我国智慧养老政策的核心驱动逻辑与政策启示——基于扎根理论的政策文本研究

张 林, 孙 群

(安徽大学 管理学院,安徽 合肥 230039)

一、问题的提出

截至2021年底,我国60岁及以上老年人口达2.67亿人,占总人口的18.9%;预计在“十四五”时期,60岁及以上人口占比将超过20%[1]。随着老年人口数量占比的不断提高,人口老龄化已成为我国迫切需要解决的重大社会问题之一。社会保障压力增大、医疗资源紧缺以及人口结构失衡等问题不断加剧,传统养老服务已经无法满足社会日益多样化的养老诉求。因此,完善多层次养老服务体系、创新养老模式发展路径、提高养老服务质量成为应对我国人口老龄化问题的迫切之举。智慧养老作为先进科学技术与传统养老服务深度融合的产物,通过依托智能化信息服务平台、智慧化养老服务产品,能够整合养老资源、释放老年群体潜在能量,满足多层次、多样化的养老服务需求,因而成为当前我国应对人口老龄化问题的重要举措。

自党的十九大以来,中央陆续出台了一系列政策对智慧养老予以支持。2019年国务院发布《关于推进养老服务发展的意见》,提出要实施“互联网+养老”行动,拓展信息技术在养老领域的应用,加快建设国家养老服务管理信息系统,改善老年人服务体验。2021年国务院印发《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》,提出要完善服务流程规范和评价指标体系,推动智慧健康养老规范化、标准化发展。此外,三部委联合印发《智慧健康养老产业发展行动计划 (2021-2025 年)》,提出打造新兴产业形态,积极应对人口老龄化,满足人民群众日益迫切的健康及养老需求。这不仅表明智慧养老从碎片化的概念倡导转变为国家支持的顶层设计,更是为智慧养老落地实践指明方向。之后,全国各地相继涌现出一批智慧养老服务社区、智慧健康养老应用示范点、“互联网+”养老工程等,这在一定程度上提高了我国的养老服务质量和养老能力。智慧养老在我国起步较晚,近些年来完善的政策体系构建为其落地生根提供了强有力的支撑,但是也暴露了一些问题。有学者指出,在实践中老人面对生理上掌握知识操作能力的退化及心理上的信任安全感危机的双重现实情境,导致对智慧养老认知度不高,削弱了其一部分供给能力[2];此外智慧养老行业发展过度依赖政府财政,缺乏相应市场化配套机制[3]。

由此可见,学界主要把关注点放在具体的现实问题上,却忽视了我国智慧养老发展与政策之间的连结关系,更少有讨论政策在制定内容、主体协作、工具配套等方面与智慧养老服务现实发展之间的耦合度。基于此,本研究采用扎根理论方法对中央层面的智慧养老政策进行分析,探究政策内部的核心逻辑,在分析政策结构、内容及重点的同时,也试图回答促进智慧养老服务健康发展的对策建议,力求通过政策各阶段设定逻辑与智慧养老实践达成契合,为智慧养老健康施行提供一个政策框架,以求对于丰富智慧养老政策研究以及实现养老服务高质量发展有所助益。

二、文献综述

近年来,随着社会保障体制改革和健康中国战略实施,智慧养老在融合信息技术、提供多场景养老服务上的独特作用,吸引了学术界的广泛关注和讨论。国内既有研究主要围绕着智慧养老的概念、产业发展状况、具体实践问题与优化路径等进行探讨。

首先,部分学者试图通过概念界定剖析智慧养老的内涵。例如,有学者直接采用中央政策文本的定义,认为智慧养老是利用物联网、云计算、大数据、智能硬件等新一代信息技术产品,实现个人、家庭、社区、机构与健康养老资源的有效对接和优化配置,推动健康养老服务智慧化升级,提升健康养老服务质量效率水平[4]。还有部分学者从技术应用层面来探讨它的运行逻辑。左美云将智慧养老看作是一种使用新一代技术对老年人起居、医疗保障、学习娱乐等方面进行服务管理的方式[5],并可以通过现代通信和信息技术实现低成本持续远程监测老年人健康的目的[6]。

