峨山县农村集体产权制度改革的实践与思考

摘 要：农村集体经济组织产权制度改革，是我国农村城镇化和工业化发展新形势下，生产力发展对生产关系调整提出的要求。近年来，农村特别是城郊结合部和沿海发达地区集体经济组织资产及其成员都出现了新的变化，农村集体经济组织成员转为城镇居民增多，流动人口进入较富裕地区增多，部分地区村集体经济组织成员构成日趋复杂。同时，在城镇化进程中，原集体经济组织征地补偿费、集体不动产收益在集体成员中的分配、原集体经济组织成员对集体资产的权益及份额等问题凸显，需要通过农村集体经济组织产权制度改革来加以明晰及妥善解决。

关键词：峨山县；农村集体经济；集体产权；制度改革

中图分类号：F321文献标识码：A文章编号：1005-6432（2023）35-0022-04 

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.022

经研究，农村进行集体产权制度的改革是我国农村在发展过程当中的基本经营制度，同时也是我国基本经济制度的一个非常重要的环节。目前，已成为新时代发展条件下完善农村生产关系的一个非常重要的举措，是继农村土地“三权分置”之后，中央部署的又一项管长远、管全局的重大改革。笔者从改革亲历者的角度，梳理改革工作中取得的成效和存在的问题，给出相关政策层面的建议。

1 峨山县农村集体产权制度改革工作取得的主要成效

1.1 对农村的集体家底进行全面核查

峨山县下辖3镇3乡2街道，76个村（社区），577个村（居）民小组。2002年实施了农村集体“三资”委托代理，通过签订委托代理协议，把村组集体“三资”委托给乡镇（街道）农村“三资”中心代管。长期以来，由于资产资源台账资料不完整、数据更新不及时等原因，农村“三资”委托代理名不副实、资产资源家底不清、管理不透明的现象仍没有从根本上得到改观。2019年，峨山县实施农村集体产权制度改革，从县级层面组织开展清产核资，在整合农业农村、自然资源、林草、水利、交通、城建等部门资源，充分利用国土“二调”、农村承包地确权、林权改革等成果资料基础上，全面清理核实农村集体资产，做到应清尽清，不留死角，共清理核实流动资产26371.27万元，其中，货币资金 22758.98万元，应收款3458.00万元；农业资产70.28万元；林木资产66.25万元；固定资产41461.87万元，其中，经营性固定资产7166.43万元；集体土地总面积280.29万亩（占全县土地面积的94.7%），其中，耕地面积34.23万亩。

1.2 对农村集体经济组织的产权主体进行相应的明确

现如今，在社会经济不断发展的推动下，农村人口结构也越来越多元化，特别是县城所在地及县城周边经济条件较好的集体经济组织，除原居住的村民外，政策性农转城人员、买户口农转非人员、企业下岗返村居住人员、“空挂户”人员以及户在人不在、人在户不在等人员情况不同程度存在，他们都与集体经济组织有着关联，在这些人群中，哪些可以参与集体资产管理并对集体资产享有占有、使用、收益等权利，长期以来始终是个难以破解的难题。实施农村集体产权制度改革，县级出台了《农村集体经济组织成员身份认定指导意见》文件，明确了开展集体经济组织成员认定的基本原则和工作程序，结合各自实际，各村组在充分尊重民意基础上，按照“一村一策”“一组一策”的要求，制定了具体的认定标准，并根据规范的工作程序对标进行集体经济组织成员认定，充分体现了公平公正原则，在全县改革实践中取得了较好的效果。此举，全县共认定集体经济组织成员126103人，使长期困扰的“谁是集体资产真正主人”的难题得到了解决。

1.3 新型集体经济组织功能初步显现 

集体经济事务长期由村民委员会和村民小组代理，不利于集体经济组织职能的充分发挥，实施农村集体产权制度改革，峨山县采取了全面组建股份经济合作社的形式，共批准成立股份经济合作联合社76个，股份经济合作社577个，占应改革村组数的100%。部分村民小组实现了村民小组事务与集体经济组织事务分离，尽管绝大多数村组还具备实施村民委员会事务和集体经济事务分离的条件，但是，通过组建股份经济合作社，明确了股份经济合作社在基层党组织领导下负责管理以及开发，包括不断地发展集体经济，同时也需要服务于集体成员，这些功能以及作用为日后的集体经济组织的不断发展奠定了坚实的基础。

