马科斯执政时期（2023—2028年）的菲律宾经济：前景与挑战

（菲律宾）Maragtas SV AMANTE 著　杨超译

摘要：文章旨在通過对马科斯就任总统前后的言论、就职演讲、国情咨文以及媒体访问的报道进行分析，剖析马科斯政府的经济政策内容与趋势，分析马科斯政府任期内（2023—2028年）菲律宾经济的前景和挑战。马科斯政府的《2023—2028年菲律宾发展计划》描绘了未来六年菲律宾的发展路线图，其中包含了历任菲律宾政府经济战略中的关键要素，如贸易自由化、放松管制、减少官僚主义等，保持了经济政策的连续性。马科斯及其经济团队也在推动菲律宾国会修改1987年菲律宾宪法的经济条款以更好的发展经济。在基建方面，马科斯继续前任总统杜特尔特的“大建特建”基础设施建设项目并承诺保交付，并提出自己的“多建好建”口号。在菲中经贸关系方面，菲律宾与中国的贸易显著增长，已经超过了与美国、日本和欧洲的贸易。中国成为菲律宾投资和进出口的重要来源国。虽然有不少亮点，但农业衰退，制造业停滞不前以及服务业比重过大等菲律宾经济主要结构性弱点仍然存在，同时还面临着通货膨胀、贫困、就业，以及贸易和国际收支平衡等问题和挑战。《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的批准可能会给菲律宾带来经济机遇，但仍需要为农业等弱势部门构建安全网。菲律宾海洋经济的潜力和能力也未能得到系统和全面的发掘。马科斯政府过多依赖“临时经济体制”，同时缺乏连贯的、可持续的经济战略和结构改革，有可能会使得菲律宾经济容易受到全球风险及不稳定因素的影响。

关键词：马科斯；菲律宾经济；2023—2028年菲律宾发展计划；RCEP

［中图分类号］K341.5；F134.1     ［文献标识码］A      ［文章编号］1003－2479（2023）05-047-13

The Philippine Economy Under the Marcos Administration （2023-2028）：Prospects and Challenges

（Philippines）Maragtas SV AMANTE， translated by Yang Chao

Abstract：This paper examines the outlook and challenges of the Philippine economy under the Ferdinand Romualdez Marcos administration in the term of 2023-2028， and the economic policies of the Marcos administration through the analysis of his remarks during the presidential campaign， his inaugural address， his state-of-the-nation-addressand reports in the media visits. The Marcos administration's Philippine Development Plan 2023-2028， which outlines the country's development roadmap for the next six years， incorporates key elements of the economic strategies of successive Philippine governments， such as trade liberalization， deregulation， and reduction of bureaucracy， and maintains the continuity of economic policies.Marcos and his economic team are also pushing the Philippine Congress to amend the provisions related to the economy inthe 1987 Constitution of the Philippines for better economic development.In terms of infrastructure， Marcos continued former President Duterte's “big build， special build” infrastructure projects and promised to ensure delivery， and put forward his own “Build， Better， More （BBM）” slogan.In terms of Philippine-China economic and trade relations， the Philippines' trade with China has grown significantly， surpassing that with the United States， Japan and Europe. China has become an important source of investment and import and export for the Philippines.Despite a number of good performances， the main structural weaknesses of the Philippine economy， such as agricultural recession， stagnant manufacturing and a large proportion of the service industry， still exist. At the same time， it faces issues and challenges such as inflation， poverty， employment， as well as trade and international balance of payments. The ratification of the Regional Comprehensive Economic Partnership （RCEP） may bring economic opportunities to the Philippines， but there is still a need to build a safety net for vulnerable sectors such as agriculture.The potential and capabilities of the Philippine marine economy have not been systematically and comprehensively explored. The Marcos administration's excessive reliance on the "Ad hoc economic，" coupled with the lack of a coherent， sustainable economic strategy and structural reforms， could leave the Philippine economy vulnerable to global risks and instability.

Key words：Marcos；economy of the Philippines；Philippine Development Plan 2023-2028；RCEP

在马科斯政府的领导下，菲律宾经济的前景将取决于采取明确、可行和连贯的措施来解决数十年来的历史失衡问题。马科斯政府需要以有效措施采取紧急行动干预，来稳定和加强基本食品的生产、供应和分配。这些紧急行动包括降低食品价格、遏制通货膨胀，因为通货膨胀正威胁着马科斯政府经济计划中的其他关键组成部分；对政府机构，如海关局及有关的贸易和农业机构的贪污和腐败采取行动，逮捕囤积者、走私者和垄断联盟成员；就如何扭转和消除贸易、政府收支以及国际收支方面的历史赤字制定明确的行动计划；重新谈判和重新安排沉重的外债负担，以进一步减少社会服务支出的财政压力。此外，还需要对劳务输出政策进行认真的审查和改正。

菲律賓与包括中国在内的东亚周边国家的经贸合作前景十分广阔。然而，坚定的信心需要具体措施的支持，以扭转菲律宾持续的贸易和国际收支逆差，并优先采取行动解决失衡问题。

贫困、失业、收入和资产不均等问题迫切需要国家干预来解决，但菲律宾没有连贯的、可持续的战略，缺乏政策透明度和结构改革。“临时经济体制”可以用来形容马科斯政府在食品安全、通货膨胀、农业发展、劳工、外债、贸易、财政管理和工业化等问题上采取的“逐件逐案”的紧急措施。“临时经济体制”的一个案例是拟议中的马哈利卡（Maharlika）主权财富基金1，该基金在缺乏可行性研究和保障措施的情况下成为优先政策选项。

《菲律宾2023—2028年发展计划》承诺了未来六年的发展路线图，包含了前任政府经济战略中的新自由主义关键元素，在“华盛顿共识”的关键领域如贸易自由化、放松管制、减少和消除官僚主义的繁文缛节以促进“营商便利”和私有化等方面与前任政府的经济政策保持了连续性。

目前，马科斯政府正尝试对菲律宾宪法和有关法律的“保护主义”的经济条款提出宪法修正案。然而，临时经济政策可能容易受到新出现的全球风险和不稳定因素的影响。二十国集团经济体中保护主义的抬头，以及与东盟、中国和印度的经济联系所提供的机会都表明菲律宾的工业化需要连贯的经济政策加以支持。

