以党建引领完善基层社区治理的策略研究

马震，代大梅

[安徽金寨干部学院（中共金寨县委党校），安徽六安 237300]

基层治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，党建引领是基层治理创新的重要方式[1]。改革开放之后，随着公共行政学以及公共行政实践的不断发展，我国已经进行了多次行政体制改革，不断做到简政放权、放管结合、优化服务，政府的职能也从开始的“划桨”变成了“划桨”“掌舵”“服务”三种职能并存的局面，原本社会事务完全由政府大包大揽的局面已经逐步改变，社会事务的管理已经由原本政府这个单一主体管理逐步转变为多元社会主体共同参与、共同治理，社会各主体的积极性也在不断增强。

然而，从实践来看，由于历史的惯性，社会组织尤其是第三部门在经济上仍然没有摆脱对政府的依赖，在决策过程中也更多习惯于依靠行政组织的指令行事，社会组织的自主性不足。因此，从某种角度上来看，目前的社会组织其实是政府职能的延伸，其社会治理的主动性、能动性和创造性并没有完全释放出来。

一、完善基层社区治理的必要性

习近平总书记指出：“社会治理的重心必须落到城乡社区，社区服务和管理能力强了，社会治理的基础就实了。”[2]随着企事业单位改革的深化和社会保障体系的构建和完善，社区承担了越来越多的社会服务、社会保障、议事协调等职能。然而，在社区的培育过程中，由于“公民社会”的发育先天不足，难以要求社区居民自发地组织起来去处理繁重的社区事务，这导致社区自发形成“自治”局面困难重重。

中国共产党的初心和使命是为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴。在长期领导人民群众进行革命、建设、改革的伟大斗争中，中国共产党形成了先进性、纯洁性的优秀品格，能够始终做到与人民群众同呼吸、共命运、心连心。因此，我们可以充分运用党组织和党员在社会组织中的融合、引领、指引、促进功能，通过党建的带动和引领作用，促使基层政府与第三部门、群团组织、社会组织形成良性互动，促进社区党员与社区居民的良性互动，既能防止行政权力对社区自治的侵蚀，也能够提高社会组织参与社区治理的积极性，促进社区的良性自治，发挥社区治理各个主体的主动性和创造性。

二、当前我县在基层社区治理方面存在的问题与挑战

（一）在基层社区建设中，政府角色定位不清

一直以来，为了实现社区的有效治理，基层政府在社区建设中投入了大量的人力、物力和财力。在社区物资筹备、社区人员培训方面，基层政府发挥了重要的领导作用，但是政府在社区治理的过程中常常因为适度参与原则把握不足，使得社区的自治功能受到压制，这样不仅加重了社区居委会的行政化趋势，而且使得社区基层组织、公益性自治团体的自主参与意识受到了限制。

此外，政府长期直接参与社区事务的管理。改革开放之后，社会呈现“多元化”趋势和倾向，社会的利益也呈现出多元化的倾向，居民在政治参与、社区建设、文化娱乐等多方面的需求日益增加，再加之社区中有很多邻里之间的琐事和纠纷，无法通过行政、司法等程序进行简单化处理，即使能够处理，也无法弥补人与人之间感情上出现的隔阂与缺失，基层政府也无暇应对纷繁复杂的社区事务。

（二）基层社区主体参与意识不足，积极性缺失

社区更多沦为老年人的“舞台”，中青年群体很少参与到社区治理的工作中来，社区中青年群体参与的主动性、积极性不高，居民之间缺乏信息交流的渠道和沟通渠道。在社区服务工作中，更多的是依靠政府部门的包保人员来开展卫生清洁、疫情防控、文明创建等事务性工作，这使得本来就已经很忙碌的基层政府工作人员在处理社区事务时显得力不从心。

一方面，社会组织参与基层治理的驱动制度还未建立，体制机制尚未成熟。社会组织的培育与社区治理的需求发展不均衡，社会组织的专业性较弱，社区治理的服务管理能力及组织动员能力有待提高，尚无法成为社区治理的中坚力量。另一方面，群众的公共责任意识相对薄弱，缺乏承担社会责任的自觉性，参与公共事务的态度不积极。