2 改革農村集体产权制度的重要性以及紧迫性

2.1 农村集体产权制度成为必然的趋势 

在工业化包括城镇化的发展所产生的影响下，农村集体产权制度改革可以说已经成为一个必然的趋势。首先是工业化以及城镇化发展的速度非常的快，无论是集体资产还是其中的成员，都出现了一定的变化，首要的就是组织的成员开始趋向于城镇化发展，人口流动也是单一的走向比较富裕的地方，甚至是因为一些地方出现了城市化或者是工业化的拉动，致使原来的社区成员出现了流出的现象，同时也会流进一些新的成员，这就导致农村社区的成员构成变得越来越复杂。另外，在分配土地的赔偿费用以及集体不动产收益方面，经常会存在一些冲突点，这也是导致稳定性受到影响的一个非常重要的隐患。其次是原有的组织征地补偿费用，包括集体不动产收益在集体成员当中分配时存在着一定的问题，以及原有的成员对于整体资产的权益，包括份额等问题都开始出现。再次是目前城市边界正在不断地扩大，同时机构改革也正在有效地加深，所以有些地方会选择撤乡并村，尤其是有一些城乡结合部已经开始变成了村改居，原有的成员包括集体资产关系都因为这些情况而出现了一定的变更，甚至有的时候会存在着资产大量流失的问题，所以对于集体资产进行产权保护目前已经成为主要的趋势。最后是社区的成员在分化之后经常会产生利益冲突，而这种利益冲突必然会导致出现社会矛盾。

2.2 完善家庭承包经营制度 

对于家庭承包经营制度进行相应的完善，且还需要不断地改善农村集体产权制度。根据目前的情况来看，农村的基本政策其实就是实行家庭承包经营制度，稳定且逐步的对农村的基本经营制度进行相应的完善，一定要抓住在集体经济财产发展的过程当中，农民才是主体地位的根本问题，有效地完成整体经济体制的创新，并且不断地探索未来的具体发展道路。根据目前的情况来看，农村在发展的过程当中出现了要求强化土地承包经营权的倾向，与此同时，在一些比较发达的地区也会出现享有集体资产收益权的现象，这也是农民在不断地追求自身主体地位时的一种具体的表现。有效地推动农村集体经济制度的相应创新，不断地增强服务功能，不能按照过去的各种模式，只是针对某一个方面进行探讨，而是需要站在产权变革的角度上对其进行探讨，只有从根本上来解决问题，才能够更好地推进农村集体产权制度的改革或者是发展。从产权理论的角度出发，对其进行分析，可以发现是没有基于产权制度的根本性改革的，各种措施有可能会因为缺少保障而出现只存在于形式的现象，很难真正的维持下去，所以只有对集体经济产权进行相应的明确才能够真正地解决家庭承包经营，包括目前农村变得愈发复杂的财产关系方面的问题，而这也成为组织在发展包括创新过程当中非常重要的工作内容。

2.3 改革农村集体产权制度 

我国针对农村集体产权制度不断地进行改革的目的其实也是为了能够更好地维护农民的合法权益。现如今我国社会经济发展非常的迅速，使一些农村地区的经济社会发生了一定的变化，农民对于自身利益相关的土地承包权以及宅基地使用权等一系列的内容愈发重视，农民要求所有的村务必须要真正地做到公开而且透明，农民直接参与到村集体事务当中的呼声越来越高。而农村在发展的过程当中怎么适应这种深刻的变化，不断地疏通民意诉求的相应的通道，使农村社会既能够充满活力，也能够保持时刻的稳定，现在已经成为一个重要的时代性命题。

依据现在的情况来看，在实施农村集体土地产权制度时其实还面临着非常多的问题，主要包含以下三点内容。

首先是在土地权益保护方面所出现的一些问题，对于农村的土地来说，尤其是临近于城镇郊区的土地，其征占量逐年增加，这也就导致耕地面积出现了明显的削减，农民失去了赖以生存的土地，如果只是依靠补偿费用或者是外出打工的话，其实无法解决长远的問题，而农民的利益必然也会受到严重的损害。

其次是农村的集体经济资产在某些地方存在着比较明显的流失的现象。

最后是成员之间存在着利益冲突，而这些问题也导致农民的切身利益受到了很大的影响，也是这些问题致使我国农村社会经常存在着不和谐的问题。而改革农村的集体产权制度，不断地解决人民群众的利益诉求，同时维护好农民的个人利益目前已经成为时代发展过程当中的重要问题。