虽然《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的批准可能会带来巨大的经济潜力，但仍有需要解决的问题，如要提供明确的资源和计划，为弱势部门（主要是农业）构建安全网，制造业和服务业也需要关注。2022年前6个月的菲律宾政府经济管理显示出一种拖延、不连贯和无决断力的模式，这可能会加大菲律宾边缘和弱势群体的风险。

一、马科斯关于经济优先事项和政策的声明

马科斯政府在经济政策和管理方面所面临的挑战主要是如何克服菲律宾人对马科斯家族负面历史遗产的不信任及污名化。历史文献记录了1972—1986年在老马科斯总统的戒严法统治下菲律宾政府是如何压制政治反对派并掠夺经济资源的。这些记录显示了老马科斯在1986年被赶下台后留下的经济后果——59%的菲律宾人处于贫困状态，以及由于大建基础设施，包括后来被封存的核电站而留下的283亿美元的外债2。菲律宾善政廉政委员会关于追回国家资产的一系列报告及最高法院的判决文件表明，至少有100亿至300亿美元国家资金被非法隐藏存放在海外银行账户中3。马科斯无法解释的财富来源包括挪用外国经济援助、美国军事援助（其中包含大量可自由支配的资金），以及20多年来公共工程合同的回扣。

在2022年5月9日菲律宾总统选举前的竞选演讲中，马科斯没有对其政府的经济政策优先事项作出任何明确、详尽的声明。各种调查显示，在选举前，菲律宾人最关心的问题是食品价格上涨、失业、提高最低工资的要求，以及遏制政府腐败。在2022年5月总统大选后和就职典礼前的声明中，马科斯都提到希望促进与美国的贸易关系，但减少对外国援助的依赖。

随后，马科斯于2022年6月30日发表就职演说，并于2022年7月25日发表首次国情咨文，为农业、商业、贸易和经济目标提供了宽泛的承诺框架，但细节很少。分析人士指出，这些讲话没有包括基本经济政策的细节，例如，如何为实现这些目标提供资金，如何实现税收、外国贷款或官方发展援助目标，如何平衡预算和国际收支。在就职演说中马科斯提出重建经济的“一揽子计划”，但没有定义“一揽子”的含义。马科斯还承诺解决能源价格上涨问题，并按时完成前任政府的基础设施项目。菲律宾经济发展的一个关键问题是数字宽带和连接系统的薄弱及低效，但马科斯没有作出关于如何邀请投资者参与和发展这一关键基础设施的具体声明。

马科斯任职后订立了一个重要的经济目标，2023—2028年国内生产总值（GDP）每年增长8%，以及在他任期结束前将贫困人口减少到9%以下1。马科斯发表了一份总体声明，表示将改革税收制度以增加税收，但税收负担是针对高收入或中收入群体，还是针对大型科技公司和石油公司等特定的高收入群体，目前尚不清楚。此外，推出了“多建好建”（build better more）的基建计划，这与美国总统拜登的基础设施计划“建得更好”类似。此外，马科斯提到的数字经济平台内容也与拜登的经济计划中部分内容类似。

批评人士指出，马科斯的方案不仅呼应或重申了拜登对美国的经济计划——当然，美国比菲律宾富裕得多，菲律宾是一个发展中国家，而且也重申了菲律宾前任政府的优先政策事项，但没有就菲律宾经济中普遍存在的结构性失衡提供原创、创新或全面的观点理念，比如应对农业衰退、土地改革、制造业疲软及依赖业务流程外包等服务业的措施。虽然有声明强调保护菲律宾海外劳工的福祉，但是没有任何政策支持受疫情严重影响的处于弱势地位的工人，如卫生工作者、吉普尼2和公共汽车司机、酒店和餐馆工人，以及其他服务人员。

出国访问为马科斯提供了阐述和澄清其经济政策的机会。马科斯于2022年9月6—7日访问新加坡，接着访问美国，并于2022年9月23日在亚洲协会（Asia Society）纽约总部发表演讲。在新加坡，马科斯强调菲律宾是“亚洲最快速的崛起之星”，并表示菲律宾的经济表现将超过地区的其他邻国。菲律宾财政部部长本杰明·迪奥克诺（Benjamin Diokno）指出，菲律宾结构性改革加强了坚实的宏观经济基本面，这使得菲律宾能够从新冠疫情中逐渐复苏。他还强调菲律宾仍在进行结构性改革，以及实施国际货币基金组织、世界银行和美国政府之间达成的“华盛顿共识”所支持的“最佳”经济政策，如《企业复苏和税收激励法》《外国投资法修正案》《零售贸易自由化法修正案》《公共服务法修正案》等。

在这些立法中，最重要的是《企业复苏和税收激励法》。菲律宾财政部部长本杰明·迪奥克诺称该法案是“菲律宾历史上最大的企业财政刺激计划”。该法案“大幅削减企业所得税税率”，以及“在给予财政和非财政激励方面表现出更多的灵活性”。在2022年12月12—15日于比利时布鲁塞尔举行的东盟—欧盟峰会上，马科斯保证菲律宾将致力于2023—2027年的东盟—欧盟战略伙伴关系。双方将扩大和深化在新冠疫情后经济复苏、强化公共卫生体系建设、海上安全与合作、环境保护和经济可持续发展等重点领域的合作。马科斯表示互联互通应该包含海、陆、空及网络连接在内，通过数字转型来减少数字鸿沟。马科斯还尝试推动欧盟尽快完成菲律宾—欧盟自由贸易协定。他指出欧盟正在失去商业机会，而这些机会正是一些亚洲国家在菲律宾所享有的。马科斯还出席了2022年11月11—13日在柬埔寨金边举行的第40届和第41届东盟峰会，并签署峰会声明，重申菲律宾加强经济一体化、互联互通及与“东盟+3（中国、日本和韩国）”的伙伴关系。

