地方政府竞争、土地要素市场化配置与区域创新

张 充,何益欣

(1.重庆工商大学 a.长江上游经济研究中心;b.经济学院,重庆 400067;2.江西省财政厅 预算处,南昌 330008)

一、引言

创新是全面建设中国式现代化的基础性、战略性支撑。创新已成为引领发展的第一动力,习近平指出“创新是从根本上打开增长之锁的钥匙”(1)2016年9月3日,习近平主席在二十国集团工商峰会开幕式上的主旨演讲。,更是强调要“深入实施创新驱动发展战略”。因此,如何有效激励创新正成为社会各界共同关注的热点话题。政府是区域创新系统建设的重要力量,其通过政策手段弥补市场缺陷,从而在促进创新发展方面起到基础性和导向性作用。地方竞争作为政府参与市场建设的手段之一,在很大程度上影响着生产要素的配置效率,从而直接或间接对区域创新和区域创新效率产生深远的影响。中共中央、国务院2020年发布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》,在劳动、资本、土地、技术、数据五大生产要素中,将推进土地要素市场化配置放到了首位。地方政府竞争格局下,政府主导的工业用地低价出让是地方上普遍采取的土地要素配置方式。在经济还欠发展的时期,低价出让工业用地、高价出让商住用地是地方政府竞争的最优出让策略,但随着经济快速发展,这种土地要素政府配置的积极效果将减弱,而负面问题会日渐突出(雷潇雨和龚六堂,2014)[1]。理论上,地方政府主导的土地要素配置是一种非市场化的要素配置方式,一方面,其显示了非市场化的制度环境,会产生较大的寻租空间,从而影响到区域创新;另一方面,土地要素政府配置的扭曲压低了工业用地价格,膨胀了房地产投资,不利于缓解创新型企业的融资约束,挤占了企业创新所需的长期资金,从而也会影响区域创新。因此,土地要素配置视角下的地方竞争会影响到区域创新似乎具有逻辑上的必然性,但文献层面并没有提供足够的经验证据,且作用路径与异质性影响也尚未明确。为了规范地方政府压低工业用地价格的竞争,更大程度发挥市场在资源配置中的基础性作用,抑制低成本工业用地过度扩张,促进地方竞争良性发展,国土资源部于2006年12月出台了《全国工业用地出让最低价标准》,要求工业用地出让价格不得低于公布的最低价标准。2007年最低限价政策的实施有效限制了地方竞争下的土地要素非市场化配置,这一政策实验为考察地方竞争对区域创新的影响与作用机制提供了宝贵的机会。

鉴于地方政府间存在的广泛竞争和深远影响,并结合土地要素市场化配置改革和深入实施创新驱动战略的大背景,本文将集中探讨土地要素配置视角下地方竞争对区域创新的影响。本文借助于2007年《全国工业用地出让最低价标准》实施这一限制地方政府土地低价竞争的准自然实验,利用2003—2018年地级市面板数据,运用双重差分法考察了地方竞争对区域创新的影响和作用路径。

二、文献综述

本文研究与地方竞争和土地要素配置息息相关,而这两个方面又属于地方政府行为的研究范畴,因此本文的讨论也与如何以政府行为来激励创新的文献相互衔接。

1.关于土地出让视角下地方竞争的研究。自1978年改革开放以来,中国经济已经持续四十多年的高速增长,而地方政府竞争成为了理解中国经济增长奇迹的重要着力点(高琳和高伟华,2018)[2]。中国式分权背景下形成了以GDP增长率为核心的评价指标体系,这一观点也被概括为“为增长而竞争”。地方政府有多种参与竞争的方式,如税收竞争、支出竞争和引资竞争,这些竞争方式也会对经济发展的不同方面造成影响(谢贞发和范子英,2015;贾俊雪等,2010;周琳等,2019)[3～5]。随着税收制度和支出制度的规范化,这种在预算制度框架内的竞争一步步被限制,引资竞争正在成为地方竞争的主要策略,引资竞争的主要表现形式就是通过非市场化配置的手段压低工业用地的价格来吸引投资。杨其静等(2014)[6]24-33通过分析工业用地的出让面积和方式,认为地方政府在土地出让中存在着竞相增加土地出让面积和降低地价的底线竞争行为,并且协议出让会抑制土地出让的经济增长效应;范剑勇和莫家伟(2014)[7]发现压低工业用地价格是增强债务杠杆引资力度的重要渠道;卢建新等(2017)[8]认为在引资竞争中地方政府会出现逐底的行为,其主要表现就是协议出让的增加,而协议出让会在长期发展中对经济增长和环境都有一定的危害;田文佳等(2019)[9]通过断点回归和比较相邻城市土地价格以及官员任期时间差,也发现城市间压低工业用地价格参与引资竞争的证据。综上所述,压低工业用地价格成为地方竞争的重要手段,但其影响效应在文献上有待进一步广化和深化。

