推进国家安全治理现代化的法治逻辑

周佑勇

当前世界正处于百年未有之大变局，各种力量的分化与组合迅猛发展，国际安全局势日趋严重。在这种历史变局中，积极推进国家安全治理现代化是应对动荡国际局势的有效途径和强大力量。党的二十大报告对“推进国家安全体系和能力现代化，坚决维护国家安全和社会稳定”作出专门部署，强调“国家安全是民族复兴的根基，社会稳定是国家强盛的前提”,必须健全国家安全体系,增强维护国家安全能力。法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力的重要依托。没有国家安全法治体系作为制度载体，国家安全体系则不复存在，也就无法实现国家安全治理现代化。从法治角度看，推进国家安全治理现代化，就是要形成一套体现良法要求的现代化国家安全制度体系，并通过善治确保这套制度体系的有效贯彻实施，切实将国家安全制度优势转化为国家安全治理效能。基于国家安全治理现代化与国家安全法治化之间的内在逻辑关系，我们必须把推进国家安全治理现代化进程中各领域各方面工作都纳入法治轨道，以国家安全法治化护航中国式国家安全治理现代化。本文拟结合现代法治理论和国家安全建设实践，从价值、方法、制度等层面对推进国家安全治理现代化的法治逻辑做些初步探讨。

一、价值逻辑：实现多维的国家安全法治目标

法者，治之端也。一个现代国家必然是一个法治国家，国家要走向现代化必须走向法治化。法治化与现代化具有内在逻辑关系。从价值逻辑上，国家治理现代化就是要实现以良法善治为核心价值追求的法治化治理。只有达到了现代法治所追求的良法善治状态，才能称之为国家治理现代化。根据《国家安全法》第2 条的规定①，实现国家安全治理现代化，具有多维法治目标，一是国家层面的长治久安，以政治安全为根本；二是社会层面的和谐稳定，以军事、文化、社会安全为保障；三是个人层面的幸福安宁，以人民安全为宗旨。实现这些不同维度的国家安全法治目标,都要以不同层面的法治价值作为基础,从而达到一种良法善治的现代国家安全法治状态。

（一）以秩序价值维护国家长治久安

秩序是法的基础价值，是维护国家长治久安的总体制度保障。所谓“国家安全”,是指一国宪法制度及其规范下的法律秩序的正常状态及其所标志的国家政权、主权、统一和领土完整等国家安全利益不被国内外各种敌对势力和非法活动所干扰、侵害和破坏。②为了维护国家政权、主权、统一和领土完整，在组织秩序上必须坚定党的绝对领导，确保国家政治安全；在行为秩序上必须依法履行维护国家安全职责，积极同危害国家安全的国内外各种敌对势力和非法活动作斗争。

首先，通过宪法和法律确认党对国家安全法治建设的绝对领导，为维护国家政治安全提供根本保证。维护国家长治久安要以国家政治安全为根本，具体而言就是要“维护中国共产党的领导和执政地位，维护中国特色社会主义制度”③。《宪法》是国家的根本大法，该法第1 条第2 款规定的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，为坚持和加强党的全面领导提供了明确的宪法规范依据。《国家安全法》作为国家安全法治保障的基本法，该法第4 条规定的“坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制”，为维护国家长治久安提供组织保障。《国防法》是依靠武力维护国家安全的保障法，该法第21 条规定的“中华人民共和国的武装力量受中国共产党领导”，确立了党对全国武装力量的有序领导。由此，在国家宪制秩序中，得以实现党对国家安全法治建设的绝对领导，对维护国家长治久安发挥了决定性的保障作用。