其次,学者们将研究目光聚焦在智慧养老发展模式上。宏观上,青连斌指出智慧养老服务是互联网机构主动参与养老服务、养老服务业界主动运用互联网升级改造传统养老服务业而出现的养老服务新业态[7]。在微观层面,国内已基本形成了基于远程技术、智慧居家、整合照料和基于多方参与的四种智慧养老模式[8]。

最后,在聚焦智慧养老产业方面,基于人才培养视角,认为智慧养老专业人才包含智慧的养老服务人员、专业的养老政策制定者和养老产品设计者两大方面[9];基于产业优化视角,提出智慧养老产业需要建立完善的制度体系,开展适老化服务改造、精准匹配供需动态等措施来解决目前面临的问题[10]。除此之外,部分学者也发现了智慧养老服务存在的局限性,如人性化交互情感的缺失、过于放大技术的决定性作用、个人隐私泄露、信息共享困难等[11]。

在推动智慧养老服务可持续发展的实践要求下,学者们在智慧养老公共政策方面积累了一定的研究成果,主要包括政策发展阶段、政策工具、政策执行三个方面。在政策发展阶段方面,有学者根据智慧养老政策发展历程的特点将其分为养老服务信息化建设阶段、智能化养老服务开启阶段、智慧居家养老服务全面实施阶段[12]。最具代表性的是,左美云根据政策发布的时间节点将我国智慧健康养老政策发展分为启蒙I期(2009-2012年)、启蒙II期(2013-2016年)、探索I期(2017-2019年)和探索II期(2020-2022年)四个阶段,凸显我国智慧健康养老服务还需长时间的启蒙和探索[13]。在政策工具方面,学者们主要对智慧养老政策工具使用偏好进行了研究。杨莲秀以《关于切实解决老年人运用智能技术困难的实施方案》为分析样本,指出未来政策要调整政策供给结构、优化政策工具分配,综合使用各类政策工具[14]。毛子俊基于美国、日本、加拿大三国养老政策文件,指出供给型和环境型政策工具仍是各国普遍使用的政策工具[15]。在政策执行方面,黄剑锋通过“主体-目标-工具”匹配的分析框架总结了长三角区域智慧养老政策的特征,认为政府应发挥部门与政策协同作用,通过刚柔并济的政策工具匹配政策目标是提升政策效果的重要路径[4]。此外,他把明确企业为主体、政府扶持、市场化运作的角色定位作为当前解决我国智慧养老产业严重依赖于政府政策扶持的措施[16]。同时,长期以来的保障措施缺失、智慧化宣传力度不到位等使智慧养老政策执行陷入窘境,老年人使用意愿低下的现实困境依然存在。为此,何振宇对智慧养老政策进行量化分析,认为老年人普遍存在“信息鸿沟”,对新兴的养老设备和互联网平台存在使用障碍,所以在政策执行时应更加注重细化[17]。高鹏则基于上海市的调研提出我国智慧养老要把需求作为导向,以提高智慧养老服务解决现实痛点问题的能力来实现智慧养老服务的精准化供给[18]。

综上所述,学者们围绕着智慧养老提供了多方面的思考路径,但是也可以看出对智慧养老政策的研究仍然有可拓宽的空间,比如对中央层面发布的政策法规分析较少,这不利于我们精准把握国家政策方向,因此本文通过采用扎根理论对我国中央层面的智慧养老政策文本进行分析。

三、研究方法及数据来源

1.扎根理论

Strauss和Glaser于1967年首次提出一种通过概念提取,实现理论建构的扎根理论研究方法。扎根理论主要是将一切可利用的经验资料进行收集、归纳、总结,并要求研究者要始终保持理论的敏感性,通过不断比较分析,进行概念化与类属整合,最终以“自然呈现”的方式直接从经验资料中发现理论[19],此种研究方法能够准确地探索事物之间的关联并预测其中的规律与趋势[20]。

