授权赋能：我国社会组织党建的可行路径

朱光明

截至2022 年12 月31 日，全国各地的社会组织已建立17.9 万个基层党组织，基本实现党组织的应建尽建①，在形式上初步完成了党的组织和党的工作在社会组织领域的整体覆盖，且正在推进从有形覆盖到有效覆盖的积极探索。与此同时，社会组织党建的理论研究成果日益增多，涉及社会组织党建的合理性和必要性、宏观管理体制和微观运行机制、主要问题和改进路径等诸多方面的内容。②上述成果所关注的主题、方向不尽相同，但大都是围绕国家与社会的关系这一基本研究范式展开阐述，主要表现为党与社会组织的“党社关系”分析，侧重于采用政治学和社会学的研究方法，比如从组织嵌入、资源依赖、结构功能等理论视角进行宏观性、规范性的经验描述和理论提炼③，有助于人们对社会组织党建实践现状和发展动态的认知与把握。然而，现有研究成果只是找到了妨碍社会组织党建有效覆盖的“病症”与“病因”，所提出的问题解决思路却失之于宽泛，缺乏操作性和具象性，在一定程度上忽视了社会组织党建的本质是党的自身建设，其首要问题是党的基层组织建设。本文将以企业管理学中的授权赋能理论为分析工具，重新梳理社会组织党建工作的经验模式，在理性把握现有问题的基础上，致力于突破社会组织中党组织和党员能动性发挥的阻碍，以推动社会组织党建的有效覆盖，优化党的政治领导力建设。

一、授权赋能理论：社会组织党建研究的分析视角

加强社会组织党建是党基于巩固执政党地位和推进国家治理现代化的需要而提出的战略决策，并非社会组织内在运行逻辑的产物④，因而社会组织在党建工作中缺乏足够的内驱力。“党的基层组织是党的肌体的‘神经末梢’，党的组织力集中体现为基层组织的战斗力。”⑤切实有效地贯彻落实党中央关于社会组织党建的决策部署，关键在于社会组织中党组织与党员能动性的发挥。社会组织的党组织与党员具有双重身份属性，既是党的建设主体，也是社会组织的内部组织和成员。因此，社会组织的党组织和党员具有在社会组织领域开展群众工作和推进党建工作的天然优势，也成为突破社会组织党建现实障碍的关键力量。社会组织党建应在坚持党中央集中统一领导的前提下，赋予社会组织的党组织和党员更大的工作自主权。授权赋能理论体现了组织管理模式从科层控制到民主治理的转型升级，与党中央提出的“坚持党的领导与社会组织依法自治相统一”⑥的社会组织党建总体要求相契合，对推进我国社会组织党建有效覆盖具有重要的启发意义和指导价值。

“授权赋能”是企业管理学的重要概念，也是优秀管理组织的重要特征。⑦这一管理思想最早来自于20 世纪20 年代美国学者玛丽·芙丽特所提出的改变科层制企业组织中命令与控制的领导风格、给予管理更多民主化要素、企业决策时应充分考虑一线员工的经验和知识等主张。⑧授权赋能是授权与赋能相结合，既要授予员工权力，又要培养和提升其工作能力以及独立解决问题的能力。⑨授权赋能理论主张企业及其领导者应授予员工更多参与决策的权力，消除不利于员工有效工作的障碍，激发其工作积极性和主动性，赋予其更大的工作自由度和自主权，以便更有效率地实现企业的整体利益。从运行逻辑上看，授权赋能是组织赋能与心理赋能的统一体，组织赋能是授权赋能的行为、结构和过程，而心理赋能则是授权赋能（或组织赋能）的心理状态或结果。⑩换言之，授权赋能是“通过赋予主体权力、能力和能量来激发社会主体的内部驱动力”⑪。授权赋能理论强调组织对员工行为的系统支持，但不是放任员工在被授权后“野蛮生长”。企业组织在决策权力下放的同时，还要提供如下保障：确保形成合理的规则、程序和限制并被员工遵行；员工能获得做事所必需的技能、资源和知识；管理的政策、行为与组织的目标相匹配；员工彼此尊重与互助的氛围。⑫

