海洋垃圾和塑料污染防治迈向全球治理新阶段

文｜杨越 陈玲 薛澜

海洋垃圾和塑料污染防治一直是国际海洋环保领域热议的话题。大量的现实观察和科学证据表明，海洋垃圾和塑料污染引发的视觉污染、生物缠绕、渔业减产、航行安全、生物体积聚等问题，正在严重威胁着全球海洋生态系统的健康以及海洋经济的可持续发展。国际社会就该问题的关注逐渐从呼吁倡议阶段转向实质性管控阶段，但已有治理策略和行动呈现出机制约束力弱、场景协调性差、主体合力不足、措施无序化碎片化等总体特征。面对有别于陆源污染的治理需求，海洋垃圾和塑料污染治理的困境亟待破局，一个具有法律约束力的治理框架呼之欲出，全球治理体系加速重构，“塑料条约”的达成也将标志着该问题正式迈向全球治理的崭新阶段。我国作为较早认识到海洋垃圾和塑料污染危害，并参与和引导全球治理的国家之一，如何为促成条约的顺利达成贡献中国方案，如何通过完善政策体系、开展有效行动、分享最佳实践以响应未来的国际履约需求，成为当下海洋垃圾和塑料污染治理体系建设的焦点问题。

海洋垃圾和塑料污染治理的进程

国际上针对海洋垃圾和塑料污染防治问题大致经历了意识觉醒、行动呼吁和全球治理三个阶段。

意识觉醒阶段：科学认识加深，治理需求不断萌芽

自20世纪70年代就不断有研究发现海洋中存在大量的塑料碎片，并预测随着塑料生产量的快速增加，越来越多的塑料垃圾将进入海洋并危害海洋生态系统健康。以1995年海洋废弃物被正式纳入《华盛顿宣言》为标志，该问题开始逐渐引起全球各界的关注。联合国环境规划署 （UNEP）分别在2003年牵头发起“海洋垃圾全球倡议”、在2012年发布《海洋垃圾全球伙伴协议》，鼓励围绕海洋垃圾和塑料污染的源汇分析、通量估算、迁移机制、对生态系统及人类健康的风险评估等问题展开科学研究和监测论证。自此，人类对海洋垃圾和塑料污染危害的认识不断加深，从而激起了针对海洋垃圾及塑料污染的治理需求，这一时期被认为是意识觉醒的阶段。

行动呼吁阶段：全球框架初现，治理成效有待提升

以2014年第一届联合国环境大会首次通过“海洋塑料废弃物和微塑料决议”为起点，海洋垃圾和塑料污染防治问题开始进入行动呼吁阶段。该时期以联合国环境大会连续四届通过五项有关海洋垃圾的决议为代表，不断呼吁各国应在海洋塑料管理方面采取预防性措施。世界范围内也开始涌现出大量有关消减海洋垃圾和塑料污染的行动实践，并逐步形成了覆盖全球、区域、国家三层机制，聚焦陆源输入、滨海旅游、船舶运输和海上养殖捕捞四大场景，包含国际组织、政府、企业、非政府组织及公众五类主体的治理体系，全球范围内针对海洋垃圾和塑料污染的治理框架雏形基本形成。由于该时期尚未形成针对海洋垃圾和塑料污染单独规制且就履行义务对缔约国具有强制约束力的治理机制，无法针对治理措施的实施情况进行督促和监督，治理成效稍显不足。

全球治理阶段：谈判道阻且长，治理目标趋向收敛

实际上，在第二阶段就开始有多个国际组织和国家开始深入研究、呼吁采取行动共同应对海洋垃圾和塑料污染问题，将海洋垃圾和塑料污染防治问题逐渐推向全球治理的层面，包括联合国《2030年可持续发展议程》、“G20海洋垃圾行动计划”、联合国环境大会内罗毕倡议发起的“清洁海洋行动”等，呼吁尽早形成一个具有约束力的全球治理框架。直到2022年2月召开的第五届联合国环境大会第二阶段会议，上述努力才取得了历史性的进展，大会通过了关于《结束塑料污染：争取制定一个具有法律约束力的国际文书》的决议，标志着塑料污染问题正式迈入全球治理阶段。与此同时，“塑料条约”政府间谈判（INC）也就此启动，目前INC已于2022年11月和2023年5月分别召开两次会议，并于2023年9月发布《塑料公约零草案》，该草案旨在为即将在11月召开的INC-3提供指导和支持，具体实施细则有待进一步磋商。从艰难的谈判过程就可以看出，尽管要想兼顾各缔约国的利益诉求顺利达成共识道阻且长，但只要各缔约国能够在人类命运共同体的大义面前坚持开放合作的态度，求同存异，全球塑料污染治理的目标终将不断收敛达成一致。