3 存在的主要困难和问题

3.1 认识不够

基层的干部包括群众对农村集体产权制度的改革所产生的重要影响存在认识不到位的现象；干部层面，有畏难思想，工作缺乏主动性，存在上边推一把，下边动一下，领导不过问，工作没人管的现象；群众层面，认识上缺乏前瞻性，经济发展较为落后的山区，由于短时期内见不到实实在在的经济收益，对改革的关注度不高，参与改革的积极性也不高，经济发展较好的城中村及城镇周边村组，有较稳定的收入支撑集体经济收益分配，又过于纠结眼前收入，往往在一些小的利益问题上斤斤计较，互不相让，以至于在集体经济组织成员身份认定、股权量化设置等工作中难以达成统一的认识，给改革工作带来了不小的阻力。

3.2 缺少创新

受各种“紧箍咒”约束，导致政策没有用够用活，很大程度上只能在思想被禁锢、手脚被束缚的条件下进行改革试点，因此，多数村组的改革工作可以说仅仅只是按部就班完成了规定任务，能够在确权赋能上下足工夫，积极探索实施赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权，探索发展壮大集体经济有效途径的村组占比较少，取得可复制可推广经验的不多。

3.3 法律依据不足 

现行法律法规尚未对农村集体经济组织成员资格认定、资产设置量化、股权管理、收益分配等作出明确规定，特别是对成员资格认定没有明确规定，造成认定主体、认定标准、认定程序的法律缺失，在这样的情况之下，解决一些群众争议较大的问题，一是依照村规民约；二是通过召开村民大会（或户代表会议）决定，貌似公平，实际上，由于受旧观念、旧习俗的影响，不少地方的村规民约存在“合理不合法”的内容。召开村民大会（或户代表会议）亦是如此，在集体经济可分配收益不变的情况下，进入分配人口越多，人均能够分到的收益就越少，反之则多，因此，一些处于绝对少数的所谓的“边缘”人员，如“外嫁女”“入赘男”“多女户”、企业下岗回村居住人员等在村民表决时就容易被排除在外，出现因多数人侵犯少数人权益而引发的群众集体上访，严重影响农村基层社会的稳定和发展。

3.4 管理部门职能弱化

第一，机构改革，县级农经部门并入农村综合服务中心，乡镇（街道）农经部门并入农业农村综合服务中心，县乡农经部门没有了单独的机构和人员编制，工作开展受到限制，县乡农经部门在农村集体产权制度改革中的“主力军”作用难以发挥。

第二，人员被抽调，基层农经人员素有“多面手”“万金油”之称，不管到哪个部门都能胜任工作，因此，领导多喜欢抽调农经人员充实到其他部门，如党政办、财政所以及一些临时性机构，初步统计，全县有15名农经人员被长期抽调在外。除此之外，各级党委、政府组织进行的工作巡查、工作检查以及各类工作队也会定期不定期抽调农经人员，造成农经人员在职不在岗常态化。

第三，经费没有保障，由于县级财政困难，县级没有安排产改工作经费，上级补助的产改工作经费也难以按时足额拨付到位，严重制约了农村集体产权制度改革工作的开展。

3.5 欠缺改制的配套政策

现如今，并没有出台有关于农村集体经济组织的对应的法律法规，也未出台有关于相关财政税收方面的政策支撑，因此各地在进行改革的时候，所面临的困难也是非常多的。

首先就是个人调节税方面所产生的问题需要快速的解决，这也是在改革的时候所面临的瓶颈问题，在改制之后的经济主要按照的是共有的新型集体经济组织，股份所分配下来的收益本身就是内部成员的一种分配方法，相较于传统的以投资方式所获得的红利来说，这本身就存在着一定的区别性。而根据目前的法律来看，在改制之后的组织需要按股分红的时候，每一个人都需要缴纳大约20%的个人调节税，而目前广东包括北京主要利用的则是按月预支的办法来分配，这样做就能够更好地解决个人调节所得税方面所产生的问题。

其次就是企业的税收问题，股份合作制在进行改革之后，大部分企业都是以物业出租方式为主，企业的税收负担相较于过去来说会明显加重，再者社区股份合作社法律地位其实是比较模糊的，能否真正地在工商部门进行注册以及改制之后的村民户籍，包括社区如何跟城镇的居民进行相应的统一等一系列的问题，其实都没有明确的政策来对其进行支撑。