2.关于土地要素配置的研究。土地要素配置的方式有两种,一种是以市场为主导,一种是以政府为主导。在经济发展初期,政府配置资源具有一定的有效性,但随着经济社会迈入新的发展阶段,对其有效性的质疑也进一步高涨。政府主导的土地要素配置是一种非市场化的要素配置方式,会扭曲企业的选址决策和生产决策,同时也会提高企业的寻租性动机。政府主导的土地要素配置扭曲了土地要素市场(张雄等,2017)[10],造成了房价快速上涨和无效投资的风险,导致了企业过度产能投资、行业产能过剩等(张杰等,2011;Miao et al.,2015; 江飞涛等,2012)[11～13],这种“竞次性”的发展模式不具备经济、社会发展的可持续性(李力行等,2016)[14]。

3.关于如何以政府行为来有效激励创新的研究,特别是地方竞争以及土地要素配置对创新影响的研究。政府是区域创新系统建设的重要力量,通过政策手段弥补市场缺陷,在促进创新发展方面具有基础性和导向性的作用。研究政府行为对创新影响的文献集中在R&D支出、营商环境及寻租、产权制度保障、土地财政等(白俊红和卞元超,2015;夏后学等,2019;吴超鹏和唐菂,2016;张充,2019)[15～18]。聚焦到本文的核心,关于地方竞争与创新的研究,相关学者主要关注“为增长而竞争”,而“为创新而竞争”的研究相对较少,在为数不多的研究中,何艳玲和李妮(2017)[19]基于理论与案例探讨了地方政府为“社会创新”而竞争这一现象;卞元超和白俊红(2017)[20]则在经验层面发现省级政府会竞相提高技术创新的补贴力度来提高区域创新。关于土地要素配置与创新的研究,李勇刚(2019)[21]、谢冬水(2020)[22]、毛文峰和陆军(2020)[23]在宏观和中观层面发现土地资源错配对创新抑制效用的经验证据;范子英等(2022)[24]在微观层面发现用地价格管制抑制了企业研发投入,但均没有从土地资源政府配置的核心动机即“地方竞争”来考察其对创新的影响,且文献对内生性问题的处理也有进一步优化的空间。

已有文献为分析土地要素配置视角下的地方竞争与区域创新的关系奠定了坚实的基础,并提供了有益的启示,但仍有以下几点存在改进和扩展的空间。一是研究问题上,直接关注地方竞争与区域创新的文献相对较少;二是研究视角上,鲜有文献从土地要素配置的视角出发,为地方竞争与区域创新的关系搭建起一条理论与经验分析的桥梁;三是研究方法上,针对土地要素配置层面的地方竞争与区域创新之间的内生性问题有待进一步优化。

与已有文献相比,本文可能的边际贡献有以下几个方面:首先,本文系统研究了地方竞争对区域创新的影响,丰富和补充了如何有效激励创新的文献,在深入实施创新驱动发展战略的大背景下,为限制地方恶性竞争、促进高质量发展提供了经验支撑;其次,本文以土地要素配置这一相对较新的视角作为切入点,从土地要素市场化配置改革的角度拓展了地方竞争的研究,将地方竞争与区域创新纳入统一的分析框架;最后,本文借助《全国工业用地出让最低价标准》的实施这一准自然实验来衡量土地出让方面地方竞争的变化,更有效地解决了地方竞争与区域创新之间的内生性,更准确科学地揭示了传统以压低工业用地价格为核心的地方竞争对创新的影响。

三、制度背景与机理分析

(一)地方竞争、土地出让与工业用地最低限价政策

随着城镇化和工业化释放需求、税收竞争和补贴竞争逐渐被限制,以及政府在土地一级市场中的垄断地位,土地竞争逐渐成为地方政府参与GDP锦标赛的最重要手段。中国采取比较严格的耕地保护制度,因而土地层面的地方竞争主要是在经营性建设用地的供给策略上。在中国式分权制和GDP锦标赛的背景下,压低工业用地价格、抬高商住用地价格成为地方政府最优的土地供给策略。压低工业用地价格是为了吸引更多的工业企业入驻,获得更多的投资与税收,这种策略也被称为“以地引资”和“以地生税”,从而使地方政府在以GDP增长率为主要考核指标的竞争中占有有利地位。

