较窄、协作内容较为单一。这类非制度性联动协作方式更多依赖于各方主体的允诺，缺乏约束力。在配套保障欠缺的情形下，无强制约束力的城市群区域司法联动很难形成常态化机制。

当然，城市群依法治理中面临的挑战并不能否定中国地方治理中既有条块结构的有效性，中国地方发展经验不断验证着这一范式的应用韧性。城市群高质量发展需要充分调动各治理主体的积极性，在法治轨道上不断探索结构有序、功能互补、关联互惠的城市群治理体系。

三、城市群域内条块协同的法治逻辑

城市群高质量发展是对统一大市场的回应，市场经济的本质是法治经济，法治对城市群高质量发展需求的逻辑回应是在法治轨道上推进地方政府与统一市场高效互动。

（一）地方治理的条块协同逻辑

条块协同是地方治理保持活力与秩序相协调的密码，中国的国情复杂、地域辽阔，地方治理中形成了多领域、多层级、多维度的条块关系。条块关系结合党政关系，党通过组织系统、问责机制来领导协调条块关系，使得地方治理被解码为“分事不分权、分工不分家”的“一盘棋”思想，既维护党的全面领导和国家统一，又维护地方积极性，形成了世界独有的条块协同模式。

第一，条条分为垂直管理的条条和双重领导的条条。放眼全球，法治是现代化国家治理的基本方式，但法治形态在各国的呈现不完全一致，尤其在具体治理层级上表现不同。譬如，美国联邦政府和州政府是不同层级的政府，各自设置了名称和职责大致相同的职能部门，然而，上一层级政府的职能部门不能直接指挥和命令下一层级政府的职能部门，两者之间不存在“上下级关系”。但是，主权国家的中央或联邦政府都会在国家安全、税务、法治等领域设立垂直管理条条，以确保中央事权得到统一行使。所谓垂直管理，强调了上级的统筹性、自上而下的贯通性和相对于块块的独立性，条条部门所涉的“人、财、物、事”都由上级条条或中央管理。与垂直管理相对应的是属地管理，更多的条条除了履行上级部门规定的“事权”职能外，亦是本级地方块块党政的组成部分，“人、财、物”由块块配置，也受同级纪委监委的监督，形成事实上双重领导的条条。中国地方治理结构运行凸显了一个重要特色，即党和国家机构在地方的职能部门要依法依规接受地方党委和上级条条的双重领导，党内分级归口管理、中央集中统一领导，保证了国家治理体系实现纵向到底、横向到边的全覆盖。

第二，条块是多层面、多角度、立体交叉的权力结构网络。我国有省、市、县、乡四级块块，条块据此形成了多面多棱多交叉的“权力矩阵”。矩阵中的条条与块块除了条块结合的级别等称体系之外，也会遭遇交错不等称的条块治理难题。其中，等称条块关系分为省部、市厅、县处、乡科四个级别层次： 一是中央部委与省级党政的级别等称，二是省级厅局与地级市之间的级别等称，三是地级市的职能部门与区、县、县级市之间的级别等称，四是县、区职能部门与乡镇、街道之间的级别等称。相同级别为本来行使不同类型权力的条条与块块提供了制度化的对话平台，在二者之间建立了有章可循的沟通机制，化解了条块治理的复杂性。然而，城市群治理实践中还会涉及立体的纵横交错治理，如A市与B市的同类条条在各自所辖不同县区块块间的协同，或属于同级块块的A市与B市所辖不同条条间的协同。中国式条块组成了纷繁复杂、世界上其他国家所无法比拟

世界上的大国，除了中国之外，在宪治结构上有的实行联邦制、有的实行邦联制，它们虽然也有条块关系需要协同，但其所谓的条块关系更确切地说就是央地关系。无论联邦制国家还是邦联制国家的地方政权性组织，通常都全权负责地方事项，并且主要依靠本层级职能部门执行，条块关系只涉及一层，简单明了。而中国作为超大规模的单一制国家，条块关系的内涵远非央地关系所能指代。的独有模式。