二、从赋权增能到授权赋能：社会组织党建工作的精准升级

社会工作学的赋权增能理论诞生于20 世纪70年代，后逐渐拓展到社会学、政治学与行政学等领域，可适用于从制度、关系到个体，从宏观、中观到微观的多频段、广维度的理论分析⑬。在社会组织参与社区治理的研究中，赋权增能表现为政府赋权与社会增能相结合⑭，而在社会组织党建的研究中，赋权增能表现为政府赋权与社会组织增能相结合⑮。赋权增能理论与授权赋能理论看似相近，却有着完全不同的内在逻辑：赋权增能是两个不同组织体之间的权能分配，而授权赋能是同一组织体内上下级之间的权能结构调整。社会组织党建的赋权增能是发挥党的政治引领和服务支持功能，促进社会组织健康有序发展，通过发挥党与社会组织两方面的积极性，共同实现社会的良治、善治；社会组织党建的授权赋能则主要是挖掘和培育基层党组织和党员的能力，激发其在党建工作中的主动性和创造性，更好地引领、监督和服务社会组织。从赋权增能到授权赋能，不仅是从党社关系到党内关系的视角转换，也是从政治学、社会学到管理学的方法论更替，着眼于推动社会组织党建工作从有形覆盖向有效覆盖的跃迁。

（一）赋权增能式社会组织党建的实践模式反思

近年来，各级党委和政府贯彻“外因通过内因起作用”的辩证法思维，采取各种赋权增能的举措，积极培育社会组织党建的外源性推力和内生性动力，敦促和激励社会组织建立党组织和开展党的建设工作，形成了“赋责式”和“赋利式”两大党建驱动模式。

社会组织党建“赋责式”驱动的关键内容是党建工作被设定为社会组织的刚性义务，把党建内容纳入社会组织登记注册、年度检查、等级评估以及章程范本修订与备案等环节进行合规性审查，使社会组织党建工作有了可操作的政策举措，也取得了“应建尽建”的积极成效。“赋责式”驱动模式激发了社会组织的趋利避害本能，其积极作用在于有助于实现党建的有形覆盖，其消极作用则是无法实现党建的有效覆盖。社会组织在形式上完成了党建的规定任务后，“赋责式”驱动的效能很难继续提升。若“赋责式”驱动模式进一步升级，提高党建工作的标准和要求，又会产生明显的问题：若新标准为大多数社会组织难以企及，则普遍违规可能成为一种常态，社会组织不得不通过造假来敷衍；若新标准只是增加任务量，社会组织可能会执行，但会有消极、反感和抵触等情绪，这在一定程度上会加剧党社矛盾并损害党的威信。

社会组织党建的“赋利式”驱动主要是党政部门给予党建工作达标的社会组织一定的现实性奖励和支持，包括但不限于机构孵化、资金补贴或奖励、购买服务、荣誉表彰、政治吸纳等，以调动社会组织及其领导人的党建工作积极性。这一模式迎合了社会组织对发展资源和管理绩效的需求⑯，能够对社会组织产生一定程度的激励作用。但这种模式也有其局限性：首先，党政部门的激励措施不具有“一体均沾”的普惠性，不易产生广泛的驱动效果；其次，这些激励手段不具有普适性，不会让所有社会组织都为其所动；再次，这些措施可能会诱使社会组织为了迎合党政部门的要求，对党建工作进行刻意的包装和美化，甚至会诞生一批以承接党建业务为主要内容的“诱致性社会组织”⑰；最后，承接党政部门购买服务项目的社会组织往往更关注项目本身而非解决真正的社会问题⑱，社会组织的独立自主性未得到改善，反倒呈现出行政性增强和公共性消解的趋势⑲。更令人担忧的是，某些党建工作积极的社会组织可能并非出于对党的价值与目标的认同，而仅仅是为了谋求自身的发展而采取了一定的功利性投机行为。

（二）授权赋能式社会组织党建实践的必要性分析

中国共产党组织规模庞大、科层等级明晰，遵循“义务本位”的价值逻辑⑳，贯彻“四个服从”，强化“四个意识”，践行“两个维护”。这种强调集中统一和上级权威的执政党组织文化与授权赋能理论之间似乎有较大反差，但“发扬党内民主和实行集中统一领导是一致的”㉑。中国共产党一贯注重发扬党内民主，具有发挥基层党组织和党员能动性的优良传统。在革命时期，各基层党组织和党员在无法获得上级有力支持的情况下，主要靠发挥主观能动性赢得了群众的信任、支持和拥护，进而领导人民胜利地完成了创建根据地、土地改革、工人运动等工作任务。在社会主义建设、改革和发展时期，中国共产党领导各族人民取得的成就也都离不开基层党组织战斗堡垒作用和党员先锋模范作用的发挥。因此，中国共产党历来都极为重视授权赋能的做法，只是目前在社会组织党建工作中对授权赋能的实践推进尚有待改善。