2023年1月16—20日，菲律宾总统马科斯参加了在瑞士达沃斯举行的世界经济论坛，阿亚拉（Ayala）集团、生力啤酒公司、SM投资集团等7位菲律宾商业集团领导人陪同参加。在达沃斯论坛上，马科斯重申了2023年菲律宾经济保持7%的增长率预测，马科斯还保证其经济政策与菲律宾往届政府经济政策保持连续性，并且与“华盛顿共识”的关键要素保持一致，比如“强劲的宏观经济基本面、财政纪律、结构改革和经济自由化”。

要达到马科斯的承诺，菲律宾需要放松贸易关税限制，兑现对世界贸易组织的承诺，并进一步扩展到菲律宾宪法保护领域的改革。例如，允许外国人拥有土地，进入以前仅允许本国人经营的行业，以及修改宪法规定的合资公司中本国资本至少要占60%的要求；减少外国人不允许进入的行业负面清单——如大众传媒、教育、采矿、海洋资源和自然资源开采等。1991年菲律宾《外国投资法》（后经RA8179修订）规定外资在勘探、开发和利用自然资源，公用事业经营，教育，水稻、玉米的生产和培育，深海捕鱼，基础设施运营等行业及公寓所有权中持股不得超过40%。目前，马科斯及其经济团队支持并正在努力推动菲律宾国会修改1987年菲律宾宪法的经济条款。

与此同时，马科斯认识到有必要确保足够的福利措施，以保护弱势部门免受通货膨胀带来的影响。马科斯政府致力促进形成“一个能够帮助企业最大限度地提高竞争力并促进其进入全球市场的环境”。马科斯政府将欢迎“经济和技术合作，以协助较小经济体的发展和参与，特别是小企業和有潜力的经济部门参与全球经济”。马科斯随后于2023年2月10—12日访问日本时确认了这个合作意向，并达成了35项新的商业协议，涉及100亿美元的投资。这些商业协议包括在基础设施、能源、制造业、医疗保健、电信等领域的合作。例如，丰田公司将投资44亿比索1，以扩大其广受欢迎的多功能汽车（Tamaraw）的产能，该车采用“更清洁的内燃机”。

菲律宾继续利用其经济自由化法律和其他激励措施来支持外国企业，例如放宽资本所有权限制。2000年颁布的《零售贸易自由化法》、2022年颁布的《公共服务法》《外国投资法》和《企业复苏和税收激励法》都是与贸易自由化和放松管制相一致的政策。2022年3月21日，时任菲律宾总统杜特尔特签署了第11659号共和国法案（《公共服务法修正案》），该法令允许外资拥有菲律宾公共服务业的100%股权。2023年1月1日起生效的《企业复苏和税收激励法》则降低了菲律宾企业所得税。

与此同时，菲律宾国家经济发展局于2023年1月启动了菲律宾2023—2028年发展计划。马科斯认识到“数字化作为长期经济增长的关键驱动力和经济转型工具的重要性”。马科斯政府致力“赋能微型、小型和中型企业，使其能够参与数字经济”，其目标是在菲律宾大规模部署普及数字联通，特别是在地理位置上相对封闭的地区。在劳动和就业方面，马科斯政府将重点关注“教育、技能发展和终身学习之间的联系，以提高工人的受雇就业能力，解决当前的社会脆弱性”。这些声明或多或少与菲律宾历届政府的劳动和就业政策相呼应。

在马科斯政府执政早期，其经济团队内部就出现了政策分歧。例如，财政部部长本杰明·迪奥克诺主张将采矿业“作为经济持续增长的潜在来源”，鉴于金属价格高企，他认为应敦促经济进一步自由化和放松管制来吸引采矿业投资。相比之下，菲律宾贸易和工业部 部长阿尔弗雷多·帕斯夸尔（Alfredo E. Pascual）强调，需要通过工业化创造稳定、高薪的高质量工作岗位，并呼吁通过“一项利用科学、技术和创新产生具有全球竞争力和创新能力的公司的战略”来振兴工业。马科斯则决定在执政早期同时兼任农业部部长。这些任命表明了马科斯政府与前任政府政策的连续性，以及强调放松管制、注重外国投资、私有化和进一步开放贸易的自由主义经济政策的路线。最重要的是，马科斯继续前任总统杜特尔特的“大建特建”基础设施建设项目并承诺保交付，以及“多建好建”。

二、基本经济指标

2022年，菲律宾国内生产总值（GDP）增长7.6%，加上海外菲律宾工人的汇款和其他收入，菲律宾国民总收入（GNI）增长了9.9%1。然而，仅靠增长数据可能无法全面反映社会和经济发展状况，由贫困、失业、健康保险和其他社会指标所反映的增长收入分配情况应能使总体发展状况显得更加完整。

菲律宾经济面临的主要挑战揭示了其固有的结构性弱点——农业衰退、制造业停滞不前、服务业比重上升。经济增长主要体现在消费和政府支出方面，继续依赖海外菲律宾人的汇款来刺激经济。农业疲软导致基本食品价格居高不下，2022年12月菲律宾的通货膨胀率为8.1%。13.2%的菲律宾家庭和18.1%的菲律宾人生活在贫困之中。虽然失业率在2022年11月降至4.2%，但未充分就业率仍然高达14.4%。贸易和国际收支平衡继续出现长期赤字，达到49亿美元。菲律宾外债占GDP的比重达到63.7%，是17年来的最高水平。2022年，外国投资达到294亿比索，相比2020年下降36.2%2。

（一）食品价格和通货膨胀管理策略

2022年，菲律宾基本商品和日用品价格继续上涨。大米、糖、蔬菜、鱼和肉制品等基本食品供不应求。糖、大蒜和洋葱等价格异常上涨，暴露出菲律宾在食品生产、分销及仓储方面的结构性问题，以及垄断组织控制供应分销渠道以推高食品价格来获取非法利润的现象。由于兼任菲律宾农业部部长，马科斯在主持会议、提供指导和制定战略措施方面需要花费大量的时间和精力。主要农产品供应不稳定和价格异常高涨的事实可能反映了菲律宾政府农业部门对农业管理和领导的缺失。农业部和其他政府机构尚未能认定垄断组织控制基本农产品如肉类、乳制品、鱼类、家禽等的供应和分销的问题。菲律宾的粮食安全问题亟待处理，以在短期内缓解物价通胀。此外，允许农产品进口会对菲律宾的小农和农业生产者造成影响。