2.资料来源

自工业和信息化部、民政部、国家卫生计生委印发《智慧健康养老产业发展行动计划(2017-2020)》后,中央及各部委都相继颁布了关于智慧养老的工作方案,本文基于国务院办公厅、民政部、工业和信息化部等职能部门官方网站,并借助北大法宝等搜索平台,以“养老服务”“智慧健康养老”“智慧养老产业”等关键词进行搜索,最终经过筛选后共有70项政策文本符合要求,并且使用Nvivo 12 Plus软件对50项政策文本具体内容进行开放式编码分析,其余20项政策文本主要用于理论饱和度检验。

3.编码分析与模型构建

(1) 开放式编码(一级编码) 开放式编码就是将待分析的资料打散重组,在抽象、对比、概念总结与范畴凝练的过程中,重新赋予其内涵,以实现概念化与范畴化的目的[21]。本文从收集到的70份智慧养老政策文本中,抽取50份政策文本,将其导入Nvivo 12 Plus软件中,以进行开放式编码。如从“加快建设统一权威、互联互通的全民健康信息平台,实现健康数据的有效归集与管理”,提炼出概念“建设全民健康信息平台”,并形成初级范畴“信息平台”。然后通过对政策文本中有关智慧养老的资料进行整理、编码,共提炼出初始概念146个。开放式编码见表2所列。

表2 开放式编码结果(节选)

(2) 主轴编码(二级编码) 主轴编码旨在发现并建立概念之间的各种关系,通过对开放式编码获得的初始范畴进行凝练和归类,持续挖掘各范畴之间的潜在逻辑关系,从而提取主导其他范畴的主范畴[22]。本文对所形成概念范畴进行重新组合后,进而形成政策理念、政策主体、政策工具、政策目标的4个主范畴与13个副范畴(见表3所列)。

表3 智慧养老政策文本主轴编码的主范畴形成

(3)选择性编码(三级编码) 选择性编码就是从范畴间逻辑关系中进一步提炼与归纳核心范畴,用故事线形式生动描绘现象与脉络框架,从而实现从文本资料到理论的升华[23]。通过梳理与聚合,最终将政策理念-政策主体-政策工具-政策目标归于一个核心范畴,即“我国智慧养老政策的核心驱动逻辑模型”(见图1所示)。

图1 我国智慧养老政策的核心驱动逻辑模型

(4)理论饱和度检验 理论饱和度检验是程序化扎根理论的最后一个步骤,当对其他政策文本内容进行概念化、范畴化时,未发现新的概念与范畴,便视为理论饱和,扎根理论的编码则可以终止[19]。基于此,本文将预留的20项政策文本再次进行编码与范畴化,未发现新的概念或范畴,表明该模型的饱和度较好。

四、模型阐释

1.政策理念

政策理念是智慧养老政策的动力源泉和首要环节,是指导政策执行的重要标杆,能够统一思想认识,调动参与主体的积极性和创造性。推动智慧养老服务健康发展,就需不断深化政策理念变革。它包含思想引领、基本原则两个副范畴,思想引领主要有两方面含义:一是智慧养老政策所遵循的价值理念、思想意识及理论指导;二是发挥对政策落地与目标达成的思想引领作用,减少因思想分歧带来的政府行为偏差。基本原则是指在完成智慧养老发展任务上各执行主体所坚守的行为准则。如在2017年2月工信部等部门联合印发的《智慧健康养老产业发展行动计划(2017-2020)》中,就提到要牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,并以积极老龄化、健康老龄化理念为指导,坚持以人为本、开放融合、创新驱动的基本原则,在提升信息技术对智慧养老服务的提质增效作用的同时,达到满足家庭和个人的多样化、多层次的健康养老服务目的。