其次，通过宪法和法律明确规定维护国家安全主体的权力、义务和责任，为积极同危害国家安全的国内外各种敌对势力和非法活动作斗争提供制度依托。根据《国家安全法》第11 条的规定，中华人民共和国公民、一切国家机关和武装力量、各政党和各人民团体、企业事业组织和其他社会组织，都有维护国家安全的责任和义务。维护国家安全的主体范围十分广泛，包括各级国家机关、社会组织和公民。其中，国家机关负有维护国家安全的核心职责，我国《宪法》规定全国人大行使“决定战争和和平问题”的职权，全国人大常委会行使“决定战争状态的宣布、决定动员、决定进入紧急状态”等职权，国家主席享有“宣布进入紧急状态和战争状态、发布动员令”等职权，国务院享有“依法决定省域内部分地区进入紧急状态”等职权。在此基础上，《国家安全法》第3 章专门规定了各个国家机关维护国家安全的职责。公民和社会组织负有维护国家安全的重要义务，《国家安全法》第6 章详细规定了公民和组织维护国家安全的具体义务。除此之外，国家制定了《反间谍法》《反恐怖主义法》《反分裂国家法》等解决某个具体领域国家安全的专门性法律，为防范、制止和惩治间谍行为、恐怖活动、分裂势力等危害国家安全和统一的行为，提供了健全的法律秩序保障。

（二）以正义价值促进社会和谐稳定

正义是法治追求的核心价值目标，将正义价值融入国家安全治理现代化建设中，有助于促进社会的和谐稳定。国家安全治理现代化在社会层面的价值诉求是促进经济社会可持续发展，实现社会和谐稳定，需要运用正义价值统筹协调经济发展、文化繁荣、社会安定等各个方面的法治化工作。根据正义理论，法的正义包括形式正义、实质正义和程序正义。因此，如何将法的形式正义、实质正义和程序正义融入国家安全法治建设之中并实现三者的有机统一，是促进社会和谐稳定的关键。

其一，国家安全治理现代化应符合法的形式正义，各项国家安全治理工作都应该严格依照法律规定执行。首先国家安全治理工作要有明确的法律依据，筑牢国家安全治理现代化的法治根基。我国目前已经形成了以《宪法》为基础，以《国家安全法》为核心，以维护国家安全直接相关的法律、法规为补充的国家安全法治规范体系。④其次要求国家安全治理主体严格依法办事，国家安全机关应该遵守职权法定原则，真正做到法定职责必须为、法无授权不可为。例如，根据《国家安全法》的规定，维护国家安全的任务包括建设与保卫国家安全和发展利益需要相适应的武装力量、健全预防和化解经济安全风险的制度机制、防范和抵制不良文化的影响、有效预防和化解社会矛盾等方面内容。总之，通过将法的形式正义的价值理念融入到国家安全治理行为当中，有助于最大限度彰显法律制度在维护国家安全、促进社会和谐稳定等方面的治理效能。

其二，国家安全治理现代化应符合法的实质正义，国家安全治理主体在行使公权力之时必须综合权衡好各种利益关系，恪守利益均衡原则。利益均衡原则是一种实质的利益分配准则，具体包括平等对待原则、比例原则和信赖保护原则三项子原则。⑤平等对待原则要求国家安全治理主体对于情况相同者做到同等对待，对于情况不同者做到区别对待，不得恣意专断。比例原则要求国家安全治理主体所采取的措施必须有助于实现国家安全利益等公共利益，在有多种措施可供选择之时，应尽可能选择对个人侵害最小的措施，不得过度限制个人的权利，避免造成社会不必要的恐慌，影响社会的和谐稳定。信赖保护原则要求国家安全治理主体在行使公权力时必须做到信守承诺，对于已经生效的措施决定不得随意更改，否则必须合理补偿公民由于信赖该措施有效存续而获得的利益。总之，国家安全主体的行为应符合法的实质正义，做到既合法又合理，真正实现国家安全治理领域的良法善治，促进社会和谐稳定。

其三，国家安全治理现代化应符合法的程序正义，国家安全治理主体应严格遵守法定程序和正当程序。首先，立法机关应严格按照《宪法》和《立法法》中规定的立法权限和立法程序，围绕国家安全法治化工作进行立法，不可越权立法。同时，还要加强对国家安全立法工作的备案审查，妥善协调相互矛盾的法律规范，清理明显滞后的规范。其次，国家安全执法机关应严格遵守程序正当原则，在行使公权力时符合最低限度的公正标准，做到避免偏私和公平听证。一是不得处理与自己有利害关系的案件，要自觉遵守回避要求；二是在作出不利于他人的决定时应及时告知并说明理由，保证执法相对人有效参与到决定过程中，充分听取执法相对人及其他利益相关方的意见。再次，司法机关应严格按照诉讼法及其他法律法规中的程序性要求进行司法裁判。为有效打击危害国家安全的犯罪行为、维护国家安全和社会稳定，宪法和法律赋予了国家安全机关较大职权。对此，司法机关应平衡好维护国家安全、促进社会和谐稳定和依法保障犯罪嫌疑人等诉讼主体合法权益之间的关系，不仅追求案件审理结果的实体公正，更要重视审判过程中的公开、公正、公平。