压低工业用地出让价格由来已久。2003年之前,土地出让价格没有在相关年鉴公开,但有些学者调研了部分地区的土地出让价格。以全国百家小城镇综合试点单位骆驼镇为例,1999—2002年,住宅用地均价由300万元每公顷上涨到600万元每公顷,而工业用地始终徘徊在130万元至150万元之间(高岭夏和曹勇健,2003)[25]。低价出让工业用地在开发区内特别明显,浙江有25%的开发区工业用地出让价格不及成本价格的一半(黄小虎,2007)[26]。

为了规范地方政府压低工业用地价格的竞争,抑制低成本工业用地过度扩张,促进地方竞争良性发展,国务院于2006年8月发布《关于加强土地调控有关问题的通知》要求建立工业用地出让最低价标准统一公布制度,工业用地出让价格不得低于公布的最低价标准。为落实国务院要求,国土资源部于2006年12月出台《全国工业用地出让最低价标准》,在全国范围内,依据各地经济发展水平、土地资源禀赋、基准地价水平,经过综合平衡后,将全国工业用地划分为15等,其最高等别工业用地出让最低价标准为840元/平方米,最低等别工业用地出让最低价标准为60元/平方米,并于2007年1月1日起正式实施。《全国工业用地出让最低价标准》实施效果显著,根据历年《中国国土资源年鉴》统计可得:2003—2006年,工业用地平均价格为138万元每公顷,商住用地平均价格为570万元每公顷;而政策实施2007年后,工业用地平均价格为518万元每公顷,商住用地平均价格为941万元每公顷;商住用地与工业用地价格之比在2006年为5.53,之后大幅度降低,2007年之后稳定在1.2～2.3之间。

(二)机理分析和研究假设

政府间的竞争会通过有形的手对市场产生影响。土地出让也是政府间竞争的一个具体形式,政府通过非市场化的土地要素配置手段,即“竞相向下”的低价出让工业用地政策相互争夺企业资源,以达到短期的考核目标。这种“以地谋发展”的模式可能在经济发展初期有一定积极作用,但实际上这种竞次性的低价格、低质量的竞争方式忽视了经济、社会的长期发展性,对于长期发展来说无异于“饮鸩止渴”(刘守英等,2020)[27]。然而创新是一项长周期的、高风险的投资和创造活动(Holmström,1989)[28],恶性竞争的短视性与创新的长周期性有着逻辑上的必然矛盾。

为了限制地方政府不正当的低价出让工业用地行为,自然资源部(原国土资源部)于2006年底发布实施了《全国工业用地出让最低价标准》,规定市县人民政府出让工业用地,必须执行的最低价控制标准,低于最低价标准出让工业用地或以各种形式给予补贴或返还的,属非法低价出让国有土地使用权的行为,要依法追究有关人员的法律责任。在理论上,该政策限制了地方政府恶性降低工业用地出让价格的竞争行为,改善了地方政府间的竞争状况,让市场在工业用地要素配置中起决定性作用,对企业创新起到激励作用。一方面,该政策限制了“地价”在竞争锦标赛中的作用,对政府和企业两端的“重生产、轻创新”的偏向起到了一定的限制作用。在企业端,由于政府“晋升锦标赛”的存在,政策实施前,压低工业用地价格引入的企业一般是重生产的,而竞争性压低工业用地价格也降低了企业进入的门槛,因而政策前引进的企业更多是“重生产、轻创新”的企业。政策实施后,在市场配置资源的作用下,工业用地出让价格会有一定的提高,企业进入门槛也就提高了,进入的企业不单单是重生产型企业,还筛选出了资金比较充足的企业,这一部分企业创新投入也相对较高。在政府端,政策实施前,压低工业用地价格吸引投资(以地引资)是地方政府参与“晋升锦标赛”重要方式,与此同时,地方政府出让工业用地的价格往往是低于成本价的,或者是存在补贴和返还的,这也需要抬高商住用地价格来弥补工业用地成本差价,这样就引致了房地产投资的膨胀,房地产投资的快速增长会对中国的创新活动有显著的抑制效果(张杰等,2016)[29]。政策实施后,工业用地出让最低价标准不得低于土地取得成本、土地前期开发成本和按规定收取的相关费用之和,因而就没有了政策前用商住用地出让“盈利”弥补工业用地出让的“损失”,工业用地出让收入明显提升,政府的预算约束也在一定程度上被放松了,抬高商住用地价格的趋势也在缓解,房地产开发投资的膨胀在这个环节受到了一定程度的遏制,加之晋升锦标赛中压低工业用地价格的这一渠道被政策所限制,因而政府端的“重生产、轻创新”的偏向也被政策有所修复。另一方面,该政策作用于“制度环境”层面,对创新产生积极影响。良好的制度环境是促进创新的重要条件(Acemoglu et al.,2016)[30],但土地的恶性竞争恶化了制度环境,增加了腐败和政企合谋的概率(Chen and Kung,2016;张莉等,2013)[31～32],产生更多寻租的机会,进一步可能会诱发出更多的违法行为(梁若冰,2010)[33],寻租只是增加了企业的非生产性寻利活动,并没有进入企业的生产过程中,浪费企业家才能和生产资源,挤出和替代企业的创新资金(夏后学等,2019)[16]85-86,这些都将抑制区域创新。政企合谋和企业自主创新是企业发展中两个互为替代的手段,政策实施后,在工业用地配置更加市场化,制度环境也相对更加市场、更加法治,这会增加企业谋求政治关联的风险,遏制企业寻租,刺激企业研发投资的提高,增加创新投入(党力等,2015)[34]。