2.政策主体

政策主体既是智慧养老政策的设计者,也是将政策内容转化成现实的实践者,是影响政策内容及执行效果的关键因素。政策主体包括政府主体、政府外部主体以及主体间协作三个副范畴。通过对中央层面的智慧养老政策政府主体进行分析,可以发现智慧养老政策形成以国务院、民政部、工信部为核心参与,科技部、卫健委、财政部等其他相关部委辅助参与的政府主体参与圈。具体来说,民政部作为主要牵头单位居多,充分表明了民政部作为智慧养老政策政府主管部门的核心地位,承担着推动智慧养老服务发展的主体责任。工业和信息化部核心参与度逐年上升,体现出智慧养老政策更加注重科学技术对养老服务的赋能融合作用。各政府主体之间分工明确且相互协同,既减少行政职责重叠带来的冲突,又一定程度上发挥着组织协调作用。政府外部主体主要包括企业、市场、智慧养老机构、社区、家庭个人、科研院所等,它们主要扮演着智慧健康养老服务的供给、推广、创新、使用的角色定位。2021年12月,国务院印发的《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划的通知》中提到要坚持社会、家庭、个人的共同参与,共建共享、各尽其责,发挥各主体的链条作用,打造老年友好型社会。主体间协作是指智慧养老作为新型技术与传统服务相结合的产物,其技术产品研发、服务推广和标准体系制定都需要多方主体之间的共同参与[4],只靠单一主体是无法推动智慧养老的发展的,因此各参与主体需加强良性互动,建立紧密合作机制,打破各层次主体之间的信息壁垒,实现智慧养老各方互利共赢。

3.政策工具

政策工具是衔接政策主体与政策目标的管理手段,政策的实施往往以政策工具为抓手,政策工具使用偏好很大程度上会直接决定政策的实施效果。本文通过对70份智慧养老政策中的政策工具要素进行概念提取,最终整合了激励型、赋能型、能力建设型和环境型等四种政策工具类别。激励型政策工具是指通过财政投入、税收优惠、人才奖励等一系列政策措施,旨在调动各主体参与积极性、降低服务运行成本、鼓励科技创新、促进智慧养老产业发展。赋能型政策工具主要是指以发挥信息化服务、科技支撑、数据赋能为核心的先进科学技术的优势,尤其强调具有赋能、增慧功能的科学技术对智慧养老的嵌入和渗透[24]。通过将中央的顶层设计与创新理念相结合,打造集信息集聚、管理和共享等一体化服务平台,融合适老化设计元素,提高智慧养老服务的科学化和人性化水平。《智慧健康养老产业发展行动计划(2021-2025)》中提到要继续坚持创新驱动、科技赋能的基本原则,持续推动新一代信息技术在健康及养老领域的融合和集成创新。能力建设型工具是指以政府为主导,基于政府职能所发挥的保障性作用,为智慧养老政策落地实施提供物质支撑。这类工具以支持和保障为主要特征,从最初的政策指导、财政支持到政策执行过程中的流程优化、监督管理、法制保障再到对最终结果的考核评估、奖励反馈,贯穿于智慧养老政策的始终,旨在保证智慧养老服务健康有序化发展。环境型政策工具主要为多元参与主体构建健康的行业发展环境,保障各相关主体的正常运行秩序,主要包括信用体系建设、标准检测、服务推广、指导性目录和责任清单等。

4.政策目标

通过政策扎根发现智慧养老政策目标主要包括服务老年用户、供给能力提升、养老服务新业态以及试点示范建设四个方面。具体而言,服务老年用户一方面主要是指智慧养老服务的发展就是以满足老年用户日益变化的养老服务需求为导向,将服务老年人作为根本目的;另一方面强调在数字化技术快速发展的背景下通过融入适老化设计理念、技术应用培训来提高老年群体使用智慧产品的能力,缩小老年“数字鸿沟”,让老年群体真正能享受到技术带来的服务。供给能力提升主要是指促进大数据、人工智能、区块链等关键技术与养老服务融合,丰富健康管理、康复辅助、养老监护等智能产品种类,提升产品质量和性能。此外强调进一步扩大服务内容,提高产品适应各种服务场景的能力,优化产品供给结构,动态匹配服务需求。养老服务新业态主要以构建政产学研用深度融合为主要特征,搭建智慧养老公共服务平台,实现老人健康信息数据的收集、分析与共享。其次是构建智慧养老标准体系,统一规范的标准体系是智慧养老有序发展的基础,能够破除服务标准不一带来的市场阻碍,另外也包含通过提升智慧养老服务检测能力,提高智慧产品的核心技术质量,达到维护消费者权益、规范行业秩序的目的。试点示范建设主要是指在智慧养老服务发展中要持续推进优秀试点示范,拓宽试点示范类型,在未来发展过程中培育更多高质量的示范街道、园区、企业,形成示范产业集群,以进一步强化示范引领作用。