通货膨胀直接影响居民购买力和商业贷款利率。较高的贷款成本可能会限制企业的生产计划，并取消对小企业的原材料订单。由于工资成本上升，招聘新员工的计划也可能被推迟。与此同时，据菲律宾农业部报告，菲律宾93%的食盐供应来自进口，这对一个拥有大量沿海地区的群岛国家来说具有讽刺意味。起初批准然后又突然撤销的食糖进口令被认为是马科斯政府的“失误”。考虑到菲律宾食糖生产和消费需求，在下订单后又撤销30万吨进口食糖的政策反转似乎是不明智的。菲律宾仍继续遵守其对美国的糖配额出口承诺，而大部分糖是由饮料制造商和百货公司消费的。

据菲律宾统计局报告，2023年1月，菲律宾通货膨胀率加速至8.7%，是自2008年以来的最高水平。2022年12月，菲律宾通货膨胀率较高，主要是由于食品和非酒精饮料价格大幅上涨，涨幅达到10.2%；餐饮和住宿服务价格上涨7.0%。此外，2022年12月，住房、水、电、气和其他燃料的通货膨胀率为7.0%3。

菲律宾政府预计，2023年菲律宾通货膨胀率将温和上升至2.5%～4.5%，然后在2024—2028年回到2.0%～4.0%的低目标区间4。2018年，菲律宾的平均通胀率为5.8%，2019年和2020年均为2.4%，2021年为3.9%，2022年为5.8%1。考虑到过往的通胀历史记录，菲律宾实现缓解通胀的目标难度很大。稳定粮食价格的关键措施将需要强有力的政策和预算支持，以对农业生产、分销和库存管理进行改革，并解决垄断组织非法价格操纵。

（二）贫困状况

根据菲律宾统计局的2021年家庭收入和支出调查，贫困发生率（人均收入无法充分满足个人基本食品和非食品需求的菲律宾人的比例）为18.1%2，这意味着大约有1999万菲律宾人生活在贫困线以下。而收入甚至不足以满足基本食物需求的菲律宾人的比例，在2021年略有上升，为5.9%3。菲律宾一个五口之家每月在基本食品和非食品需求方面至少需要12030比索（约224美元），其中在基本食物需求方面至少需要8379比索（约156美元）。以家庭为单位，2021年菲律宾贫困家庭约为350万户，占13.2%4。菲律宾家庭的温饱发生率（未能满足基本食物需求）为3.9%，相当于104万贫困家庭处于食物贫困线以下5。

菲律宾的基尼系数在2018年达到42.3%，是东南亚国家里该指标数值较高的国家之一。2022年世界银行报告指出，经济高增长和就业扩大可能显著减少了菲律宾的贫困，但“少数精英继续掌握着大部分国家财富”。菲律宾的中产阶级人口扩大到近1200万人，“经济有保障”人口增加到4400万人。这是由高增长率和农业以外的就业机会推动的，并导致贫困率下降了三分之二，由1985年的49.2%降至2018年的16.7%6。然而，不平等仍然是一个挑戰，包括贫困家庭接受高等教育的机会不平等、大学教育回报不平等。世界银行报告还指出，不平等现象甚至在出生前，从怀孕期间孕妇的营养和健康就开始了。

根据菲律宾社会福利与发展部发布的国家家庭减贫目标系统Listahanan 3调查，截至2022年，菲律宾有560多万家庭生活在贫困中。这比2015年Listahanan 2调查中被确定为贫困家庭的数量（520万）有所增加。在菲律宾1.11亿总人口中近3000万人认为自己贫穷7。

（三）劳动、就业与工资

1.失业人数

作为衡量经济活动的一项指标，失业人数的变化可以证实GDP的变化。2022年11月，菲律宾的失业率为4.2%，略低于2022年10月的4.5%和2021年11月的6.5%，是2005年4月以来的最低水平8。据菲律宾统计局报告，2022年11月，菲律宾约有218万人失业，低于2022年10月的失业人数（约为224万人）和2021年11月的失业人数（约为316万人）1。

2.就业岗位

2022年11月，菲律宾就业岗位增加最多的行业是批发和零售业、汽车和摩托车维修、制造业、住宿及餐饮服务、农业和林业，还有政府和国防部门；失业主要登记在建筑业、渔业和水产养殖、运输和仓储、行政管理、采矿和采石等行业。服务业继续创造就业岗位，在就业人员中所占比重最大，达到60.5%。农业和制造业就业所占比率继续呈现下降趋势，分别为21.4%和18.1%2。

3.不充分就业

目前，菲律宾失业率有所缓解，不充分就业率从2021年10月的16.1%略有下降至14.2%，这意味着菲律宾不充分就业的人数减少了37.1万人3。由于日用品价格持续上涨，越来越多的人寻求赚取额外收入的机会，每周正常工作时间超过40小时的隐性未充分就业人数继续增加。作为应对措施，政府已经准备了一些零碎的就业项目以增加就业。

4.合同雇佣工人

合同雇佣的做法起源于1959年的《菲律宾民法典》（第1700条），并作为老马科斯总统在1974年颁布的戒严总统令的一部分，《菲律宾劳动法》第106—109条使其进一步合法化。在2022年的总统竞选中，马科斯曾表示如果当选总统，将考虑终止合同劳动，但他也表示禁止合同劳动可能并不适用于所有行业。在短期劳动合同中，工人不能获得类似正式员工的福利。虽然一些工作本质上是季节性的，而“季节”过去是用在农业种植和收获上的。而一些企业需要雇佣合同劳工来降低企业成本并增加利润。