基于以上分析,如图1所示,本文得到以下假设:

图1 限价政策改善竞争促进区域创新的逻辑图

假设1:《全国工业用地出让最低价标准》的实施会改善土地竞争,促进土地要素市场化配置,提高区域创新能力。

假设2:《全国工业用地出让最低价标准》的实施有利于促进企业创新投入、提升地区科技支出,进而促进区域创新。

假设3:《全国工业用地出让最低价标准》的实施加强了对土地违法的执法,缩小了寻租空间,改善了地区制度环境,进而有利于促进区域创新。

四、 研究设计

(一)计量模型

地方政府间土地竞争压低了工业用地出让价格,造成了土地资源错配,从而影响到区域创新。本文考察了改善土地竞争对区域创新的影响。参照Nunn和Qian(2011)、Mian和Sufi(2012)的强度双重差分(DID)的识别策略[35～36],本文识别策略的变化来源有两种:一是2007年《全国工业用地出让最低价标准》实施前后的时间变化,其作为政策前后变化的变量;二是不同城市的土地价格扭曲程度的相对高低作为实验组和控制组的分组变量,土地低价竞争高的地区,商住用地与工业用地价格之比越大,造成土地要素配置扭曲程度越高。具体来说,2007年《全国工业用地出让最低价标准》限制了地方政府压低工业用地价格的能力,从而可以缓解低价竞争与土地资源错配,对土地资源错配的优化作用主要体现在原本土地价格扭曲程度高、土地资源错配程度高的地方,在政策实施后,其创新能力会得到更大程度的提高。因此,本文可以通过双重差分法来识别这些效应。根据地方土地价格扭曲程度的不同,可以划分为土地资源错配高的地区和低的地区,根据政策实施的时间划分为实施前和实施后。为了验证上述假设,建立如下回归模型:

Innovationit=α+β(treati×dtt)+φcontrolsit+μi+λt+εit

(1)

在公式(1)中,被解释变量Innovationit是城市i在t时间的创新能力,以专利授权数量来表示。dtt即为政策变量,在2007年之前定义为0,在2007年之后定义为1。treati为分组变量,其用于衡量地方土地价格扭曲的相对程度,当其大于全国均值的时候定义为高扭曲,取值为1,小于全国均值则定义为低扭曲,取值为0。土地价格扭曲的程度,这里用商住用地价格与工业用地价格之比来衡量,这也是由于地区间的竞争导致的土地资源错配。地区间土地竞争一般会以加大出让面积或政府定向出让的方式来压低工业用地价格,以吸引企业入驻,但工业用地价格本身还与城市经济特征相关,其绝对值无法表示地方竞争的程度;而商住用地一般供给的是非可贸易产品,地方政府出让商住用地的方式更加市场化,可以反映该地区土地的市场价格。因此用商住用地与工业用地价格之比可以反映该地区地方政府主动进行土地竞争、干预土地出让的程度,也即该地区土地资源错配程度。因此,这里的政策效应为treati×dtt的系数β,根据假设1,预计其显著为正。

controlsit为控制变量,代表影响区域创新的城市经济特征。其中包含:一是经济规模变量,GDP的对数(lngdp)、人口密度(lndensity),一般情况下经济发展水平越高,创新能力越强,人口密度越大,集聚效应就越显著,对创新有积极影响;二是经济结构变量,第二产业占比(r_gdp2)、FDI与固定资产投资的比例(open),经济结构的变化对创新有重要影响,产业结构升级会拉动企业自主创新,但第二、三产业的表现也不一致,并且对于发展中国家来说,外资对创新的影响实际上是一把“双刃剑”,外资的替代效应可能会伤害国内企业自主创新;三是影响区域创新的其他变量,财政收入(lnczsr)、高等学校在校生数(lnhstudent),财政收入即代表更高的财政支出,与此同时也代表更多的企业负担,其对创新的效应并不明确,人力资本扩张一般情况下对创新有积极影响,但其真实影响还需要依赖“产学研”的协同发展水平。