（三）基层社区自主自治能力不足

基层社区在“党建引领”“智慧社区”等方面发力不足，传统的管理思维依旧固化，粗放式的管理模式未完全摒弃。随着社会的发展，社区居民面临着多样化的需求和多层次的需要，这需要社区充分整合资源，推进社区精细化治理，为小区居民的文化、娱乐、生活提供更多便利。

（四）居民的权利意识增强，社区议事和解决矛盾冲突的能力不足

随着经济社会的不断发展，社区居民的权利意识不断增强，社区中有着更多的矛盾冲突需要解决，仅仅依靠物业和居委会的力量难以为继。此外，多数基层县域在社区中缺乏业主委员会，有的即使有，但也名存实亡，无法发挥其应有的作用。社区通过集体议事的方式解决自身问题和矛盾的能力不足，邻里之间的诸多问题需要行政手段的介入，而政府派出的人力、物力、财力有限，难以满足不同层次群众多样化的需求[2]。

三、党建引领下完善我县社区治理机制的探索

（一）加强党建引领，增强政府服务属性

我县应当在党的坚强领导下，逐步实现“指令型政府”或“管理型政府”向“服务型政府”转变，通过党的领导、引领、组织、号召等，加大对政府及其工作人员的指导和引导，减少政府机构对社区组织的过度干预。政府在文明创建、疫情防控、卫生清理等各种走访过程中，应充分提高社区组织的积极性，可以通过自荐、推荐、招录等方式建立楼长责任制，以适当的经济、政策等手段激励相关负责人用心干事，以此来增强社区组织自治的内生动力，增强小区居民的责任感。

政府可以加大对社区教育、医疗、就业等领域的扶持力度，提高社区居民的满意度。例如，政府可以在教育领域适当增加县中学数量，提升升学率，加大对职业教育的投入，保证职业教育在就业、教育等方面平等地参与的权利，提高职业院校学生的就业待遇。此外，政府可以积极完善“5+2”课后延时服务政策，既减少家长接送孩子、辅导孩子的时间，也为教师辅导孩子提供充足的政策激励。政府可以扩建博物馆、科技馆、体育馆等文化设施和场所，提供普惠、均等的文化服务。政府可以通过文化符号和红色故事，打造具有历史底蕴且符合现代特点的新型乡村和新型城市，在基础设施等方面打造“城市名片”。在医疗领域，政府应当继续开展医疗改革，降低医疗成本，简化医疗报销流程，加强医疗报销流程的宣传等，使改革福利更好地惠及人民群众。

（二）加强党建引领，实现社区治理创新

作为一个行动主体，党组织在基层治理过程中处于支配地位，为其他主体构建了一系列规则体系。如何充分发挥党建的作用并促进基层社区治理，对于我们而言至关重要。20世纪末，市场、网络的出现深刻改变了党组织领导社会各组织的方式和模式，党的组织与基层社区组织呈现出日渐疏远的趋势。此时，社区治理主要依附于社区委员会，基层党组织的作用日渐式微。进入新时代之后，基层党组织由高度行政化的运行模式逐步向高度党政化的运行模式转变，逐步实现了党组织与基层社区各组织的有机融合。

“火车跑得快，全靠车头带”，在城市社区的建设和发展过程中，我们只有持续不断增强党建的引领作用，社区治理的发展与改革才能够更加行稳致远。基层党建不能为了提升社区的“自治”效能而让位、缺位、错位，应当持续不断加强党的领导。因此，社区党建应做到统领全局，而不是越俎代庖，应做到有序放权，而不是放手不顾，真正使社区党建既能够发挥党组织的引领作用，又能够充分发挥各主体的活力，推动党建工作与中心工作深度融合，充分发挥党的领导核心作用、基层党组织的战斗堡垒作用、党员的先锋模范作用，以此更好地推动党的事业发展。

第一，在传统单位包保各个小区的基础之上，社区可以将党员干部纳入基层网格治理中，以“党建+网格员”的形式开展治理工作。在工作过程中，党员干部或网格员定期搜集群众的一些意见或建议，帮助群众克服生活工作过程中的实际困难，如就业、上学、医疗报销等。