授权赋能式社会组织党建是各级党委通过向社会组织的党组织和党员授权和赋能来发挥其在党建工作中的能动性，赢得社会组织内外群众的认可和信服，增强社会组织对党的政治认同，形成共享价值、共谋发展、共创事业的“党社共同体”㉒。党通过满足多元民生诉求和实现社会发展目标的治理政绩，能提高自身的政治合法性和塑造良好的社会形象，增强群众对党的政治认同㉓，有利于巩固党的执政地位。但党的执政地位得以持续不仅在于政治合法性，也由党内凝聚力所决定。赋权增能式社会组织党建工作模式重视党社互动形成的服务效能，却相对忽视了党的自身建设，淡化了党组织与党员能动性的发挥。习近平总书记以“打铁还需自身硬”为喻，强调了党的自身建设的重要性㉔，又明确提出要“把各领域基层党组织建设成为实现党的领导的坚强战斗堡垒”，“使广大党员在改革发展稳定中充分发挥先锋模范作用”㉕。党建工作开展的首要问题是“党组织嵌入社会组织的适用功能问题”㉖，因此社会组织党建中第一环节的任务不是党如何服务社会组织，而是如何把社会组织中的党员科学有效地组织起来，整合和盘活党在社会组织领域的存量资源，并适时予以充实、改造和升级，增强社会组织中党组织和党员的凝聚力和战斗力，进而发挥党对社会组织的政治引领、规范监督和服务支持等作用。向社会组织的党组织和党员授权赋能，给予其更多尊重、信赖和支持，有利于强化其党性觉悟和使命担当，最大程度地发挥基层党组织和党员的积极性、主动性和创造性，打通社会组织党建有效覆盖的“最后一公里”。

三、授权赋能式社会组织党建的潜在障碍

在实践中，社会组织党建工作的管理主体在组织上、人员上与政府部门有很明显的重叠性，甚至是政府部门内设的党务机构具体负责社会组织党建的任务落实与工作推进。由此，政府部门实际上兼具了对社会组织进行行政监管与党务管理的双重职能。这意味着政府部门既可以采取行政手段推进社会组织的党建工作，也可以通过党建渠道加强对社会组织的监管，形成了“党政并进”的局面，使得社会组织在某种程度上成了政府部门下辖的“准事业单位”㉗。但是，党社关系和政社关系在组织上的管理一体化，并不必然导致社会组织与党政部门行为选择的同向性和一致性。相反，社会组织的党组织和党员有着独立于政府部门（上级党组织）的行为逻辑。社会组织中党组织和党员身份属性的复杂性，在一定条件下会构成社会组织党建工作向纵深发展的现实挑战。

（一）党组织功能发挥上的障碍

政府部门（上级党组织）通过组织嵌入、服务采购和政治吸纳等方式，加强了对社会组织的渗透和管控，增强了政府部门对社会组织内部治理的话语权，却容易弱化和虚化社会组织中党组织和党员的功能，使其失去相对独立性，甚至会妨害其能动性的发挥。社会组织的党组织可以“对社会组织重要事项决策、重要业务活动、大额经费开支、接收大额捐赠、开展涉外活动等提出意见”㉘，但党组织的建议权是否具有刚性约束力并无明确的法律规定。社会组织及其理事会若不接受党组织的意见，会有损党的领导权威；若必须按照党组织的意见执行，则理事会作为决策机构的地位和职能可能会被弱化，社会组织的独立自主性可能也会受到抑制。这构成了社会组织的党组织与理事会在法人治理结构中的矛盾冲突，其主要解决方案是社会组织党员管理层人员与党组织班子成员双向进入、交叉任职。㉙社会组织的党员和理事都是基于对该社会组织的价值理念、业务领域、工作模式等的认同而成为其中的一份子，彼此间通常不会产生严重的分歧，即使存在分歧也能自行解决。因而，社会组织的党组织与理事会很容易达成共识性的“合谋”，这使得党组织的建议权往往成为一种为了完成任务的程序性操作，不具有实质性的监督约束功能。

（二）党员行为选择上的障碍

一旦政府部门（上级党组织）与社会组织的管理决策层产生矛盾而僵持不下，社会组织中的党员员工就容易陷入左右为难的抉择困局之中：党员员工遵循上级党组织的指示，不执行与上级党组织要求不一致的理事会决议或内部工作任务，则与个人的职业伦理不符，也会对其职业发展不利；党员员工按照理事会或社会组织负责人的要求行事，若与上级党组织的指示和要求相悖，则又会违反党的纪律。一般而言，只要党员未违背法律法规或公序良俗，社会组织对其招聘、培养、升迁可不完全受党组织对党员奖惩的影响，而主要考核其职业操守、业务能力和工作绩效。社会组织的党员不在体制内就业，也可能不在意来自上级党组织的惩戒措施。由此，党员员工从个人现实利益出发，很可能会选择服从社会组织的工作指令，忽视上级党组织的要求，出现与党性原则立场相悖的行为选择。