通过对上述四个主范畴的详细阐释,可知政策理念、政策主体、政策工具、政策目标四种机制之间是相互影响、相互衔接的整体,共同呈现出我国智慧养老政策的核心驱动逻辑。首先,政策理念构成了智慧养老服务实践的运行逻辑,为政策主体提供直接或间接的思想指引;其次,政策主体能否高效实现政策目标,需要各政策主体间发挥整体协同力量,也需要合理综合运用政策工具;不同政策工具间的组合搭配推动智慧养老政策落地实践,是实现政策目标的直接推手。对政策文本内容进行扎根分析有助于梳理我国智慧养老政策的核心驱动逻辑并能够根据政策实施过程提出相应的政策建议。

五、结论与政策启示

1.研究结论

智慧养老是为了满足人们日益增长的养老服务需求所产生的,也是我国切实应对人口老龄化加剧趋势,推动养老服务高质量发展的现实考虑。对我国智慧养老政策内部核心逻辑进行研究不仅能够深刻把握我国智慧健康养老政策的主要内容、运行模式及目标方向,也能够很好地指导智慧养老现实发展路径。运用Nvivo 12 Plus将收集到的70项智慧养老政策进行开放式编码、主轴编码、选择性编码、理论饱和度检验,最终得到4个主范畴和13个副范畴,从而构建起我国智慧养老政策的核心驱动逻辑模型。并由此得出主要研究结论:我国智慧养老政策包括政策理念、政策主体、政策工具和政策目标四个范畴,主范畴之间的动态运作串联起智慧养老政策的内部运行逻辑。各政策主体以健康老龄化及新发展理念等为思想指导,加强良性互动,建立合作机制,共同在试点示范区建设、提升服务能力、优化智慧养老产业发展环境等重点领域协作,并借助激励型、赋能型、能力建设型和环境型政策工具付诸实践,最终达到实现服务老年群体的政策目标。政策理念包括思想引领和基本原则,主要是政府在智慧养老上所秉持的理念及影响政策执行对象的行为;政策主体包括政府主体、政府外部主体、主体间协作,各主体之间各负其责又相互协同,使得智慧养老服务实现资源共享、供需平衡;政策工具包括激励型、赋能型、能力建设型、环境型政策工具,是政府推动智慧养老服务落地所采用的“组合拳”;政策目标包括服务老年用户、供给能力提升、养老服务新业态、试点示范建设,是政府在智慧养老服务上所希望达成的建设目标及未来发展方向。

2.政策启示

(1)强化政策理念的引领作用 其一,政府要明确树立老年人的主体地位,充分尊重老年群体的基本养老意愿;融入人文主义情怀理念,减少技术所带来的冰冷体验感,提高老年人在精神层面的获得感和满足感,帮助老年人实现自我价值追求。同时政府要采用多元化和精准化的传播媒介,加强健康老龄化理念宣传和政策方针解读,建立起从中央到地方的一体化政策宣讲体系,提高智慧养老影响力和社会感知力,推动全社会形成主动参与和接受智慧健康养老服务的社会氛围。其二,政府要充分发挥法治的规范和保障作用,将法治化思想贯穿于整个政策过程之中,强调运用法治化思维和方法解决智慧养老发展问题[25]。积极推动《智慧养老产品权益保护法》《智慧养老服务业监管法》《老年人隐私保护法》等法律法规的制定,提高知法、守法、依法意识,为智慧健康养老发展提供坚固的法治保障体系,形成健康良好的智慧养老市场秩序。