第三，上级条条指導、协调和监督下级条条的运行。中国式条条往往“一竿子插到底”，指导、协调和监督各自业务领域的工作进展。溯源至中央，基于事权划分而设置的各机构从上至下贯穿各层级块块，每一层级的条条职责同构，形成“上下对口”的机构设置，即上级有什么机构，下级就设置相应的机构。党的全面领导、严密的科层组织加上不断发展的现代科技手段，使得上级条条在分解任务、出台指导性意见、进行顶层设计、提供业务指导、大数据技术监测等方面的调控力增强，并通过下级条条层层传导直至基层块块。以全国人大立法为例，涉及某行业法或领域法时，法案起草通常出自中央各条线的职能部门，进入正式立法程序才会由人大主导。立法前程序与党和国家政策、指令的颁布前流程几近一致。条条间的信息传导也很注意吸纳块块的创造性和创新性。

第四，块块先行逻辑为中国式现代化探路。条块协同在地方治理中尤为重要，一些地方党政在不打破现有立法、行政、监察、司法等宪治权力结构和公共事务职能分工的前提下，通过权力运行平台搭建、机制创新、技术运用、流程优化等方式，促进区域竞争先行。从中国治理实践观察，“几乎所有关系到日常操作的大量决定都是在地方或政治体制的中层作出的”

［美］李侃如.治理中国：从革命到改革［M］.胡国成，赵梅，译.北京：中国社会科学出版社， 2010：191.，地方还在全面深化改革进程中发挥探路作用，呈现出块块先行逻辑。“一系列法治发展需求均以地方先行先试的政策试点机制推进，力图解决宏观政策、党内法规等立法转化所涉党政分工、央地互动、地方政府竞争等关键问题”

杜辉.生态环境执法体制改革的法理与进阶［J］.江西社会科学， 2022（8）：133.。其中，市域作为承上启下的治理结构中层，是值得关注的治理枢纽。市域既能有效承接上级条条的资源配置，将党和国家的治理意图向地方有效贯彻，又能有效提炼块块经验，在先行探索中筑牢中国式现代化征途的法治基石。

（二）城市群条块依法协同的逻辑期待

特色和短板、优势和不足并存往往反映事物发展的辩证法规律。依据城市群空间集聚性和关联互惠性所带来的挑战，条块关系在城市群依法治理实践中所呈现出的实践逻辑并不理想，有待进一步厘清。

第一，条块协同推进城市群治理的整体战略协作。条块协同是条块关系的最佳呈现，也是解决城市群整合问题、轴心问题、联动问题的枢纽开关。城市群域内关联互惠的规范性表现为公权力主体在保障各权利主体的利益诉求时，相互之间协调有序、配合有度、制衡有力。城市群高质量发展可以带来正外部效应，域内各权力主体间关联互惠性外溢，进而辐射、带动、引领区域协调发展。以京津冀、长三角、粤港澳大湾区和成渝双圈等跨省域大型城市群为例，中央的区域重大战略是“最强大脑”，条条和块块是中央配置资源的“双驱”，条条应当理解、保障、规范、引导城市群的关联互惠性及其引发的权利活跃，地方各级块块也应当尊重、配合、借助条条的权力运行，依法确认、规范城市群因关联互惠而产生的新兴权利。条与块“如身使臂，如臂使指”般协作，有助于条条强力贯通和充分获取地方信息，也有助于块块间的相互协作与穿透执行。这样方能充分发挥中央和地方两个积极性。

第二，条块协同优化城市群依法治理的枢纽运行。城市群生成的原动力是市场竞争激发而内生的市场统一需求。以长三角城市群为例，1982年改革开放之初其只包括9个城市，而在2016年《长江三角洲城市群发展规划》中已经确认了26个城市，2019年的《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》则囊括了41个城市。这些城市虽然量级不同，但都是条块有机结合的重要节点处，也具备较为完整的治理体系与治理能力，有基本的立法、执法、司法资源和权限来开展城市间的相互协作。随着市场统一的内生需求不断扩大，城市间趋向城市群，从而形成比单个城市层级更多、领域更丰富的利益表达。基于政府与市场的互动关系，城市群行政执法对市场回应最为灵敏，条块协同需求最为迫切，改革动力最为充足，有明显的行政主导态势。当然，立法应当及时跟进，立法协同是引领，执法协作是主干，司法协助是保障，守法合作是基石。