5.最低工资

食品价格的高通胀推高了生活成本，降低了工资和薪金的购买力。菲律宾工人团体要求重新调整最低工资。现行的政策是通过由雇主、工人和政府代表组成的地区工资委员会根据生活成本调整工资水平。在大马尼拉地区，最低工资是在2022年5月13日全国选举后调整的。农业、非农业（制造业、服务业）和家政工人有不同的最低工资标准。目前，每日最低工资从工业和服务业的577比索（10.75美元）到农业部门的533比索（9.93美元）不等。在棉兰老岛，有相同技能和经验的从事类似工作的工人的工资存在较大差别，大部分区最低工资为每天341比索（6.26美元），但在13区（棉兰老岛的卡拉加）最低工资则为每天350比索（6.43美元）4。

在菲律宾总统大选前的竞选活动中，马科斯承诺以经济持续复苏和增长为条件为工人加薪。考虑到2022年GDP增长了7.6%，大马尼拉地区的最低工资应该至少提高44比索。但商业团体反对这样的工资调整，理由是新冠疫情的影响和能源价格上涨使企业也遭受了损失。如果不修改最低工资政策，预计马科斯政府将继续实行以生活费用为基础进行调整的地区最低工资政策。

（四）贸易和国际收支平衡

贸易包括货物、商品和业务流程服务收益的进出口。出口有外汇流入，而进口则有外汇流出。因此，贸易和国际收支平衡表明了国家的经济的结构实力。作为一个较小经济体，菲律宾被认为是全球贸易中的“价格接受者”，这意味着与较大的经济体不同，菲律宾出口和进口的数量不会影响这些贸易商品的价格上涨或下跌。贸易平衡和国际收支的历史赤字表明菲律宾经济应对全球化的脆弱性及其经济结构的弱点，国际收支平衡直接影响菲律宾比索兑美元等外币的汇率波动。

菲律宾统计局报告称，2022年12月，菲律宾货物对外贸易总额为159.3亿美元，进口货物占比为64.4%，其余为出口货物。2022年12月，菲律宾的贸易逆差为46亿美元，同比减少10.2%。在菲律宾十大主要出口商品类别中，以下六个类别的出口值出现了同比下降：椰子油（39.5%）、化工产品（24.7%）、电子产品（13.9%）、其他工业制成品（9.8%）、金属部件（3.0%）、电子设备和零部件（2.7%）1。

2022年，菲律宾年出口总额有所增长，达到788.4亿美元，比2021年的746.5亿美元增长5.6%。2022年12月，总部设在菲律宾的半导体跨国公司的电子产品仍然是菲律宾出口销售额最高的产品，其出口总额为31.7亿美元，占菲律宾出口总额的55.9%。相比之下，矿业公司的矿产品出口额为2.884亿美元，占比为5.1%。此外，其他工业制成品的出口总额为2.6599亿美元2。

2022年，菲律宾年进口总额为1371.6亿美元，同比增长了17.3%3。电子产品进口额最高，抵消了该商品的出口收入。2022年12月，电子产品进口额为24.2亿美元，占进口总额的23.6%；其次是矿物燃料、润滑油和相关原料进口额，为17.3亿美元（占比16.9%）；再次是运输设备进口额，为8.3263亿美元（占比8.1%）4。按地理区域划分，东亚对菲律宾的出口额最高，其次是东南亚、北美（加拿大、美国、墨西哥）。2022年12月，中国对菲律宾出口总额为9.8084亿美元，占17.3%，占比最大；其他主要贸易伙伴对菲律宾的出口额分别为：美国8.115亿美元（占比14.3%）、日本7.9358亿美元（占比14.0%）、中國香港地区5.6993亿美元（占比10.1%）、新加坡3.4641亿美元（占比6.1%）5。

与此同时，菲律宾中央银行报告称，历史性的年度赤字继续存在，2022年菲律宾国际收支为负72.6亿美元，高于2021年的13.5亿美元赤字。值得一提的是，菲律宾的国际收支（BOP）头寸在2022年12月转为顺差，达到6.12亿美元6，未来几个月也将进一步改善。

2022年底，菲律宾收支状况的改善是由于菲律宾海外劳工在圣诞节期间汇款的季节性增加，以及业务流程外包（BPO）收入、出口和外国游客收入的增加。国际市场上石油和其他大宗商品价格的下跌（部分原因是美国可能出现衰退）也帮助改善了国际收支平衡头寸。与这些积极因素相抵消的是，政府计划支付以外币计价结算的债务，如债券发行和贷款。

贸易逆差扩大的原因是乌克兰危机造成的物资短缺和物流问题，这导致全球市场大宗商品价格上涨。在菲律宾政府发行价值30亿美元的全球债券后，预计菲律宾的国际收支将有所改善，国际储备总额也将增加。

（五）外债和比索贬值

经济结构强韧性的一个关键指标是外债占GDP的比例，这是衡量一个国家从其收入和生产力中偿还贷款能力的指标。外债的偿还来自该国的外汇流入，包括出口收入、外劳汇款、外国援助赠款和外汇储备。

历史数据表明，由于老马科斯政府的任人唯亲和管理不善，到1986年底菲律宾背负着巨大的债务。1986—1992年，阿基诺政府通过谈判重组并重新安排了菲律宾的外债偿付款，使菲律宾得以缓期偿还，以将资金用于支持更紧迫的政府优先事项。但至2022年，菲律宾外债已大幅增加到13.42万亿比索（1080亿美元），使债务负担增加到人均123120比索（2224美元）1。目前，菲律宾外债占国内生产总值的61%，这是17年来的最高水平2，但马科斯政府经济团队尚未宣布减轻外债消极影响的计划。

2022年最后一个季度，由于受到5%～6%的高利率的影响，菲律宾政府在外国债券市场上只筹集了20亿美元。2023年1月，菲律宾财政部在金融市场上出售了价值30亿美元（1640亿比索）的全球债券，增加了国家政府的债务义务，也为国家的预算需求提供了资金。其中，发行5.5年期债券5亿美元，票面利率为4.743%；10.5年期债券12.5亿美元，票面利率为5%；25年期债券12.5亿美元，票面利率为5.5%3。