（三）以人权价值保障公民基本权利

人权价值是国家安全治理现代化追求的根本价值目标，推进国家安全治理现代化必须充分保障公民基本权利。通过坚持法治的人民性，将人民的意志体现在国家治理体系并贯彻在治理能力建设之中，确保最广大人民利益的实现和人民根本权利得到切实保障，这正是国家治理体系和治理能力现代化的核心标志。⑥总体国家安全观强调“以人民安全为宗旨”，人民安全是国家安全治理现代化的出发点和落脚点。具言之，国家安全治理现代化的价值根基在人民，必须维护人民福祉、保障人民权益。

首先，人权保障原则是推进国家安全治理现代化必须遵循的基本原则，我国《宪法》和《国家安全法》为国家安全工作全面贯彻人权保障原则提供了规范指引。《宪法》不仅明确规定了“国家尊重和保障人权”，而且还通过专章规定公民政治、经济、文化、社会等各方面的基本权利，为推动在国家安全治理工作中具体落实“国家尊重和保障人权”原则提供了根本法的依据。《国家安全法》第16 条规定，国家维护和发展最广大人民的根本利益，保卫人民安全，创造良好生存发展条件和安定工作生活环境，保障公民的生命财产安全和其他合法权益。当人民权益面临各种风险挑战与遭受境内外安全威胁时，国家有义务采取一切必要的防卫和管控措施，全面保障人民安全与维护人民福祉。

其次，在具体的国家安全治理工作中，国家安全机关及其工作人员应发挥主观能动性落实好人权保障原则的基本要求，既要从积极面向保障公民基本权利的实现，也要从消极面向防止公民基本权利受到侵犯。一方面，国家安全工作的目的是打击境内外危害国家的不法行为，防范化解重大安全风险，维护中国人民的人权。国家安全机关及其工作人员作为国家安全法治建设的主体，必须把依法开展国家安全工作与贯彻人权价值理念统一起来，在思想上要时刻把人民放在心中最高位置，积极主动作为、尽最大努力保障好公民基本权利。另一方面，由于国家安全机关及其工作人员所行使的公权力具有一定的“隐蔽性”“紧急性”和“优先性”，往往会对公民的基本权利形成特殊克减。⑦这就意味者，相比其他治理领域而言，国家安全治理更容易导致对公民基本权利的侵犯。因此，就要以体现法的人权价值的良法来有效规范和约束国家安全机关及其工作人员的职务行为，防范其因自身违法或不当行为侵犯公民基本权利。

二、方法逻辑：抓住国家安全法治化的主要矛盾

国家安全治理现代化的根本标准在于国家安全治理的法治化水平，需用体现良法善治和公平、正义等法治的基本精神来构建国家安全治理体系和提升国家安全治理能力。统筹推进国家安全治理各方面的法治化进程，既是全面依法治国的应有之义，也是实现中华民族伟大复兴的重要抓手。如何提升国家安全法治化水平，进而用国家安全法治化促进和保障国家安全治理现代化？从方法论上讲，系统思维方法注重抓住关键、找准重点，准确把握主要矛盾和矛盾的主要方面，坚持整体推进和重点突破相统一的辩证法。⑧在方法逻辑上，推进国家安全治理现代化，就必须坚持全面依法治国，以“系统论”的逻辑思维方法统筹推进国家安全治理各领域法治建设，把握国家安全法治化进程中面临的主要矛盾及其主要方面。对此，要把抓住国家安全法治化的主要矛盾作为推进国家安全治理现代化的关键技术手段。