（三）障碍形成的主要原由

一般而言，社会组织的党组织和党员遵纪守法的情况与其他领域的党组织和党员并无明显差异，基本上能与党中央保持高度一致。社会组织中党组织和党员的违法违纪现象，属于非常态的小概率事件。只有政府部门（上级党组织）意欲通过控制和影响党组织和党员而干涉社会组织的具体决策和业务活动，进而引发党社（政社）冲突时，才会导致社会组织的党组织和党员产生政治立场动摇的机会主义倾向。授权赋能式社会组织党建面临的这些潜在障碍是基层党组织和党员功能异化的表现，但不能完全归咎于党组织的纪律涣散和党员的党性弱化，而主要是上级党组织与社会组织的党组织之间关系的特殊性和复杂性所导致的。其一，上级党组织与社会组织的党组织之间是一种党内的上下级关系；其二，由于社会组织的党员大都是社会组织的成员，因此上级党组织与社会组织的党组织之间带有党群关系的色彩；其三，上级党组织往往与某一政府部门在组织架构上具有重叠性（如合署办公），导致上级党组织与社会组织的党组织之间又隐含着政社关系的逻辑。简言之，党内关系、党群关系与政社关系在社会组织党建工作中相互交织，牵一发而动全身。上级党组织应尽可能摆脱对命令控制型管理风格的路径依赖，主要通过政治引领、思想感召、政策扶持和服务保障的方式来领导社会组织的党组织和党员，赋予后者更大的自主性和能动性。

四、授权赋能式社会组织党建的设计思路

发挥党组织和党员的能动作用不是仅仅靠思想教育或政治号召，抑或通过压实责任、摊派任务就能完成的，更重要的是坚持以党员为本，调动和激发党员的积极性、主动性和创造性。坚持以党员为本是坚持以人为本在党建工作中的现实体现，具体表现为尊重党员的主体地位，发挥党员的首创精神，维护党员的合法权益，促进党员的全面发展。㉚当前，社会组织的党员管理模式重义务和纪律、轻服务与支持，对社会组织党员的成长关注和重视不够。如果社会组织党建的标准和要求严重脱离实际，还会引致党员为了完成硬性任务而弄虚作假或搞形式主义，使得社会组织党建工作浮于表面，与党中央的战略意图背道而驰。社会组织党建工作应从源头上规避上述问题，加强对社会组织中党组织和党员的鼓励、帮助和支持力度，使之成为党引领社会组织发展、促进群众生活改善、优化社会共同体治理的基础力量和骨干队伍。

（一）加强党的先进性教育

虽然党员的标准和要求是统一的，但广大党员不是同质化的个体，还会在内外因素的影响下发生不同程度的变化，不可能每个党员时时处处事事都能表现出超越他人的先进性。社会组织的理事、监事和工作人员兼职化现象突出，专职员工中的党员数量小、流动性大、收入偏低，存在着政治身份认同、意识形态认同和利益认同弱化等问题。㉛如果社会组织中党组织的纪律涣散，党员的组织认同度低，社会组织党建就会止步于有形覆盖，甚至已经取得的成果也可能发生逆转。因此，各级党组织应高度重视对社会组织中党组织和党员的思想政治教育，推动社会组织的党组织和党员认真学习党的基本理论、基本路线和基本方略，领悟和贯彻习近平总书记关于社会组织党建的系列讲话和论述，严肃政治生活，加强作风建设。社会组织的党组织要贯彻落实“三会一课”要求，强化党员的理想信念和组织认同，加强底线教育、法治教育和群众路线教育，不断唤醒党员的党性意识和政治觉悟。社会组织的党员要加强对党的理论、路线和政策的学习，使之不断入脑入心，涵养成一种内在的思维方式和生活方式，这样才会在党建工作中把党的领导与社会组织发展有机结合起来。