根据菲律宾财政部的数据，截至2022年底，由于比索升值等原因，国家债务总额比2022年11月的水平降低了1.7%。与此同时，菲律宾的债务与GDP之比从2022年第三季度的63.7%改善至60.9%4。在新冠疫情暴发之前，按照全球标准，60%的债务与GDP之比被认为很高。然而，直到现在，马科斯政府尚未就其在外债管理以及减轻高利率、应对通货膨胀和外汇极端波动带来的全球风险方面发表有力的承诺声明和政策，以减轻预算和财政赤字。马科斯政府如能延续之前的税收和其他财政改革措施，进一步结构性地增加税收收入，遵守财政纪律，将有助于进一步降低或改善债务与GDP之比，使其低于60%的国际门槛，从而有助于维持本国的良好信用评级。

（六）菲律宾海外劳工和汇款

几十年来，菲律宾一直是移民劳工的重要输出国，并采取积极的政策促进包括海事劳工在内的海外就业。劳工输出政策直接与菲律宾宪法中为国家工业化发展菲律宾专业和高技能人力资源的规定相矛盾。1987年《菲律宾宪法》第12条第1款规定：“国家应在健全的农业发展和土地改革的基础上，通过充分有效利用人力和自然资源，使其在国内和国际市场上具有竞争力，从而促进工业化和充分就业。”

1974年的《菲律宾劳动法》只是把菲律宾人在海外就业作为一个在经济强劲增长时期逐步过渡到充分就业的临时政策。1976年，菲律賓经济增长率达到8.8%的峰值，1980年达到5.2%，但随后在老马科斯下台之前的1985年降至- 6.9%5。随着到外国就业的菲律宾劳工的增多，海外雇佣工作从临时性转变为长期化。菲律宾海外劳工被誉为“新英雄”，他们的汇款支持了家庭和亲属的消费，并且对于捍卫比索汇率免受因国际收支长期赤字而贬值至关重要。

1995年，菲律宾颁布《移民劳工和海外菲律宾人法案》（第8042号共和国法案）。该法案授权建立一个强有力的海外劳工福利保护机构，成立了海外劳工福利管理局。根据菲律宾2019年第11641号共和国法案的规定，海外劳工福利保护的职能移交给移民劳工部（Department of Migrant Workers）。

菲律宾第11641号共和国法案称：“保护海外菲律宾劳工及其家属的权利和促进他们的福利；让海外就业成为一种选择，而不是必须；加强国内劳动力市场，使菲律宾海外劳工有效地重新融入社会；逐步调整方案和政策，以落实2018年12月通过的《安全、有序和正常移民全球契约》。”菲律宾是最早签署该公约的国家之一。

规范向海外派遣合同工，实现海外就业现已成为一项既定政策。菲律宾官方记录显示，从2022年1—9月，派遣外劳增加了40%，达到约76万人1，原因是东道国经济对菲律宾工人的需求增加，这些国家的行业面临劳动力短缺问题，尤其是健康保健、医疗、娱乐、酒店和餐饮服务等行业。菲律宾政府已成为积极推广和营销菲律宾海外劳工的代理人，“推销”菲律宾合同工人到海外，包括欧洲和日本。菲律宾与罗马尼亚、匈牙利和葡萄牙的双边劳务合同谈判正在进行中。新加坡对菲律宾健康保健工作者的需求也有所增加。

2022年前11个月，菲律宾海外劳工通过银行汇款的现金增长3.3%，从2021年的284.3亿美元增加至293.8亿美元。据估计，由于比索在2022年最后一个季度从贬值中恢复，2022年菲律宾海外劳工汇款可能会增长到322亿美元2。

三、菲律宾经济问题、挑战与机遇

马科斯政府的“临时经济体制”仍然面临挑战，该体制旨在解决贫困、失业、收入和资产不均等迫切需要国家干预的问题，其经济政策要在偏好“裙带”商业集团3经济利益与透明度和结构性改革之间达到平衡。

（一）《菲律宾2023—2028年发展计划》

《菲律宾2023—2028年发展计划》于2023年1月30日正式启动，该计划承诺未来6年的发展路线图，保留历届菲律宾政府经济战略的关键要素：“华盛顿共识”的关键领域，如贸易自由化、放松管制、减少官僚主义的繁文缛节以促进“经商便利”、私有化；试图引入宪法修正案以减少或取消内资与外资所占比例的要求，允许外国投资者拥有土地；更多的税收优惠。

在发布时，《菲律宾2023—2028年发展计划》被描述为“一项深化经济和社会转型的计划，通过引导经济回到高增长的道路上，重新创造就业机会，加快减贫”。发展计划的目标是实现包容性增长，提供平等机会，并为菲律宾人提供充分参与创新和全球竞争经济的技能培训。但该计划并没有明确从具有全球竞争力的创新经济中获得增长的目标受益者将如何分享成果，对工人的工资和收入的政策只字未提。此外，该计划也没有规定向科技跨国公司中的百万富翁和亿万富翁征税，这些人从菲律宾数字经济中获益。

各种经济和商业机构对“缺乏明确的实质性经济平台”，以及对马科斯的治理和领导经验表示担忧。有人对恢复一些需要大量政府预算补贴的计划表示关切，如农产品分销中心、油价稳定基金、住房补贴、专科医院，以及其他“样板”基础设施，如连接菲律宾中部萨马岛和莱特岛的圣胡安尼科大桥。这些大型项目没有进行充分的可行性研究来证明其需求、可持续性和风险。

（二）粮食安全、供应和价格稳定

粮食安全和基本农产品供应稳定、价格合理，是关系国家利益和民生的大事。大米、食用油、糖、洋葱和大蒜等蔬菜、肉类和鱼类产品，甚至盐的供应危机和高企的价格，对马科斯政府的工作能力和领导能力提出了挑战。由于缺乏可靠和长期的政策，粮食供应和价格不稳定的风险是社会动荡的因素，可能直接威胁和破坏菲律宾的社会治理。菲律宾农业、商贸和运输物流机构之间需要实时协调生产、储存、管理、进口、分销和价格政策等。

（三）土地改革

粮食安全在很大程度上依赖农业供应的力度和短缺期间的需求管理，以缓解价格通胀。土地改革为农民和农业工人在农村地区的稳定生计和就业提供了一种激励。然而，包括土地所有权、生产、信贷和金融支持，以及收获后的市场营销和分销资源在内的土地改革政策尚未得到明确的规定。