（一）以总体国家安全观为指导统筹发展和安全

国家安全法治化的首要矛盾在于国家安全与国家发展之间的矛盾，需要以总体国家安全观为指导统筹协调发展和安全。安全的特性在于稳定和平衡，发展的特性在于更新与进步，安全和发展之间存在着难以调和的张力。⑨一方面，国家各方面发展均伴随着各类安全风险挑战；另一方面，实现国家的绝对安全必然要以牺牲发展为代价。党的二十大报告强调：“必须坚定不移贯彻总体国家安全观。”总体国家安全观既是马克思主义国家安全理论中国化的最新成果，也是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，为新时代国家安全工作提供了根本遵循。习近平总书记在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调：“全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境。”⑩因此，在新时代要以总体国家安全观为指导统筹协调发展和安全，正确处理好发展和安全之间的辩证关系。

在总体国家安全观的方法论指导下，安全和发展同等重要，安全是发展的前提，发展是安全的保障。安全和发展犹如鸟之两翼、车之双轮，二者相辅相成，任何时候都不能偏废。安全和发展之所以同等重要的深层次原因在于二者在根本目的上具有同一性，都是为了实现国家富强、民族振兴、人民幸福这一宏伟战略目标。一方面，高质量发展为国家富强、民族振兴和人民幸福提供了坚实的物质基础；另一方面，高水平安全为国家富强、民族振兴和人民幸福创造了稳定的社会环境。必须协调好安全与发展之间的矛盾关系，坚持科学统筹，始终把国家安全置于中国特色社会主义事业全局中来把握，把推动经济高质量发展作为实现中华民族伟大复兴的重要目标。

安全是发展的前提，安全有助于维持人们享有的生命、财产、自由和平等等价值状况的稳定。⑪党的二十大报告首次提出“以新安全格局保障新发展格局”，这充分彰显了以习近平同志为核心的党中央统筹发展和安全、协调推进构建新发展格局和新安全格局的战略智慧。“推动创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展，前提都是国家安全、社会稳定。没有安全和稳定，一切都无从谈起。”⑫在新发展阶段，我们要充分发挥安全对于治国理政的基础性作用，为发展营造和谐稳定的环境，进一步实现安全发展。

发展是安全的保障，无论是经济社会的发展还是国家安全，都需要一定的物质财富作为基础，发展通过创造物质财富的方式为维护国家安全提供物质保障。党的十九大报告指出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。由此可知，尽管我国已进入高质量发展阶段，但发展不平衡不充分仍然是我国现阶段发展所面临的主要问题。它严重制约人民对日益增长的美好生活需要的满足程度，使得发展不平衡不充分的地区、领域和方面更容易受到安全威胁。因此，我们要贯彻“以人民为中心”的发展理念，坚持以经济建设为中心，把发展作为党执政兴国的第一要务，充分运用发展成果为维护国家安全奠定坚实的物质基础。

（二）以宪法为统领全面推进国家安全领导体制法治化

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央成功开创了中国特色国家安全发展道路，国家安全领导体制和法治体系、战略体系、政策体系不断完善，为构建新安全格局提供了坚强制度保证。这其中，国家安全领导体制已基本形成并在国家安全体系中具有十分重要的地位，但仍需通过法治化方式不断完善。现行《宪法》通过分散性法条文规定了全国人民代表大会及其常务委员会、国家主席、国务院、中央军事委员会等国家机构对国家安全工作的领导权，《国家安全法》第5 条⑬规定了中央国家安全领导机构的工作职责。但是从这些规定来看，在目前的宪制秩序中，我国的国家安全领导体制仍不够明确。一是宪法没有明确规定专门的中央国家安全机构，导致国家安全领导体制权威性不足；二是《国家安全法》中“中央国家安全领导机构”的含义不明确，究竟是指党的中央国家安全委员会还是国家机构体系中的国家安全机关存在一定争议；三是在整个国家安全领导体制上，究竟是垂直领导还是条块分割，亦缺乏法律明确规定。因此，应以宪法为统领全面推进国家安全领导体制法治化。