（二）保障工作资源供给

党组织和党员在社会组织中的地位和功能需要在具体的工作实践中不断积累和提升，不可能因其政治属性和身份而自动获得领导资格、威望、能力和权力。社会组织党员业务素质的提高，一方面需要党员增强自我学习的意愿，不断完善知识结构，在学习和实践中努力提高自己的业务能力；另一方面需要各级党组织依托其领导地位和资源优势，为提高社会组织党员的各项业务能力提供政策扶持、资金补贴、信息服务、技术支持和培训机会等，打造党内学习社会组织知识和技能的共享平台和工作网络。社会组织是党领导社会的重要抓手，需要一大批经验丰富、修养深厚的党员从事社会组织领域的管理与服务工作。各级党组织可选拔年富力强的优秀党员进行专门深入的系统培训，委派到社会组织领域从事一线服务工作，积累工作经验，再逐步走上领导管理岗位，形成有计划、有系统、有梯次的培养机制。

（三）健全奖励与晋升机制

社会组织的党员尚没有被制度化地纳入党政部门对党员的奖励体系。对社会组织代表人士的政治吸纳，如推荐担任党代表、人大代表、政协委员和政府监督员等，主要是基于新社会阶层人士统战工作的需要。上级党组织应加大对社会组织党员表彰评优的力度，并为其提供更多的成长锻炼机会。党中央明确要求：“拓宽选人用人视野，推进地方与部门之间、地区之间、部门之间、党政机关与国有企业和事业单位以及其他社会组织之间的干部交流，综合运用援派、挂职等方式，加大对国家重大战略选派干部支持力度”㉜。共青团上海市委2016年出现了社会组织负责人兼职团委副书记的案例㉝。这种社会组织与党政部门双向挂职的经验应逐步在全国范围内予以推广。在条件成熟的情况下，各级党委可在社会组织中选拔一批成绩突出、德才兼备的党员正式纳入后备干部的考察与任用范围，在任职机会和晋升通道方面尝试与党政部门公务员相兼容，打破党社之间的体制藩篱，激励社会组织的党员更积极地为党工作，也为党治国理政扩展人才选拔的空间。

（四）营造民主团结的氛围

社会组织的党组织承担着在社会组织中发展、教育和管理党员的责任，在社会组织及其服务范围内发挥着“政治领导、组织动员和政策落实的作用”㉞。社会组织的党组织不仅有“下达”的任务，也应有“上传”的功能，有权向上级党组织反映情况、提出意见或建议。上级党组织应及时予以回应，对不能采纳的意见或建议要耐心地做好解释工作，肯定和尊重社会组织中党组织的工作和付出。社会组织党建工作只有充分发扬党内民主，形成信息上达与反馈及时的传递机制，才能保证民意表达渠道的畅通，及时化解社会组织中的利益冲突，实现党内民主与人民民主的有机统一㉟。除此以外，各级党组织还应关心在社会组织中从业党员的成长进步，及时了解其在生活上的困难并给予力所能及的帮助，形成团结互助的党内文化，关注和重视党员的心理健康，鼓励和支持党员继续学习深造，开展丰富多彩、生动活泼的团建活动，让党员感受到来自党组织的关怀，从而增强党的凝聚力和向心力。

五、结语

我国社会组织的党建工作尚未真正破题，仍有较大的发展空间。社会组织中党组织和党员的积极效能尚未充分显现，其对社会组织的引导、服务和推动潜力亟待进一步挖掘和激活。本文试图以授权赋能理论为视角提出社会组织党建工作推进的新思路，是否能达到预期效果还有待实践的检验，但授权赋能理论在管理领域的有效应用已验证了这一设想具有现实可行性。需要指出的是，社会组织党建工作对授权赋能理论的应用不是对赋权增能理论的否定，而是在其基础上的进一步补充和提升。赋权增能理论指导人们在社会组织党建中以党社关系为线索，加强宏观的制度优化与资源改善，而授权赋能理论则启发人们应该关注社会组织中党组织和党员的主观能动性。赋权增能与授权赋能相结合是社会组织党建的现实需要和逻辑必然，也意味着社会组织党建实践“既要依靠外部规则与资源的改善，同时也需要有效激发党组织与党员的能动性”㊱。

非公有制企业党建与社会组织党建同属于体制外党建范畴。前者经过近40 年的探索，仍没有形成符合非公有制企业特点的党建工作制度。即使在深圳这样的改革开放窗口城市，非公有制企业的党建工作也不甚理想，存在着诸如部分企业党组织地位边缘化，党组织生活的内容和形式过于传统，党务干部的流动性大且兼职化现象突出，党组织的凝聚力弱等问题。㊲社会组织与以利润最大化为导向的非公有制企业有着本质的不同，它以共同体利益和社会效益优先为基本原则，与党在功能形态与目标任务上具有契合性，有可能发挥后发优势，实现党建工作的跨越式发展。可以相信并期待，广大从事社会组织党建的实务工作者和理论工作者的努力功不唐捐。