第二，社区可以开展“党建+文化”工作，调动群众的参与热情。例如，社区可以建设社区图书室、社区食堂，开展社区活动，整合社区资源，促进社区居民之间的沟通协调，使社区居民共同促进社区的发展。

第三，社区可以充分发挥党建引领作用，运用“枫桥经验”的智慧，确保“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”。社区可以招录更多社区工作者，提高社区工作者的专业化程度，实现社区治理良性运作。县政府负有提供社区公共服务的主体责任，因此，保障社区正常运行、解决群众的困难和需求是政府的责任担当。政府可以每年拿出一定的预算和支出来满足社区群众的迫切需要。随着社会的发展，群众的多样化需求逐渐增多，政府可以授权支持更多的社会组织力量，如支持社会企业、社会服务机构在政策解读、法律援助、就业培训、矛盾纠纷等方面给予群众多样化的帮助。

第四，社区要搭建网络互动平台，建立社区微信公众号。社区党委牵头成立共建共享委员会，促进单位成员沟通，推动社区发展[3]。

（三）加强党建引领，充分吸纳社会力量

社会组织是政府与社会沟通、联系的桥梁和纽带，如果运用得当，能够充分发挥政府与社会、群众在沟通、协调、参与等方面的重要作用，加深居民对政策的理解，增强政府社会治理的合法性。社区要充分发挥非营利组织、社区组织、公共组织等参与社会治理的积极性、主动性和创造性，增强整个社会的自主性，重新理解和定位政府社会治理职能。

第一，积极聚合党的外围力量。社区要大力推进党建带群建工作，促进基层党组织广泛联系共青团、妇联、工会等各级群团组织，充分提高各级群团组织的工作积极性，使其在社区治理的过程中发挥更大的作用。

第二，着力整合各类社会力量。社区要推动党建网络与非公企业、各层次基层自治力量的深度融合，力求通过党群共商共建共享的方式，加强各主体之间的沟通交流，协同解决各种疑难问题，促进共同发展。

第三，提升党在新兴社会领域的领导力。社区要加强基层党组织对社会组织、行业协会的延伸和覆盖，以服务、支持等方式加强对各类社会组织的引导。政府可以通过购买服务、组织培训等方式加强对社会组织的支持培育。政府可以借助互联网、微信群、抖音等新媒体工具与社会组织建立广泛联系，将其作为价值引领、政治宣传、社会动员的新领域。

（四）加强党建引领，积极融入广大群众

1.加强基层组织建设

政府要实现基层党建向社区、小区、庭院、楼宇、单元不断延伸，实现党组织在基层空间的“全覆盖”。政府要发挥党组织在服务社会和服务人民群众中的作用，使党组织切实做到想民之所想、干民之所盼，并将社区居民的需求作为工作的出发点和落脚点。政府要加强基层党组织建设保障，设立专项基层党建资金，实现钱往基层投、政策向基层倾斜。

2.倡导党员“双报到”参与社区建设

政府要鼓励在职党员在工作之余走出家门、走进社区、深入群众、听取民意、发挥作用[4]。一方面，党员干部应当在工作中发挥模范带头作用；另一方面，党员干部应当做群众的“知心人”“贴心人”和“领路人”，在工作之余经常深入社区，了解群众冷暖，与群众打成一片。

3.组织动员广大群众参与社区治理

社区干部或模范（优秀）党员要在工作之余带头走街串巷，入户做群众工作。通过“朋友圈”“工作圈”“兴趣圈”等社交网络，党员干部可以以身作则、示范引领，充分调动居民参与社区治理的积极性。

4.支持社区构建多方参与的常态化议事平台

在社区治理的过程中，无论是处理红白喜事、开发社区项目，还是处理矛盾冲突，工作人员均需要通过社区议事平台收集各个方面的意见和建议，听取各方的需求和意见，提升社区治理的协商化程度[5]。

5.制定社区规约，推进由规则主导的社区治理

对与居民利益相关的各种项目，如兴建社区食堂、社区剧院、社区娱乐场所等，社区需要进行民主协商，使居民共同参与社区建设，切实将民主协商贯穿社区治理的全过程。