(二)数据来源和变量描述

本文利用2003—2018年280个地级市面板数据来验证土地竞争对区域创新的影响,数据主要有五个层面:一是土地数据,土地价格数据来源于历年《中国国土资源年鉴》和中国土地市场网;二是创新数据,专利数据来自于中国专利云数据库,城市创新指数数据来自于复旦大学产业发展研究中心的《中国城市和产业创新力报告2017》(寇宗来和刘学悦,2017)[37];三是企业数据,企业研发数据来源于2005—2007年中国工业企业数据库,企业寻租数据来源于CSMAR上市公司数据库;四是城市经济情况数据,均来自历年《中国城市统计年鉴》;五是开发区数据,来源于《中国开发区审核公告目录(2018版)》。主要变量的描述性统计见表1。

表1 描述性统计

五、实证结果分析

(一)基准回归结果的分析

本文研究土地竞争对区域创新的基准影响,回归结果见表2。实证策略上,本文均采取双向固定效应模型,样本为考察期间(2003—2018)的全部城市。表2报告了基准回归的结果,被解释变量都为专利授权数量的自然对数。(1)列报告了无控制变量的结果,(2)～(4)列为逐步加入了经济规模、经济结构和其他相关控制变量的结果,政策影响效果始终显著为正。(5)列则加入了全部控制变量,相比前四列,政策效应系数虽然变小,但仍然显著为正。具体而言,工业用地最低限价政策之后,扭曲相对较高地区的专利授权数量相对扭曲程度较低地区提高了19%。表2的全部五列政策效应都显著为正,这就验证了前文的假设1:工业用地最低限价政策会促进土地资源错配程度高地区的相对创新能力,对于“创新驱动发展”而言,现行的土地出让竞争是一种低质量的竞争。对控制变量的研究,可以发现:第一,GDP规模和人口密度对创新影响系数为正,这也说明了规模优势和集聚效应可转化为高质量增长的优势。第二,第二产业占比越高,区域创新能力越差,这表明在样本期间创新成果的涌现可能主要集中在第三产业领域。第三,对外开放程度越高,区域创新能力越差,这表明在当前样本期间,对外开放过程中的技术转化不明显,外资的替代效应占据主要部分,随着本土企业对创新的不断重视,本土企业创新成为中国整体创新能力的重要组成,而对外资的优惠政策可能伤害了本土企业的创新提升。第四,财政收入的影响显示为负,这也说明财政收入并没有有效促进创新,当前的减税降费政策对于区域创新有重要意义。第五,高等学校在校人数并没有对区域创新有正面影响,高等院校的科研没有转换成区域创新的成果,“产学研”存在一定程度的脱节。

表2 土地竞争与区域创新:基准结果

(二)基准回归的拓展

为了使基准回归更有说服力,替换了被解释变量、连续DID模型和重新构建分组变量的形式来进行了重新估计。首先,用复旦大学产业发展研究中心在《中国城市和产业创新力报告2017》中编制的城市创新指数来替代专利数据,回归结果见表3的(1)列。其次,使用了连续DID形式,构建了不同城市的政策前土地价格扭曲程度(treat2)与政策时间(dtt)的交互项(treat2×dt)。每个城市的政策前土地价格扭曲程度用2003—2006年间该城市商住用地平均价格与工业用地平均价格之比来衡量,两者的交互项反映地方土地价格扭曲连续渐进程度的差异在政策实施、改善竞争后对区域创新的影响,回归结果见表3的(2)列。最后,重新构建分组。第一,假设2007年《全国工业用地出让最低价标准》限制了地方政府恶性低价竞争,那么2007年后各地低价竞争的程度应得到改善,于是用2007年后(政策后)的各城市商住用地平均价格与工业用地平均价格之比与全国的均值比较,再次划分高扭曲和低扭曲地区;此时能预期,既然政策缓解了地方恶性竞争,地方低价竞争的空间减少了,土地市场扭曲程度改善了,政策前高扭曲地区的价格比将会趋同于低扭曲地区,于是可以认为在限价政策后的一段时间内,各个城市的地价扭曲程度强弱的重新划分其实是随机的,那么这种强弱划分就不会对区域创新产生影响。第二,由于2007年以前,以协议出让价格代替工业用地价格是文献通常的做法(杨其静等,2014)[6]29,但国务院2006年8月31日发布了《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》,严厉地要求“工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让”,这既造成了招拍挂出让代表商住用地出让的合理性下降,而且也会对政策冲击结果的合理性造成冲击。因此,通过土地市场网的土地交易信息,准确测算了2007—2010年工业用地和商住用地的价格(与2003—2006年的4年均值窗口期保持一致),重新构建分组变量,生成newtreat×dt1,得到表3中(3)列的回归结果。此外,通过相同方法,分别得到2007—2008两年和2007—2009三年窗口的newtreat×dt2和newtreat×dt3的回归结果,见表3的(4)列和(5)列。