在就职演说和国情咨文演讲中，马科斯都承诺继续进行土地改革，包括提供支持服务、提供农业信贷、修建从农场到市场的道路、提供冷藏设施和供营销和分销的运输物流。马科斯还宣布，暂停土地改革受益者的土地分期还款和利息支付一年。他还敦促国会修订1988年《全面土地改革法》第26条，通过免除未偿还的分期付款和利息，使土地改革受益人免除债务。现有的土地改革贷款免除额计581.25亿比索，将使65.4万土地改革者受益，共涉及118万公顷的已获得土地1。

此外，根据1988年《全面土地改革法》第40条的规定，菲律宾政府将把52000公顷未使用的政府农业用地分配给无地的退伍军人、退伍军人无地的未亡配偶和孤儿、菲律宾武装部队和菲律宾国家警察的无地退休人员。

（四）工业化和数字化转型

菲律宾贸易和工业部部长帕斯夸尔阐述了推动经济数字化转型、实现国家工业化跨越式发展的计划。该计划从政府监管机构的转型开始，首要任务是促进贸易和工业部职能的数字化转型，以提高公共服务的效率，并促进微型、小型和中型企业和其他企业的转型。战略投资重点包括利用技术为现有工业优势和能力提供功能性支持，并为菲律宾国内资本积累建立一个充满活力的工业生态系统。菲律宾贸易和工业部是发展产业集群的牵头机构，帕斯夸尔提出了以下几个集群的工业化战略。

1.工业、制造和运输集群

在航空航天、汽车、半導体、电子等领域创造投资机会。航空航天是菲律宾的强项之一，因为该国拥有世界上最大的飞机内饰公司（柯林斯航空公司）和世界领先的飞机维护、修理和大修公司（德国汉莎航空技术公司），其中德国汉莎航空技术公司最近将其工程师和其他人员增加到约3000人。此外，还需要加强向如电动汽车等绿色产业转变，以确保菲律宾进入全球电动汽车价值链。

2.技术、媒体和电信集群

包括信息技术—业务流程管理、超大规模数据中心、数字经济活动和使用人工智能的产品。未来10年，业务流程外包（BPO）行业将成为技术、媒体和电信集群全球价值链中具有竞争力的行业。菲律宾约82%的业务流程外包公司和共享服务中心将服务于全球市场。

3.健康和生命科学集群

主要包括制药、生物技术、医疗设备和数字健康产品和服务。菲律宾应在药品、保健服务和治疗系统方面实现自给自足，并继续加强与跨国制药公司的合作。

4.现代基本需求和弹性经济集群

满足菲律宾消费者对食品、能源、基础设施、教育和其他方面的需求。可持续、有韧性和包容性的经济增长将确保粮食安全和绿色生态系统的发展。可靠的基础设施对经济转型至关重要，必须解决阻碍经济活动的运输和物流瓶颈、能源供应短缺和成本较高及互联互通问题。国家和地方道路基础设施网络应连接经济自由贸易区、贸易中心、制造业中心和物流枢纽，确保菲律宾各地区、城市中心和农村社区之间的平衡发展和增长。

菲律宾贸易和工业部正就由美国太空探索技术公司（SpaceX）运营的“星链”卫星宽带服务进入菲律宾进行讨论。然而，菲律宾海洋经济没有得到关注。此外，菲律宾海员和医疗专业人员在全球劳动力市场中占有主导地位。有必要解决与劳务输出政策有关的问题，以及如何将海外劳工重新融入菲律宾本国工业中的问题。

（五）在发展数字经济中创造就业岗位和体面工作

菲律宾的工业发展仍然是经济结构中最薄弱的环节。企业和行业必须通过越来越多地使用人工智能、机器人和加强连通性来应对技术变革。新冠疫情迫使企业和行业转向新的工作形式，例如在家工作、远程办公。这些新形式的工作需要劳动力技能的升级，以避免失业和就业不足。

企业需要提升员工的技能，以促进他们能胜任更新、更高层次的角色。由于自动化发展，许多常规和体力工作预计将被淘汰，但随着技术进步，新的高质量工作将会涌现。新形式的工作和雇佣关系要求雇主和企业大幅增加对技能发展的投入，这需要适当的税收和其他激励措施的支持。更大的挑战是对菲律宾基础和中等教育水平进行全面审查，以确保课程学习能提供更高水平的技能。菲律宾最近引进的K-12教育增加了2年的基础教育，也增加了家庭负担，有必要根据快速变化的数字知识技术新形势，对此重新进行审查和评估。

（六）《区域全面经济伙伴关系协定》和弱势部门的安全网

菲律宾于2020年11月成为《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）的签约成员国。2021年9月，时任菲律宾总统杜特尔特签署了批准文书。RCEP于2022年1月1日在其他签约国生效。菲律宾宪法要求参议院批准协定，以完成程序并使RCEP得以实施生效。在上一届菲律宾国会上，由于农业产业团体的反对，批准RCEP的进程停滞不前。菲律宾参议院预计将于2023年第一季度批准RCEP1。

菲律宾贸易和工业部预计，RCEP将使菲律宾出口增长10.5%，实际GDP增长2%。菲律宾农业仍然薄弱，由于大米、食用油、蔬菜、鱼类、肉类和家禽等主要食品的进口将以更低的价格涌入菲律宾国内市场，更多农民和农业工人可能会陷入贫困和失去生计。制造业和服务业等弱势部门尚未制定明确的计划，以缓解RCEP生效可能带来的企业亏损和失业问题。虽然RCEP的批准将会带来巨大的经济潜力，但仍有必要解决其实施所带来的问题，为弱势部门（主要是农业，但也要考虑制造业和服务业）建立安全网。