海洋垃圾和塑料污染治理的难点

海洋垃圾和塑料污染具有一定的特殊性，带来有别于陆源污染的治理困境，因而有必要在治理体系的设计上创新思路，才能有效开展污染治理。

入海渠道丰富、管控环节复杂，需治理场景的覆盖协同

海洋垃圾和塑料污染的入海渠道十分丰富，除了通过地表径流和岸滩潮汐等将陆源塑料垃圾排入海中以外，亦可通过海上作业、船舶航行、养殖捕捞等渠道入海，从而导致需要治理的场景更为复杂。国际上普遍认可的治理措施多集中在塑料制品加工、消费和处置场景，很多国家缺少向塑料原材料生产环节以及塑料废弃物的循环再利用环节的延伸，针对入海拦截、岸滩清理及海上打捞等场景的治理措施目前仍处于探索阶段，尚未将入海塑料纳入现有回收再循环产业链，没有实现真正的“全生命周期管控”。因此，海洋垃圾和塑料污染治理的第一个难点在于治理措施能否覆盖全部管控场景并实现场景间的协同。

迁移路径复杂、责任分担不清，需治理主体的合力协作

海洋垃圾和塑料污染迁移路径复杂，塑料垃圾一旦入海，可形成漂浮、悬浮以及沉降的立体化污染，浸泡、裂解、附着、沉降等物理生物过程又使这种立体化分布具有动态随机性，增加了清理难度和技术成本。且海洋的连通性加之低温、季风、潮汐及洋流等因素更是造成海洋垃圾和塑料污染迁移路径复杂，无疑增加了就责任分担问题达成一致的难度。因此，海洋垃圾和塑料污染治理的第二个难点在于如何让更多的治理主体参与进来，形成多元协作的合力。

损害代际显现、治理动力不足，需治理机制的长效激励

海洋垃圾和塑料污染危害的代际性特征容易导致治理动力不足。海洋中的垃圾会造成生物缠绕、渔业减产等危害，塑料及微塑料污染极易被海洋生物摄取并随食物链富集传递，对生物体的存活率、生长发育、行为活动、生殖状况、基因表达等方面造成影响。但生物体富集需要一个过程，随食物链传递到人类体内的过程和机理漫长而复杂，代际性的影响特征较为明显，这导致人类为此而付诸行动的内生动力严重不足，制约了污染治理参与主体的主观能动性以及治理行动的长期有效性。此外，受到海水长期浸泡的塑料性能将大幅下降，导致循环再利用的成本过高，使得原本就微小的利润空间进一步被挤压，企业参与回收和渔民主动打捞的积极性也会受到严重制约。因此，海洋垃圾和塑料污染治理的第三个难点在于如何确保治理机制设计的长期有效。

海洋垃圾和塑料污染治理的应对策略

作为较早认识到海洋垃圾和塑料污染危害，参与并引导全球治理的国家之一，我国始终高度重视海洋垃圾和塑料污染治理问题，并在科学论证、污染监测、制度建设、实践探索等方面积极行动。随着海洋垃圾和塑料污染治理迈向新的阶段，一方面需要我们进一步加快推进国内海洋垃圾和塑料污染治理体系的建设，通过完善政策体系、开展有效行动，降低海洋生态系统破坏造成的经济和生态损失，引导泛塑料产业的可持续发展，逐步形成海洋塑料垃圾及微塑料污染的长效治理机制；另一方面需要我们更加积极主动地参与到全球治理的进程中去，通过联合研究、分享最佳实践，联合响应国际履约需求，始终秉持开放合作的态度，贡献中国方案和中国智慧，践行海洋命运共同体理念，体现大国责任与担当。

完善塑料全生命周期的废物管理过程

“从源到汇”实现废物的资源化再生，将城乡废物管理过程延伸至岸滩及近海，组织海上清洁队，并将其纳入城市环卫系统；原有“废物的管段预防”向塑料原材料生产环节以及塑料废弃物的循环再利用环节延伸，从原材料生产阶段的生物替代、制造阶段的绿色设计、可持续的消费方式、采用集中回收的方式进行废物管理、恢复循环再利用等方面着手，提升塑料产品的可重复利用率，减少塑料废弃物的产生。同时，改进废弃物处置管理过程，增加废物循环再利用，解决塑料垃圾入海前的积聚问题。

建立陆海统筹的塑料污染综合防治体系

设立跨部门的协调委员会或专家委员会，重点放在行动的落实和各部门协调上，不同于先前的基于部门的管理，提供一个跨部门的机制来促进整个计划和单个部门政策的协调，从而提升决策效率以及资源配置效率。打破单纯以行政区域检测结果作为考核指标的弊端，逐步形成以流域、海域或城市生态群为中心的陆海统筹的塑料污染综合防治体系。

探索多元参与的海洋生态环境治理模式

要构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系，建立市场化、多元化生态补偿机制。在落实企业生产责任延伸制的同时，打通可再生及循环利用塑料产业链，拓宽海洋塑料污染治理的资金来源，引入PPP模式提高塑料垃圾的回收和资源化利用率，探索企业参与海洋环境治理获得税收减免、绿色行为认证、纳入企业绿色信用评级、可抵消减排量制度的可行性。

深化国际合作引领塑料污染全球治理进程

将海洋垃圾和塑料污染防治作为推动全球海洋治理和联合国可持续发展目标实现的重要内容，更加积极地参与和引领相关公约的谈判，主动设计新的国际合作研究和实践项目，以良好的实际行动体现中国在全球生态环境保护中的表率作用。此外，在推进“一带一路”建设中，将协同推进海洋垃圾和塑料污染防治作为重要议题，设计和推动若干重要合作项目落地，适时推动我国主导的区域合作机制形成，提升整个区域在全球海洋治理中的议事能力和话语权。