表3 土地竞争与区域创新:拓展性分析结果

表3的回归结果增加了基准回归的说服力,即工业用地最低限价政策之后,高地价扭曲地区的创新能力确实提高了。具体来说,最低限价政策之后,强扭曲地区的专利申请数量相对增加了12%;以连续强度DID的结果来说,地价扭曲的程度增加一单位,在最低限价政策之后,其区域创新能力多改进1.5%;以土地市场网数据构建的检验结果来说,newtreat×dt1、newtreat×dt2和newtreat×dt3均不显著,说明《全国工业用地出让最低价标准》扭转了地方土地出让恶性低价竞争的局面,用类似于安慰剂的方法反证验证了假设1。

(三)稳健性检验

1.平行趋势和动态效应检验。政策实施前处理组和控制组具有平行趋势是双重差分法得以运用的重要前提。并且区域创新的提升具有一定的累积性和长期性,因此,真正能够促进区域创新的政策效果往往是随着时间的进展在加强的。为了结果的有效性,分别进行平行趋势和动态效应检验,结果见图2和表4。通过平行趋势图回归结果显示,在政策文件颁布之前,处理组和控制组的区域创新能力没有显著差异,这也证明了处理组和控制组之间的平行趋势。并且,研究发现随着时间的不断推进,工业用地最低限价政策对高扭曲地区的创新促进效应不断加大,这也说明了工业用地最低限价政策对区域创新的长期促进效应。

表4 动态效应检验

图2 平行趋势检验

2.安慰剂检验。本文采取安慰剂检验来验证研究的稳健性,采用城市经济特征构建安慰剂政策的方法,即先根据政策前的城市各经济特征的均值,按照和本文核心变量一样的分组方式,设定为由各安慰剂政策划分的实验组和对照组,然后在基准回归方程中引入安慰剂政策的分组变量与政策时间的交互项;从而treat×dt项能剥离出其他可能政策的影响,反映限价政策与土地出让竞争的真实影响,这也起到了安慰剂检验的效果。回归结果如表5,(1)～(6)列分别是以GDP的对数、人口密度、第二产业占比、FDI与固定资产投资的比例、财政收入、高等学校在校生数构建了安慰剂政策。结果表明,在分别用其他城市经济特征作为安慰剂检验之后,最低限价政策在改善土地恶性低价竞争、促进区域创新方面仍有显著影响。值得注意的是,其他交互项结果也显著为正,这也暗示了土地出让竞争影响了大部分城市经济特征,土地出让竞争关乎经济运行的方方面面。

表5 安慰剂检验

3.变换时间窗口的稳健性检验。在样本期间,同时存在多种影响创新的政策,为了再次验证土地出让竞争的效果,取两年(2005—2009)和一年(2006—2008)为时间窗口作为稳健性检验,回归结果见表6。结果发现,无论取一年还是两年作为时间窗口,最低限价的政策效果依旧显著为正,即工业用地最低限价政策实施之后,高扭曲地区的创新能力会显著提高。并且,两年时间窗口的系数大于一年窗口,这也表明了政策对创新的促进效应具有长期性。

表6 变换时间窗口的检验

(四)异质性分析

考虑到地理禀赋差异、行政等级下的资源集聚能力的差异、开发区政策优惠的差异和刺激计划对土地政策的特殊影响,分别从地理禀赋、城市级别、国家开发区和刺激计划来分组讨论土地竞争对区域创新的影响。

1.地理禀赋的影响。首先,无论是区域创新能力还是中央土地出让的倾斜程度都受到地理禀赋的影响,因此,本部分研究了地理禀赋的不同影响,表7的三列分别报告了东部、中部和西部地区分样本回归的结果。从这三列来看,最低限价的政策效果在东部地区显著为正,而对中西部没有显著影响。原因在于:中央的土地出让本身就向西部地区倾斜,西部地区的土地供应相对充足,土地划分级别相对较低,因此限价政策对其影响相对较小。

表7 地理禀赋的影响

2.城市级别的影响。其次,考虑到城市的行政级别带来的集聚优势会对区域创新产生不同的影响,因此,本部分按照城市级别进行分样本估计,回归结果如表8所示。根据表8的结果显示,最低限价的政策效果主要体现在地级市层面,其在省会、计划单列市和直辖市的效果并不明显,一个可能的解释是高行政级别的城市有先天的竞争优势,其促进创新的方式更加多样化。