（七）海洋经济、气候变化和海洋产业潜力

菲律宾是一个群岛国家，拥有丰富的海洋、湖泊、河流和沿海资源，在其专属经济区内还有珊瑚、珊瑚礁和丰富多样的生态系统。然而，菲律宾也是气候变化方面最脆弱的国家之一。

菲律宾有着悠久的航海历史，在地理贸易区位上有明显的优势。菲律宾拥有丰富的沿海和海洋资源，在蓝色（海洋）经济发展方面有巨大潜力。尽管《菲律宾2023—2028年发展计划》对这一主题进行了综合讨论，但截至目前，菲律宾总统马科斯的演讲、声明和政策行动尚未以系统和全面的方式来发掘菲律宾海洋经济的潜力和能力。马科斯政府还没有认识到振兴菲律宾海洋产业的必要性，特别是发展菲律宾国内航运的能力，以在全球商业航运和物流中获得地位和认可。应制定战略计划，加强菲律宾的海事教育和培训，促使菲律宾不仅能培养普通海员，还能培养更高级别如管理级的海员，并与印度、波罗的海沿岸国家和欧洲地区的同行保持一致。

菲律宾小型船的设计和制造也有巨大的潜力。菲律宾小型船制造商需要智能技术，以及用于救援和搜索行动的抗灾技能和设备，来投入到可持续的海洋资源开发中。海洋波浪能也正在成为可持续绿色能源的潜在来源，但还未被纳入菲律宾科技部门的战略计划中。

菲律宾仍然是全球海事劳工的重要来源。在职的菲律宾籍海员从2000年的193324人增加到2010年的438705人；2019年在新冠疫情暴发之前，菲律宾籍海员达到507730人，比2010年增加16%；在2020年新冠疫情高峰期，菲律宾籍在职海员人数大幅减少。2021年，菲律宾移民劳工部报告称，菲律宾籍在职海员为345157人2。据2021年波罗的海和国际海事理事会人力报告，菲律宾已重新成为全球海员供应的主要国家。菲律宾于2012年批准了《2006年海事劳工公约》，该公约直接惠及菲律宾籍海员，保护他们获得体面工资、福利、良好工作条件、健康和安全及其他福利事项的权利。

（八）菲中经济关系

2023年1月3—5日，菲律宾总统马科斯首次对中国进行国事访问。此前马科斯对其他国家的访问是在参加欧盟、东盟和世界经济论坛的正式会议时开展，但不是国事访问。对中国的国事访问营造了积极的对话合作氛围。菲中两国领导人和官员认识到两国国情和制度不同，但有着相似的发展目标和强烈的合作愿望。菲中全面战略合作的主要是农业、基础设施、能源、人文交流等支柱领域。贸易、投资、科技、数字经济等领域的关系进一步深化这些支柱领域发展。马科斯访问中国并签署了合作文件，为双方合作提供了强大动力和框架。菲方重申坚持一个中国政策，表示愿继续通过友好协商妥善处理海上问题，恢复油气勘探谈判。双方将继续在“一带一路”倡议框架下，在农业、渔业、基础设施、金融、海关、电子商务和旅游等重点领域开展合作。

马科斯提出与中国在基础设施项目上开展合作，并允许中国交通建设有限公司作为项目承包商参与建设。菲律宾还重申承诺，允许外国承包商将其专业建筑师、工程师和其他专家带到菲律宾从事其专业工作。

虽然美国、日本和欧盟仍是菲律宾重要的经济伙伴，但各项指标显示，中国可能很快在贸易、投资、发展援助、贷款、赠款和其他领域超过这些国家或地区。据菲律宾驻中国大使馆称，菲中两国已经达成了近100项双边协议，在贸易和投资、基础设施、能源合作、农业、科学技术等多个领域加强合作。中国对菲律宾的官方发展援助约占总额的2%，略高于美国对菲律宾的官方发展援助（占总额的1.8%）。截至2021年9月，菲律賓对华外债为22亿美元，略低于美国（28.5亿美元）、荷兰和英国。日本仍然是菲律宾最大的债权国1。菲律宾人从美国的汇款仍然是菲律宾外国汇款的重要来源，2021年汇款额为120亿美元。相比之下，来自中国的汇款总额为2400万美元2。2018年和2019年，赴菲律宾旅游的中国游客人数仅次于韩国。由于新冠疫情影响，外国游客人数在2020年急剧下降，但现在正在不断回升。

尽管中美关系紧张，但菲律宾和中国之间的经济关系被形容为“强劲而充满活力”。在刚刚过去的一段时间里，中国是菲律宾投资、贸易的重要伙伴。菲律宾与中国的贸易显著增长，已经超过了与美国、日本和欧洲的贸易。2010—2020年，菲律宾和中国之间的贸易逆差扩大。贸易不平衡和逆差的主要原因是结构性的：虽然菲律宾对中国出口最多的是电子零件和半导体、矿产，以及香蕉、菠萝等农产品，但进口的主要是机械设备。在菲中贸易总额持续增长的同时，结构性失衡也将加剧贸易逆差。

菲律宾投资委员会报告称，2018年中国在菲律宾的外国投资中排名第一，从2017年的4700万美元增至9.75亿美元。来自中国的投资增长了2072%，主要集中在IT和通信、制造业、房地产和电力领域3。2019年，中国继续保持强劲的经济表现，以17亿美元成为菲律宾第二大投资来源国，比2018年增长174%，占菲律宾外国投资总额的32%4。

（责任编辑：刘   娴）

作者单位：Maragtas SV AMANTE，菲律宾人民治理赋权研究中心，菲律宾大学；杨超，广西社会科学院东南亚研究所

12023年5月31日，马哈利卡主权财富基金法案在菲律宾参众两院获得通过。

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2吉普尼，英文Jeepney，菲律宾的专线小型公共汽车。

1世界上有多个国家的货币都叫比索（peso），如菲律宾、墨西哥和几个拉丁美洲国家。在本文中，如無特别注明，所涉及的货币单位比索均为菲律宾比索。

1Philippine Statistics Authority （PSA）.GDP Expands by 7.2 Percent in the Fourth Quarter of 2022， and by 7.6 Percent in Full-year 2022［EB/OL］.（2023-01-26）［2023-09-30］. https：//psa.gov.ph/content/gdp-expands-72-percent-fourth-quarter-2022-and-76-percent-full-year-2022.

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4Philippine Board of Investments.Philippines - China Business Relations［EB/OL］.（2023-01-15）［2023-09-03］. https：//boi.gov.ph/cifit-2020-philippines-china-business-relations/.