一方面，明确中央国家安全委员会的宪法地位。“从宪法学角度看，这一国家安全领域的重大事件，必然涉及国安委的法律地位、组织设置、职能权限、监督机制，以及国安委与其他国家机构的关系等问题。”⑭因此，为凸显中央国家安全委员会在国家安全领导体制中的核心地位，可以将其增设为新的国家机构，以此获得宪法确认。具体而言，通过采取“两块牌子、一套班子”的组织模式，对其领导地位、组织设置、职能权限等内容进行统一授权确认。这样，中央国家安全委员会就能够根据宪法的授权以自身名义就涉及国家安全的事项作出决策并发布命令。当然，其在行使国家安全领导职权时，也不得僭越其他国家机构的国家安全领导职权，需严格恪守宪法和法律的边界。

另一方面，完善国家安全委员会内部制度。根据《国家安全法》第5 条的规定，中央国家安全领导机构属于议事协调机构且其工作职责完全契合中央国家安全委员会的职能设置，所以该机构属于党内机构。为了保障履行国家安全领导机构的法律职能，有必要在《国家安全法》第5 条中增加一款，将国家安全委员会设置为专门的国家机构。在领导体制上，鉴于国家安全工作是一项政治性、业务性、保密性极强的全局性工作，为保证国家安全工作的协调统一和高效运行，宜采取垂直领导模式。为此，《国家安全法》第5 条还需进一步明确规定国家安全委员会对地方各级国家安全委员会以及上级地方国家安全委员会对下级地方国家安全委员会的领导关系，规定地方国家安全委员会作为地方各级国家安全领导机构的领导地位、组织设置、职能权限等内容。

（三）运用法治思维和法治方式应对重点领域国家安全风险

根据总体国家安全观的要求，目前我国重点领域存在着政治、国土、军事、经济、文化、社会、科技、网络、生态、资源、核能以及海外利益等12种国家安全风险，⑮运用法治思维和法治方式是新时代防范化解重点领域国家安全风险的关键。重点领域国家安全风险具有突出特征，不仅风险的性质复杂多变、风险的发生难以预测，而且风险成因及其危害也存在极大的不确定性。习近平总书记指出：“依法治理是最可靠、最稳定的治理，要善于运用法治思维和法治方式进行治理。”⑯因此，在国家安全治理领域，我们要更加重视法治、厉行法治，用法治思维和法治方式应对重点领域国家安全风险并为其提供制度化方案。

为有效维护国家安全，既要深刻把握“乌卡时代”的风险特征，⑰也要牢牢抓住维护国家安全的主要矛盾和矛盾的主要方面，亦即运用法治思维和法治方式防范和化解重点领域国家安全风险。一是建立健全重点领域国家安全法律法规，明确各国家安全主体在防范重点领域国家安全风险中的权力（权利）、义务和责任等，为应对重点领域国家安全风险提供坚实法治保障。二是国家安全主体在防范和化解重点领域国家安全风险过程中要遵循法治思维，在行动中需要做到“去权力化”，以便在政治格局中融入法律能够顺利实现的体制、机制和法律思维方式等。⑱三是运用法治方式化解重点领域国家安全矛盾纠纷，充分发挥“诉讼”和“非诉讼”两大手段的优势，将矛盾纠纷解决机制纳入法治化轨道，切实维护好国家安全和保障好公民权利。四是加强公民对重点领域国家安全的法治教育，使公民善于运用法治思维和法治方式同危害国家安全的违法犯罪行为作斗争，筑牢重点领域国家安全风险防线。

三、制度逻辑：构建完善的国家安全法治体系

推进国家安全治理现代化的核心是推进国家安全法治体系建设，充分发挥国家安全法治对于国家安全体系和国家安全能力的制度保障作用。当前，我国国家安全总体形势依旧严峻复杂，既需要直面解决大国发展面临的安全共性问题，也需要重点应对中华民族伟大复兴关键阶段面临的特殊安全问题。⑲没有国家安全法治体系作为制度载体，就无法建立国家安全治理体系，就难以提升国家安全治理能力，更谈不上推进国家安全治理现代化。尽管我国国家安全法治体系已基本形成，但在国家安全法律规范、法治实施、法治监督、法治保障等方面仍有诸多短板需要补齐。为此，应通过构建完善的国家安全法治体系，解决我国面临的安全共性问题和特殊安全问题，进而提升国家安全治理效能，为推进国家安全治理现代化奠定坚实的制度基础。