4 政策层面的建议 

4.1 加强基层农经机构队伍建设

一是规范各级特别是县乡两级农经机构设置，包括机构名称、机构职级等，建立管理规范、运行有序的农经机构体系，避免工作中的单打独斗和各自为政；二是加强基层农经队伍建设，落实农经人员编制，充实农经基层队伍，确保有岗位留得住人、有人做得了事；三是从政策层面规范农经职能职责；四是保障必要的工作经费。

4.2 依法依规修订村规民约

村规民约本身就是由当地的村民自己制定的，需要根据村子的具体情况制定出合乎规范的行为准则，本身就具备着观念引导以及行为约束的相关作用。制订切实可行的村规民约，对于实现集体经济组织成员认定、村民自治、推进农村集体产权制度改革具有重要的现实意义。

4.3 加快制定相关法律法规和管理制度

第一，尽快出台《农村集体经济组织法》，从组织管理、成员认定的基本原则、成员权利义务、成员大会（或成员代表会议）以及民主监督等方面对农村集体经济组织行为进行规范。

第二，加快制定新的农村集体经济组织财务管理办法，包括制定《农村股份经济合作社财务制度》和《农村经济合作社财务制度》，规范农村集体经济组织的财务核算和管理。

第三，健全和完善相关管理制度，从资金支持、发展壮大集体经济、集体经济组织增改节支獎励等方面作出规范性的规定，为集体经济组织营造宽松良好的发展环境。

4.4 必须要科学地落实好农村土地确权登记颁证的有关工作

上级部门在稳定农村发展的过程中，对土地承包关系以及有效的健全农村的土地承包经营权的登记制度高度重视，展开了土地确权登记颁证工作，并且对于农村改革进行有效的深化，有效地推动了农村的现代化发展，包括未来的城乡一体化发展以及维护国家长治久安，因此必须要明确把控好土地承包经营权的确权登记的相关要求，明确好工作的目标，并且在规定时间内完成针对土地的确权颁证工作，着重解决存在的承包地块面积不够准确等一系列的问题，健全整体的登记制度，强化针对物权方面的保护，准确地把握好工作过程当中的具体原则，做到依法办事，严格地执行相应的法规以及政策，坚持做到公平公正，切实维护好每一位农民的个人合法权益。

不仅如此，还需要尊重农民的个人意愿，完成民主协商，妥善地解决存在的各种纠纷现象，并且要做到稳扎稳打，遵循因地制宜的原则，完成分类的指导，确保所有的工作都能够保质保量地完成，还需要注重完善政策，一定要坚持走群众路线，必须要将群众发动起来，还需要相信群众，只有这样才能够帮助群众解决相应的问题。可以说在开展相应工作时，整体的时间比较紧凑，而且任务量也非常重，因此一定要在这个过程当中，不断地强化对于经费的保管，按照上级领导的要求落实好工作经费的核查，确保对组织完成强化，不断地健全统一的领导包括地方的负责，所有的工作都要层层落实，强化技术包括人力方面的保障。

4.5 不断地推动征地制度的有效改革

首先，一定要加快城乡统一的建设用地的相应改革，尤其是必须确保每一位农民都必须要有知情权，同时也需要拥有自己的表达权与参与权，使农民可以在整个过程当中维护自身的利益。与此同时，所有的权利绝对不能够只是停留在形式方面，这也就意味着农民在维护自身权利的时候，最重要的一点就是一定要做到遵循法律规定，而不是受到各种利益所产生的羁绊和影响。

其次，一定要建立一套更加合理的利益判断，包括平衡的标准，努力兼顾各方的利益，真正地做到政府或者是企业不和民进行争利，合法以及合理地提高个人的利益，做到适当地让利于民。

最后，一定要不断地针对农村的宅基地制度进行相应的改革以及完善，确保农民的宅基地使用权可以有效地落实，还需要充分地挖掘出农村的一些闲置土地本身所产生的潜力，这也是提升土地使用效率的一个非常现实的选择。

5 总结

总而言之，农村集体产权制度的改革现在已经成为我国农村经济体制发展时的一个最为重要的创新点，如果想要不断地深化改革，就必须要建立一个更加清晰且完整的产权制度，这也是应对目前城镇化包括工业化发展过程当中出现的各种问题的一个非常重要的措施。

与此同时，能够有效地激发农业农村发展新活力，也能够更好地实现农民合法权益的落实。

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［作者简介］何忠彦（1966—），男，云南峨山人，本科，高级经济师，研究方向：农业经济管理。