第三，条块协同增强城市群治理中的权力制约监督。任何一个共同体的维系都需要权力的良好运转，城市群也不例外。国家治理遭遇的复杂情况和疑难问题，往往于城市群治理中率先显现。城市群是权利活跃场和新兴权利萌发地，也是权利拥挤乃至纠纷冲突的频发区，在国家治理中承载着先行试错的功能。在“权力—权利”的互动之中，权利本身具有制约权力的内生性和激励性，但是，权力的运行仍然需要在科学配置基础上加强监督和制约。权力配置适恰，才能高效运行，科学的配置应当体现出权力间公开透明的相互制约和监督。城市群所涉公共事务往往并非某个层级的地方党政能够完全独立处置，条块既要协同，也要监督彼此、防止越权。立足国家法制统一原则，当数十个条条贯通城市群域内各个层级的地方事务时，可以理解为每个条条都是防止块块自行其是的有力绳索。当然，离开块块的支持，上级条条的业务决策也很难得以实施。对于中央而言，可以通过条条和块块两个途径获得信息，这对条条和块块都是一种无形的监督。条块制约是相互的，此外，纪委监委还分别嵌入条块，这既是为了监督条块协同效能，也是为了实现条块权力运行的相互制约。

四、城市群治理体系中条块协同的法治路径优化

城市群域内能否关联互惠，目前更多地取决于社会主体之间的协商沟通效果。但是，非制度化的解决方式难以形成持久互惠且公开公平的协同机制。城市群治理体系应在优化条块权力结构层面进行协同立法、执法协作和司法联动的现代化推进。

（一）推进城市群域内协同立法

《立法法》和《地方组织法》都对区域协同立法作了规定。所谓协同立法，是指“两个或两个以上立法主体按照各自的立法权限和立法程序，根据立法协议，对跨行政区域或跨法域的法律主体、法律行为或法律关系等法律调整对象分别立法，相互对接或承认法律调整对象法律效力的立法行为”

贺海仁.我国区域协同立法的实践样态及法理思考［J］.法律适用， 2020（21）：71.。城市群域内协同立法涉及中央事权、城市群区域公共事权和各城市事权的分配，也涉及地方人大和政府的立法职权分配。

第一，确立协同立法的原则。一是确立协同立法的利益位阶。党中央、国务院先后联合颁布的《京津冀协同发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》等，发挥了党中央、国务院及其职能部门在城市群规则建立中的条条统领作用，初步勾勒出大型城市群治理体系的战略顶层设计。虽然这些“规划纲要”不是法律文件，但具有很强的规范性，为京津冀、长三角、粤港澳等区域的城市群域内协同立法作出了前立法程序指引，即以国家利益为先、各城市利益为基的协同原则。二是协调好地方人大與政府在协同立法中的关系。依照《立法法》相关规定来看，地方人大主要进行自主性及创制性立法，地方政府则主要进行解释性或执行性立法。但是，城市群治理实践中更多的是公共政策、行政协议和政府契约的协同制定。《立法法》赋予了省和设区市两级人大及其常委会享有区域协同立法权，却未赋予同级地方政府这一权限。这并非是将政府排除出区域协同立法主体，而是强调人大主导立法，以减少可能的行政恣意和利益干预。三是处理好大中小城市之间立法权限位阶。中心城市往往是直辖市、副省级城市，其与一般的设区的市在立法权限上有较大区别，需要在项目立项、法案起草阶段加以协同。即使是中心城市之间，也会有块块位阶之分，如成渝双城经济圈中的重庆市是直辖市，而成都市是副省级城市，两地在协同立法上的对接需要四川省代表成都市出场，实现与重庆市的块块等称。

第二，确立协同立法的事项指引。城市群的共性治理主要包括传统的物理空间形态、信息新形态、规则之治和应急机制等，协同立法事项也应聚焦于物理连接、信息链接、规则衔接、应急联动等事项。

物理连接是指交通设施、商品要素、自然资源、生态环境等物理形态的区域协调，可以通过协同立法减少空间阻隔和市场分割，为建设全国统一大市场贡献先驱经验；信息链接是指互联网、大数据、人工智能、云计算等科创和知识文化的区域协同，可以通过协同立法加强智慧治理，推进跨区域、跨部门、跨行业信息和数据共享；规则衔接是指地方人大立法、政府立法、规范性文件乃至各类标准规范的融贯统一及实施中的相互协作，可以通过协同立法促进工作机制创新，如在节能、信用等领域加强城市群标准一体化建设；应急联动是指城市群为应对超大规模社会风险的系统性、跨界性和传导性，建立集中、统一、高效的应急资源优化调配体系，通过中心城市示范立法带动多层级多市域协同立法，防控消解各类风险。