表8 城市级别的影响

3.国家级开发区设立的影响。而后,国家级开发区特有的优惠政策,分别对有无国家级开发区的城市进行分样本回归,结果见表9。据回归结果发现,最低限价的创新促进效应主要表现在国家级开发区样本中,在未设立国家级开发区的城市负显著。开发区的优惠政策抑制了区域创新,而最低限价政策缓解了开发区的土地出让恶性竞争,从而一定程度上促进了区域创新。

表9 国家级开发区设立的影响

4.考虑2008年刺激计划的影响。最后,考虑到2008年11月开始的刺激计划会通过土地作用到经济增长的许多方面,从而影响到本文的分组变量,因此选取刺激计划之前的2003—2008年数据进行重新估计,从而排除刺激计划的影响,回归结果如表10所示。结果表明,在刺激计划发生之前,最低限价的政策效应显著为正。具体来说,工业用地最低限价政策之后,高扭曲地区的创新能力相对提高10.1%,政策效果低于全样本期间的19%,这也说明了刺激计划对政策效果的放大效应。

表10 考虑刺激计划的影响

(五)微观机制研究:企业研发和企业寻租

下面,从微观企业层面,研究土地竞争对创新的影响机制,分别包含企业研发费用机制和企业寻租机制检验。

1.企业研发费用机制。文献中研究研发创新最常用的四个数据来源是工业企业数据库、上市公司数据、世界银行企业调查数据、私营企业调查数据。但根据本文对城市数量、研发费用披露年份的要求,只有工业企业数据库符合本文的研究需求(2)2012年世界银行企业调查数据只包含11个省份、25个城市。私营企业调查数据的数据只到省份层面。上市企业公司数据只在2007年后披露了研发费用。这三个数据库不满足识别的要求。工业企业数据库的2005—2007年披露了企业研发费用,满足样本期和城市数量的要求。。参考龙小宁和林志帆(2018)的做法[38],使用2005—2007中国工业企业数据库(3)中国工业企业数据库2007年之后的数据质量较差,因此,仅选取2007年之前的数据进行分析。对本文进行OLS估计、Tobit模型和Truncation模型的MLE估计,被解释变量均为企业研发投入。本部分参考相关文献控制了以下变量:城市经济特征变量(与基准回归相同,下同)和企业特征变量(营业收入自然对数、企业资产自然对数、企业绩效ROA、资产负债率、广告自然对数、企业年龄)。

通过表11的三列结果,可知政策效应项均显著为正,这也从微观企业层面验证了假设2:《全国工业用地出让最低价标准》的实施有利于带动企业增加创新投入,促进区域创新。政策的实施使高扭曲地区的企业创新投入增加越多,从而对该区域的创新促进作用也越大。

表11 企业研发机制检验

2.企业寻租机制。优质的制度环境对创新有促进效应,而相对较差的制度会使企业更加倾向寻租从而一定程度抑制创新。度量企业寻租,一般使用企业业务招待费,而业务招待费的大规模公开是在2007年,与样本期不适合,因此,本文使用管理费用率(管理费用与营业收入之比)来表示企业寻租。

使用2003—2018年上市公司数据研究了最低限价政策对企业寻租的影响(4)中国工业企业数据2007年之后数据质量较差,因此,选取的是上市公司数据。,回归结果见表12。(1)列为无控制变量结果,(2)列参考相关文献控制了企业层面的控制变量(资产总计、资产负债率、营业毛利率、股权集中度H5、董事人数和企业人员总数),(3)列控制了城市层面的控制变量,(4)列控制了企业层面和城市层面的控制变量。

表12 企业寻租机制检验

通过表12的(4)列结果发现,在控制了全部控制变量之后,政策效应项显著为负,这也从微观企业层面验证了假设3:《全国工业用地出让最低价标准》的实施压缩了寻租空间,进而有利于促进区域创新。工业用地最低限价政策之后,高扭曲地区企业的寻租成本相对于低扭曲地区会有更大程度的下降,即限价政策更大程度地显著优化了高扭曲地区的制度环境。