(2)加强多元主体的合作协同能力 一是要构建多方参与、共建共享的体制机制。坚持各主体共同参与,各负其责,厘清各自的权限边界,明确各主体在智慧养老发展中所承担的职责和权利。政府要发挥其主体引领作用,积极引入相关方参与,整合各主体之间优势资源,破除动态阻碍,推动多元化发展。二要畅通多元主体参与渠道,释放主体参与活力。具体的,首先要充分借助先进技术的赋能作用,构建统一的智慧养老公共服务平台,实现各主体信息服务资源在平台上实现流通、对接与共享,进一步扩大各主体的合作空间;其次政府要做好养老数据共享安全、质量监管、统一标准设定等相关方面的保障工作,使得各主体之间能够有一套权威化、专业化的合作细则参照,减少潜在的合作风险,培育完善健康的市场产业链。三是要政府重视发挥第三方组织作用。第三方组织作为独立于两个联系主体之外的客体,能够有效地阻止因利益牵扯带来的混乱现象。积极发挥第三方责任评估和监管作用,对智慧养老服务的质量和性能进行常态化测试,及时向社会公布准确的测试数据,为消费者产品消费提供智力支持,能够有效地维护消费者的合法权益,营造公平竞争市场环境和合作共赢氛围。

(3)优化政策工具的配套结构 对各类政策工具进行合理的组合和运用,发挥好政策工具对智慧养老政策目标实现的助推作用。一要加大激励型政策工具的供给。政府要建立科学的激励体系,发挥激励政策的正面作用,提高各利益主体的参与积极性。一方面可以增加人才培养及财政补贴等政策措施,建立起智慧养老专业人才评价、考核及奖惩制度,提升从业人员的待遇水平和职业社会认同感。另一方面要落实税收优惠和帮扶措施,加大民间资本、社会力量在土地、融资、人才方面的支持力度,提升其可持续发展能力;构建起企业与科研院所沟通合作平台,推动产品研发落地和技术结构升级,多开发操作易、价低廉、安全性和实用性都较高的智能养老产品[2]。二要确立赋能型工具的核心地位。技术在智慧养老发展中起着核心作用,要强化科技支撑,发挥科技赋能、创新驱动发展的作用。政府要增加关键技术研发和信息服务平台建设等工具的输出,促使社会力量运用新技术,使得养老产品真“智慧化”,提高智慧养老服务的质量和效率,着力解决“轻技术”的局面。三要持续发挥能力建设型政策工具的基础作用。要增加试点示范建设政策工具种类,开展覆盖多级区域、多种类型的应用试点,规范试点示范申报条件,提升示范建设的专业化水平。此外要加强部门间、地区间及国际间的交流合作,积极学习先进经验和技术服务,建立全国一体化标准体系。四要完善环境型政策工具的结构,要构建信用服务体系,以公平公开为基本原则,营造健康有序的社会发展环境,吸引更多社会资本的加入。另外要推动放管服改革,压减繁琐的审批流程,进一步完善智慧养老服务市场准入、退出、监督条件,优化营商环境,加快服务推广。

(4)完善政策目标体系 在政策目标上,要注重与老年用户的动态需求相结合。一方面政府要把人民群众的主观养老需求纳入到政策制定的考量之中,建立起目标任务与民众需求相结合的政策目标体系;另一方面要将提高老年人适应能力与服务适老化改造作为基本落脚点,积极倡导老年人发挥自身作用,树立科学养老观念,主动提高自身认知水平。政府应当利用技术赋能与信息化的驱动作用,提供优质丰富的产品服务,优化产品供给结构;通过鼓励技术合作和完善要素保障等政策措施助力创新融合,深化重技术、强标准的政策特征,同时也要增强技术伦理风险意识。此外,要重视新业态和试点示范建设政策目标的构建。智慧养老新业态的构建是高质量养老服务需求的重要一环,进一步推动多业态创新融合发展,加强“互联网+行业”建设,注重行业推广,释放银发经济潜力。另外,政府要完善试点示范建设资格认证标准,发挥示范点的模范引领作用,努力打造一批应用场景丰富、集聚效应明显、社会广泛参与的立体化示范点。