第三，完善协同立法的工作机制。协同立法的有效运行需要有特定的协同模式与机制，需要扫清政策、利益、制度等外在因素给协同立法带来的客观障碍，如构建信息共享机制、法规清理机制等。以城市群域内法规清理机制的构建为例，应当在某一行政区划清理一般性法规或规章的基础上开展以下行动：一是清理阻碍区域协调发展、限制市场公平竞争的地方性规范或区域间立法，二是商定区域内立法冲突清理的具体规则、标准以及规范清理的程序，三是保持对协同立法效果的动态跟踪。先从有条件的中心城市做起，逐步摸索出城市群域内协同立法的各项具体制度安排、运行模式、层级协作、协同路径等。

（二）加强城市群一体化执法

城市群高质量发展的目标是区域一体化，应当在关注域内大中小城市的空间分级治理单元基础上进一步关注跨界治理，在协作主体、程序衔接、标准认定方面实质推进。

第一，加强执法协作的主体沟通。“党委和政府是执法体系的牵引者和建构者，党政体制所释放的政治压力是执法运行的动力来源”

刘杨.法治政府视野下执法协作的实践困境与破解路径［J］.法商研究， 2023（2）：120.。城市群域内各党政机构、规划机构和职能部门等条条在自身层级和职责范围内应当形成一体化发展共识，形成系统思维、创新思维、法治思维的一体集成。权责分工、守土有责的执法部门应对城市群一体化发展的必然选择是执法协作及其体系化协同。一是确保实际参与一体化执法的各个主体适格，规范行政机关与非行政机关的执法协作。二是确保各个执法主体明确自己的职责范围，设立城市群协同治理的问题清单和权力协作清单，明确各自事项、地域、级别范围，有序执法。三是确保城市群域内各执法主体的合作行为必须获得足够的制度激励，若存在违反合作规则的行为，必须给予相关主体相应的惩罚。

进而，在块块层面依法建立跨行政区划的协调管理机构。依据《地方组织法》规定，城市群的中心城市与周边中小城市的政府可在空间共建、交通共联、产业共兴、服务共享、生态共保、人才共育等领域逐步探索区域协同发展工作机制或直接開展重大项目协作。譬如“长三角生态绿色一体化发展示范区执行委员会”由上海市青浦区、江苏省苏州市吴江区、浙江省嘉兴市嘉善县三地联合成立，是反映共同发展意愿、发挥各自积极性、获得法定机构认可、具有协商民主性质治理结构的跨行政区划协调管理机构。这也成为区域协同发展工作机制的先行典范。

第二，规范执法协作的程序衔接。程序合法是指行政执法的过程要符合法律法规的规定性程序。涉及城市群一体化发展目标的具体执法协同协作行为，必须有法可依，法律条款必须清晰、明确，必须依法遵循程序。当然，不同执法行为有不同的程序规定，即使是同一类行政执法行为，不同执法主体依据的法定程序也不尽相同。以城市群域内的生态保护一体化执法为例，其涉及的执法主体有自然资源部门、公安部门等。然而，这些条线执法协作主体在依据各自法律法规作出处理时，其执法程序不尽相同。

如何确保执法程序协同有序？一是确保各条线执法主体严格遵守各自法律程序；二是确立执法协作原则，在协作中优化执法流程；三是以数字化手段提升执法资源，优化配置程序；四是以中心城市带动城市群域内块块执法程序相互衔接的法治环境优化，推进城市群域内空间的行政边界、执法边界、经济边界和社会文化边界等多维度耦合。

第三，明确一体化执法的事实认定标准。一体化执法效果取决于执法处理程序是否衔接，这要求执法协作行为的内容符合行政规定和一般性法律确定的标准。同时，各个执法主体必须在法律授权范围内各自作出处理，执行法律授予本主体的权力。具体而言，城市群域内执法协作的事实认定需要依据两个判断标准：一是认定事实的证据来源合法且有效；二是要求证据确凿充分并形成证据链，能够复原发生的事实。

执法实践中，各执法主体可以使用共同的证据，避免不必要的重复和资源浪费。但是，对属于何种违法事实的认定则由各个执法主体自行判断。随着数字时代的到来，对于执法事实、证据的固定已经不再是难事，关键是在法治轨道上推进信息链接。以基层“街乡吹哨，部门报到”为例

王丛虎， 乔卫星. 基层治理中“条块分割”的弥补与完善——以北京城市“一体两翼”机制为例［J］.中国行政管理， 2021（10）：5255.，报到后各执法部门可以联合进行证据收集，也可以分工合作对违法事实进行认定，对于这两种合法途径获取的证据，各个执法主体可以共享共用。