（一）建立完备的国家安全法律规范体系

建立完备的国家安全法律制度体系，保障国家安全领域有法可依是我国国家安全法治体系建设的首要环节。党的十八届四中全会首次提出了“贯彻落实总体国家安全观，构建国家安全法律制度体系”⑳。当前，我国国家安全法律制度体系经过40多年的实践发展，已初步形成以宪法中的国家安全条款为根本依据、以《国家安全法》为核心、以国家安全专门性立法为依托，以散布于各个部门法中有关国家安全的规定及国家安全法规和规章为补充的国家安全法律制度体系。但是我国国家安全法律制度体系仍不够完备，在横向结构上非传统安全领域立法不够完善，在纵向结构上法律效力层次衔接存在冲突等问题，成为制约我国国家安全法律制度体系化发展的主要因素。

一方面，在横向结构上需健全非传统安全领域法律制度体系。我国国家安全领域的专门性立法大多集中在政治安全、军事安全等传统安全领域，非传统安全领域立法与传统安全领域立法在数量上严重不对称，并且非传统安全领域的专门性立法较为滞后。因此，要建立完备的国家安全法律制度体系，必须尽快健全非传统安全法律制度体系。一是在立法结构上，可以采取“宪法相关条文＋国家安全基本法＋非传统安全领域专门性立法＋散布于各法律中的有关非传统安全的规定”的四层次体系性结构，㉑以此搭建在非传统安全领域的法律框架。二是在立法内容上，重点填补非传统安全领域中新兴领域的国家安全立法空白。尤其是在电磁、太空、极地、深海、海外利益保护、电信网络等新兴安全领域，实践中往往依靠政策和文件来治理，治理成效不彰，亟待实现从政策治理向法律治理转型。通过对上述重点新兴领域国家安全立法空白的填补，进一步健全非传统安全法律制度体系。

另一方面，在纵向结构上需理顺国家安全法律制度体系内部的法律位阶。目前，我国国家安全法律制度体系内部存在法律效力等级模糊和法律效力位阶错位的问题。从内容和功能上看，《国家安全法》涵盖了国家安全工作的宗旨和原则、任务和制度、组织和责任等重要内容，在我国国家安全法律制度体系中起到了系统性统领作用，理应具备国家安全基本法的地位和功能。㉒但是从立法体制和程序上看，《国家安全法》并不是由全国人大制定，而是由全国人大常委会制定，在法律上不享有基本法地位，而作为专门性立法的《反分裂国家法》却是由全国人大制定，并具备了基本法地位，这就造成了综合性立法《国家安全法》的法律效力与专门性立法《反分裂国家法》的法律效力出现错位的尴尬局面。而且当《国家安全法》与《反间谍法》《反恐法》等其他专门性立法出现冲突时，因这些法律都是由全国人大常委会制定而处于同一效力位阶，这势必导致《国家安全法》难以发挥体系统领作用。此外，还要理顺《国家安全法》与刑法、行政法、民法、刑事诉讼法、行政诉讼法、民事诉讼法等基本法律之间的位阶关系，确保国家安全法律适用的统一性。鉴于此，通过立法程序提升《国家安全法》基本法地位是当务之急，明确《国家安全法》在国家安全法律制度体系内部的统领性地位，才能搭建秩序井然的国家安全法律制度体系。

（二）形成高效的国家安全法治实施体系

随着我国国家安全法律制度体系的不断完善，形成高效的国家安全法治实施体系已经成为我国国家安全法治建设的一项重要任务。在新时代国家安全法治体系化建设的过程中，国家安全法治实施水平与形成高效的国家安全法治实施体系还相差甚远，与人民群众对国家安全法治的期待仍有一定距离。国家安全分为传统安全与非传统安全，前者以政治和军事领域安全为主，后者囊括经济、文化、科技、社会和环境等各个领域的综合性安全问题。目前，国家安全法治实施体系在传统安全领域和非传统安全领域有一定的差异性。在传统安全领域，国家安全法治实施存在的最大问题是传统国家安全工作的秘密性与法治化、公开化之间存在矛盾和冲突；而在非传统安全领域，最主要的问题是法律实施主体及其责任不明确，导致法律实施力度不足。㉓因此，为形成高效的国家安全法治实施体系，应从传统安全和非传统安全两个维度分别推进。