(六)宏观机制研究:政府科技投入和制度环境

下面,从宏观政府层面,研究土地竞争对创新的影响机制,分别包含科技支出机制和制度优化机制检验。

1.科技支出机制。科技支出是影响到区域创新能力的直接因素,因此,本部分检验了土地出让竞争对创新影响的科技支出机制。最低限价政策主要通过减少房地产开发投资和放松预算约束来增加政府科技支出。回归结果见表13,(1)列的被解释变量为房地产开发投资的对数,(2)列的被解释变量为土地财政收入占GDP的比重,(3)列的被解释变量为科技支出占GDP的比重,(4)列的被解释变量为科技支出占财政支出的比重。(1)列的结果表明,工业用地最低限价的政策效应显著为负,其显著抑制了房地产开发投资的增加。(2)列的结果表明,工业用地最低限价的政策效应显著为正,其显著刺激了土地财政收入的增加。(3)列和(4)列的结果表明,最低限价的对科技支出的政策效应显著为正。假设2从宏观政府行为层面得以验证,即改善土地出让恶性竞争有利于减少房地产开发投资、放松预算约束,有利于提升地区科技支出,对恶性竞争越强的地区提升作用越明显,从而对这些地区的创新促进作用也越大。

表13 科技支出机制检验

2.制度优化机制。在众多文献中,制度环境都被视为促进创新的关键因素,本文检验了最低限价政策对制度环境的影响,回归结果如表14所示。本文用土地违法类指标来表示制度环境,因为土地违法和本文研究的土地出让竞争直接相关。土地违法类指标一直存在质疑,就是土地违法增加到底代表土地违法本身增多(制度变差)还是土地处罚力度增加(制度变好),因为土地违法始终是浮出水面的违法,无法确定是处罚力度还是犯案频率导致的。为了缓解这一问题,本文选取“历年隐漏案件立案件”和“处理历年隐漏案件件”来衡量制度,因为隐漏案件都是曾经发生过的,而现在被立案或者处理就比较明确的代表制度层面的优化。回归结果显示,工业用地限价政策会显著促进制度环境的优化。与此同时,本年违法案件、本年发生案件件数和本年发生案件立案件的回归结果不显著或显著性降低,且系数大幅度下降,这说明了当期的发生案件数量是制度变好时,违法量自然下降和执法力度增加的两种效应叠加的结果,进一步证明了限价政策对制度环境改善的作用(5)根据《中国国土资源统计年鉴》每年统计的违法数量,可知每年的违法量是下降趋势。对比ln本年发生案件件和ln本年发生案件立案件的回归结果,可以推测,高扭曲的地区,政策后的执法立案的效应要大于违法量自然下降的效应,进一步说明改善竞争有利于提升制度对区域创新的保障。。这也从宏观政府行为层面验证了假设3。

表14 制度优化机制检验

六、结论与启示

本文利用2003—2018年间280个地级市数据,以2007年《全国工业用地出让最低价标准》限制地方土地竞争的改革为契机,运用双重差分方法,研究了地方土地竞争对区域创新的影响和作用路径。研究发现:第一,工业用地最低限价政策会促进改善土地竞争,促进土地要素市场化配置,有利于区域创新,对于“创新驱动发展”而言,现行的土地竞争是一种低质量的竞争。替代区域创新衡量指标和重新定义实验组、对照组的方式均未改变“改善恶性土地竞争会促进区域创新”的结果。第二,工业用地最低限价政策通过微观层面提升企业研发投入和抑制企业寻租的机制,宏观层面提高政府科技支出和改善制度环境的机制,促进了区域创新。第三,进一步研究表明,地理禀赋高的、城市级别低的、具有国家级开发区的城市所受到的工业用地最低限价政策的积极影响更大。这说明恶性土地竞争抑制了发展条件较好的城市的创新能力。此外,2008年的刺激计划对政策效应具有放大作用。上述结论在一系列稳健性检验之后,依旧成立。

综合以上结论,本文认为现行制度环境下,应当规范地方政府竞争,限制土地恶性竞争,推进土地要素市场化配置。一是政府作为具有中国特色国有土地的垄断供给者,应该在市场配置资源的基础上发挥土地资源的有效性,而不是将土地作为恶性竞争的筹码。恶性的土地竞争会增加土地寻租和违法,破坏市场竞争制度,扭曲资源配置,不利于推动创新驱动发展战略。在当前实施创新驱动发展战略的进程中,顶层设计应该改善地方政府的恶性竞争,提升制度环境,基于市场原则发挥政府的有效引导作用,营造出创新的土壤,为建设科技创新强国奠定稳定的政策基础。二是本文研究表明地理禀赋好的、城市级别高的、具有国家级开发区的城市创新能力普遍更强,受到政策的影响也越大。因此应该有的放矢地加大对具有创新优势城市的正式制度环境保障,优化营商环境、简政放权、加强知识产权保护;也应该注重塑造创新优势城市,加强创新城市与其他城市之间的区域创新合作,发挥创新城市的引领作用,利用好各城市间的比较优势,将创新资源最大化利用,避免为创新恶性竞争。