（三）规范城市群域内司法联动

城市群域内司法条线在区域法治发展和竞争中扮演着重要角色，构成城市群治理体系的重要部分。在条块协同范式和审级制度背景下，城市群域内司法关系的理性定位是互惠和协作。各级司法机关在维护社会公平正义的过程中，也可能因审判结果相互抵牾而销蚀司法中立性和公信力。因此 “以合作替代竞争，也是司法治理在国家治理体系和治理能力现代化中的功能实现路径”

张小波， 肖明明. 由竞争走向合作：中国地方法院区域协作的实践与改革［J］.法律适用， 2021（2）：148.。司法联动是司法机关为本司法管辖区域之外的司法机关依法提供的互惠便利。

第一，破除城市群域内司法地方保护主义。在关照地方性知识的基础上，统一司法适用标准，确保类案同判。应当客观理性对待城市群域内各城市在经济体量、人口规模、文化习俗等方面的差异，处理好地域不平衡性和区域司法统一性的内在张力。信息化作为不可或缺的司法治理方式和治理资源，有助于实现城市群域内的司法统一；数字资源的多样性、通约性、社会性、创新性，有助于促进城市群域内司法信息沟通，破除司法地方保护主义。城市群并非行政区划意义上的区域，除了中央之外，并无统一的上位区域主体，不会形成更大范围的司法地方保护。

第二，建构城市群域内司法统一示范向导。全国范围内的区域司法必然存在不平衡，与其一味追求均等化，不如发挥城市群先行优势和先导功能，循序渐进地实现司法资源均衡分布，扎实推动区域司法协同。城市群法治成效依赖于区域社会治理要素的多元化整合，对不平衡状态下各类因素进行的考量和调整，会催生新的司法整合需求。城市群域内司法联动的开展，可以实际问题为导向，开展跨行政区划法官联席会议、裁判指引或案例指导等，“如京津冀、长三角的法院、检察院系统均通过联席会议机制，共同研究解决疑难案件的法律适用问题，以统一裁判尺度，实现平衡救济”

宋菲， 郝书翠. 区域协同立法的深度审视与探讨［J］.理论探索， 2022（3）：121.。另外，由各个城市群域内法院和检察院审结、提炼、呈送，经最高司法机关审核发布的指导性案例，占了“两高”指导性案例的半数以上，也在司法实践中实质性引领、统筹、整合与优化域内法治资源，有助于形成地方统一的司法裁判机制，提高司法效率，保障司法公正性和公信力。

第三，以数字技术支撑城市群司法联动机制。相较于立法和执法，司法在化解纠纷、维护社会秩序、保障个体权利等方面发挥着“底线性”的功能。司法秉持“不得拒绝裁判”理性，强调解决纠纷的过程和结果符合社会公平正义。目前城市群域内仍以本地经济社会发展为中心导向，地方案件裁量结果难免出现差异，司法协作则显得随机和悬浮。而数字技术有强烈的去中心化、去本位化倾向，可以最大限度地缩短条条间、块块间、条块间的信息传递过程，有助于跨域事实的厘清、多点证据的核实、复杂纠纷的解决。司法联动机制不仅涉及跨域协作，还涉及检察院、公安乃至其他行政机关之间的多机构职能集成，在一些跨界跨域案件的审理上，可以借助数字技术围绕调查取证、案件协调、判决执行等方面展开协作联动。当然，数字技术运用过程中要避免“以数代人”，坚持以人民为中心，维护个人数据的隐私性，依法依规采集、分析和应用数据，保障“智慧司法”中的民众安全感。

五、结语

与世界一流城市群相比，中国城市群发展形态并不整齐，在经济体量、经济效率、科技水平、开放程度、资源配置能力等方面还存在着一定差距。本文探讨了在法治轨道上建构城市群治理体系绕不开的条块协同框架运作，但还只是一个初步的法理分析。相信在党的集中统一领导下，中国城市群治理的条块模式在伴随科技进步而来的“智慧治理”的加持下，能够逐步解决条块协同所遭遇的各种治理痼疾，同时实现自我革新和完善，有效提升城市群治理整体效能，处理好城市群与外部区域的协调发展关系，从而促进新发展格局的形成。

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［4］宋菲， 郝书翠. 区域协同立法的深度审视与探讨［J］.理论探索， 2022（3）.

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（责任编辑：李思慧）