一方面，在传统安全领域，应正确平衡好公开与保密的关系，通过抓住严格执法、公正司法等关键环节，有效打击危害国家安全的违法犯罪活动，最大限度提升国家安全法律实施的质效。“为了解决国家安全法的公开性与维护国家安全活动隐蔽性之间的矛盾，世界各国的国家安全立法一般都采取了内容规定上比较原则和抽象的立法技术。”㉔在传统国家安全执法领域，由于原则性的立法难以约束执法机关的裁量权，往往需要限定国家安全执法机关必须遵守的责任清单制度。例如，《反间谍法》第11 条第2 款规定，“国家安全机关及其工作人员依法履行反间谍工作职责获取的个人和组织的信息，只能用于反间谍工作。对属于国家秘密、工作秘密、商业秘密和个人隐私、个人信息的，应当保密。”在传统国家安全司法领域，司法人员在办理危害国家安全的刑事案件时，应尤其注重对犯罪嫌疑人、被告人等诉讼主体诉讼权利的保护，特别是在依照法律规定案件不公开审理的情况下，在有效打击危害国家安全的犯罪、维护国家安全的同时，依法保障犯罪嫌疑人、被告人等诉讼主体的合法权益。

另一方面，在非传统安全领域，应明确国家安全法治实施主体及其责任。国家安全法治实施主体十分广泛，几乎覆盖一切国家机关、企事业单位、社会团体和公民。目前，现有国家安全执法司法体制主要集中于对传统安全领域违法犯罪行为的查处，对于非传统安全领域违法犯罪关注过少且惩治力度不够。非传统安全领域的问题覆盖面广、危害性大，导致法律的调控能力不强。因此，明确非传统国家安全领域的法治实施主体及其责任，对于维护非传统国家安全具有重要意义。一是国家安全委员会要发挥好包括非传统安全在内的国家安全领域的领导、议事、协调和推动国家安全法治建设的职能；二是依法明确国家安全机关和公安机关等国家安全专门机关在非传统安全领域的具体职责；三是进一步增强全体公民在非传统国家安全领域的法治意识。

（三）筑牢严密的国家安全法治监督体系

国家安全法治监督体系是国家安全法治体系的重要组成部分，其核心是运用法治来制约和监督国家安全领域的公权力。一个完整的法治监督体系主要是由法治监督对象和法治监督主体两个部分组成，从法治监督对象来看，法治监督是对法律实施情况的监督；从法治监督主体来看，主要是由国家和社会二元监督结构组成。为充分发挥国家安全法治监督体系的制度优势，需遵循国家和社会二元结构的监督逻辑，以国家安全法律的制定环节和实施环节为主要内容，构筑严密的国家安全法治监督体系。

其一，充分发挥各类国家机关在国家安全领域的法治监督作用，在国家监督体系内部形成强大的监督合力。在国家安全领域，国家法治监督主体主要包括权力机关对行政机关、司法机关和监察机关的监督、司法机关对行政机关的监督、监察机关对公职人员的监督等。㉕一是权力机关的监督，主要体现为各级行政机关、司法机关和监察机关均由本级权力机关产生，对它负责，受它监督；对于严重违反国家安全法律法规、未尽到维护国家安全责任的行政机关、司法机关和监察机关的工作人员，权力机关有权启动法定程序对其进行罢免。二是司法机关的监督，主要体现在行政机关在国家安全执法领域作出具体行政行为，尤其是严重影响当事人合法权益的行政处罚、行政强制等高权行政行为，需要接受司法审查；同时，法院还可以通过对行政机关在国家安全领域制定的行政规范性文件进行附带审查的方式，进一步加强司法监督。三是监察机关对公职人员的监督，主要体现在《监察法》赋予监察机关谈话、讯问、询问、留置等权限，确保监察机关对所有行使公权力的公职人员实现监察全覆盖，大大减少了公职人员在国家安全等领域的违法犯罪行为。以上各个方面的监督主体相互配合，有效形成监督合力，进一步增强监督实效。

其二，在国家安全领域构建以人民监督为核心的社会监督体系。社会监督包括人民监督、社会团体监督、群众自治性组织监督以及企事业单位监督等。在社会监督体系中，人民监督应处于核心地位。《宪法》第2 条第1 款规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”人民是权力的享有者，权力的运行也自然要受到人民的监督。因此，构筑严密的国家安全法治监督体系离不开人民的支持与认同。公民、社会团体、群众自治性组织和企事业单位等社会监督主体拥有知情权、参与权、表达权、监督权等权利，这是社会主义民主政治的基本条件和监督国家公权力运行的基本需要。㉖在国家安全领域，公民、社会团体、群众自治性组织和企事业单位等社会监督主体主要采取以下两种监督方式：一是这些社会监督主体对国家机关和国家工作人员在国家安全领域的违法失职行为具有提出批评、建议、申诉、控告和检举的权利；二是通过新闻舆论监督的方式，对国家安全机关及其工作人员的不法行为进行调查、披露、批评等方式进行监督。通过不断完善上述两种社会监督方式，在国家安全领域构建起以人民监督为核心的社会监督体系。

（四）健全有力的国家安全法治保障体系

国家安全法治保障体系在国家安全法治体系中具有基础性地位，若缺乏必要的保障条件，国家安全治理现代化就无法推进甚至难以实现。健全有力的国家安全法治保障体系，既是构建完善的国家安全法治体系的必然要求，也是确保国家安全法治能始终沿着正确道路前行的重要条件。国家安全法治体系的有效运行离不开有力的国家安全法治保障体系，其中坚定的政治保障和完备的组织保障是筑牢国家安全法治保障体系的坚实后盾。

首先，加强国家安全法治建设的政治保障。坚持党对国家安全法治工作的绝对领导是中国国家安全法治建设最鲜明的特色，也是国家安全法治建设的最大政治保障。建设有力的国家安全法治保障体系，必须加强和改进党对国家安全法治工作的领导，把加强党的领导贯穿到国家安全法治工作的全过程和各方面。“要坚持党对国家安全工作的绝对领导，实施更为有力的统领和协调。”㉗十九届中央国家安全委员会第一次会议审议通过了《党委（党组）国家安全责任制规定》，明确了各级党委（党组）在维护国家安全方面的主体责任，在各级党组织中构建了国家安全责任制。国家安全责任制是各级党组织加强国家安全法治建设政治保障的重要举措，使得党对国家安全法治建设的政治保障更加坚强有力。

其次，加强国家安全法治建设的组织保障。组织保障是一项系统工程，建设一支德才兼备的高素质国家安全法治工作队伍是加强国家安全法治建设组织保障的关键。为加快推进国家安全法治建设提供坚强有力的组织保障，就要着力建设一支忠于党、忠于国家、忠于人民、忠于法律的国家安全法治工作队伍。国家安全法治工作队伍包括国家安全法治专门队伍、国家安全法律服务队伍和国家安全法学专家队伍，队伍建设的重点是要始终把政治标准放在首位，关键是要增强法治专业素养和提升职业道德，锻造一支坚定捍卫国家安全的法治铁军。

四、结语

依法治理是最可靠、最稳定的治理。推进国家安全治理体系和治理能力现代化，以“现代化治理”代替“传统治理”，其实就是一个向法治化治理转型的过程。其背后的逻辑就是要以良法善治作为推进国家安全治理现代化的发展方向，以法治系统论的逻辑思维方法统筹推进国家安全治理各领域法治建设，全面构建完善的国家安全法治体系，切实增强国家安全法治化治理能力。在全面建设社会主义现代化国家新征程上，我们必须深刻认识和把握国家安全治理现代化与国家安全法治化之间的内在逻辑关系，努力为全面建设社会主义现代化安全国家提供坚强法治保障。