猴山水库农村移民生产安置方式变化分析

张俊 李转利 王琰青

自国家提出“开发性移民”方针以来，我国在水利水电工程移民安置的研究方面取得较大进步，如制定和出台一系列政策法规和技术规范，使得移民安置工作程序更加规范；开始注重移民安置质量，不将移民搬出去作为移民安置工作唯一目标；提出了开发性移民等有关概念。

1 研究背景及意义

从水库移民发展来看，在20 世纪80 年代以前水库移民主要是围绕补偿和救济移民进行研究；20世纪80年代以后，提出了“开发性移民”的方针。

但从目前全国各大中型水库移民实施效果来看，开发性移民大部分仅仅停留在概念上，未能付诸实践。随着移民条例的颁布，水库移民补偿标准大幅提高，移民选择有土安置方式的意愿降低，移民安置实施的难度变大。以辽宁省绥中猴山水库为例，探究新时期水库移民生产安置方式转变趋势。

2 移民意愿变化原因

项目在可研阶段于2013 年12 月对库区内移民进行了生产安置意愿调查，移民意愿调查结果，选择有土安置占调查总户数的71.16%，选择无土安置占调查总户数的28.84%。根据调查成果，在编制《辽宁省绥中猴山水库工程建设征地移民安置规划大纲》阶段制定了“移民安置方式以大农业安置为主，在绥中县内选择资源丰富、公共设施便利的地区作为移民安置点，通过调整土地及其他生产开发措施等综合措施，保障移民和原有村民的生产生活条件得到改善和提高”的原则。2015年在初步设计阶段对选定的14个集中安置点进行了搬迁安置和生产安置规划设计及投资概算并通过审查。

猴山水库建设征地和移民安置工作在实施过程中，移民搬迁意愿较可研阶段发生较大变化，大部分移民不同意大农业安置，多次到相关部门进行建议，为保证移民安置工作顺利进行，绥中县政府组织相关单位对水库移民搬迁意愿重新全面调查，调查结果显示搬迁户中有99.4%选择货币补偿安置，并愿意异地搬迁至东戴河。

通过多次对移民群众的走访和调研，了解到在实施阶段移民不愿继续选择农业安置原因主要有以下几个方面：

（1）2013年移民意愿调查时，移民只是同意选择有土安置，但对具体安置方案并不知晓。

（2）在实施过程中，尤其是2015—2017 年间，库区移民种植业收入构成发生变化，已由玉米等基本粮食为主逐步转为以苹果、白梨等水果为主。苹果、白梨属于附加值较高的农产品，由于地理环境特殊，水果口感良好，特别是近几年库区周边地区连片种植形成规模及品牌效益，大量商贩慕名前来，产品长期处于脱销状态，从事水果种植的移民群众增收显著。

（3）目前受益于水果种植的移民群众对原规划的有土安置方案，无论是后靠还是异地农业安置方案普遍有抵触情绪。因为水果种植周期较长，从幼苗到挂果平均需要四五年，如果想要高产可能需要更长时间，后靠的这部分移民群众认为调剂土地再新种植苹果、白梨树需要经过漫长的恢复期，且调剂土地不一定适合种植水果，这段期间收入会大幅下降。而对于异地蔬菜大棚的方案，移民群众普遍认为大棚蔬菜技术要求高，难度系数大；且生产维护运营成本高；蔬菜价格不稳定，受市场影响较大，存在较大风险。他们不愿意放弃已掌握成熟经验和技术的水果种植，转而去从事自己并没有经验和技术且存在风险的大棚蔬菜种植。

（4）由于猴山水库移民安置执行新的区片价政策，补偿补助标准较之前有大幅提高，移民群众更愿意选择一次性货币补偿的安置方案。

3 移民收入水平变化及原因分析

3.1 移民收入水平情况对比

农村移民安置规划目标以人均收入为依据，根据2013年调查的人均收入构成进行分析。

根据工程所涉及地区社会经济现状调查，2013年占地涉及乡镇人均纯收入及构成见表1，其中农民人均农业纯收入年增长率按4%进行计算，推算到规划设计水平年占地涉及乡村农业人均纯收入即为农村移民生产安置规划人均农业纯收入目标。

表1 2013年猴山水库工程移民安置农业村收入规划目标 元

实施阶段由于移民意愿发生变化，移民安置工作难以继续开展，为了充分了解移民诉求和找出移民意愿变化的原因，县政府重新对移民意愿进行了调查，同时对收入情况等重要指标进行了统计，2015年猴山水库工程移民安置农业村收入情况详见表2。

表2 2015年猴山水库工程移民安置农业村收入情况

通过对比发现，2015年各农业村移民纯收入较2013年有了较大提高，尤其是薛家村和明水村，提高比例超过50%，远超过原规划报告的移民收入增长的预期值，为了进一步研究移民纯收入大幅增长的原因，将各村各项收入构成占比做了对比分析。

2015 年与2013 年相比，农村的收入结构有明显的变化。4 个村的农业收入比例均有较大幅度的提升，而工业建筑业占比均大幅下降，出现了农业收入超过外出务工收入的情况。农业收入的大幅增加可能出现的原因有农作物产量的提升和高附加值农作物占比的提高；但提高幅度之高，非农作物技术改良能达到，因此需要对整个库坝区的地类和种植结构进行研究分析。

3.2 地类对比情况

实施阶段绥中县移民安置领导小组对实物指标进行了重新复核，为了更好地摸清地类的变化情况，将初设阶段和实施阶段各地类进行统计对比。

地类总面积和农用地面积整体变化不大，但园地增加了72.53 hm2，林地减少了50.07 hm2。

农用地实物指标量主要集中在耕地、园地和林地。实施阶段与初设阶段相比，耕地指标变化不大，园地占比由24%提高到33%，林地有一定增加，林地占比由36%下降到29%，这说明果树种植面积变大，因此农业收入大幅增长。

3.3 种植结构变化

为了进一步探明园地面积增加带来影响，将农业收入中最主要来源的耕园地种植情况进行了调查统计，详见表3。由表可知，库坝区耕园地中主要农作物玉米、苹果、梨的占比较大。种植苹果和梨已成为农村移民农业收入的主要来源，也是最为重要的收入增长点，其对移民群众人均纯收入增长贡献率已超过90%。种植结构的变化影响着移民群众对安置方案的选择。

表3 猴山水库库坝区耕园地种植情况

4 对原安置方案的影响分析

4.1 对于后靠移民影响

猴山水库淹没区周边行政村剩余耕园地466.33 hm2，其中明水村新庄子组、上平河子组、靳屯组、下平河子组及薛家村汤口组、段林子组耕园地总面积376 hm2基本分布在103.4~143 m高程之间，其中园地多数分布在130 m 以上高程，水库蓄水后，该地区水位134.5 m，上述村屯村民全部搬迁，淹没耕园地275 hm2，在134.5 m 高程以上还剩有耕园地101 hm2，受地形条件限制，既无法修建道路，又找不到合适居民点，由于该部分剩余耕地不能进行耕作，因此该部分耕园地无法进行移民安置。对库区其他剩余耕园地分析，至设计水平年可安置移民262 人。根据《水利水电工程建设农村移民安置规划设计规范》要求和当地经济发展预测，猴山水库工程设计水平年后靠安置区安置人口234人。原安置方案中，根据移民收入现状调查分析，后靠安置移民以果树种植为主，为保证移民安置后生活水平不降低，采用修建果园改造工程，提高果树种植业收入。

但实施过程中发现库区其他剩余耕园地较为分散，且交通不便，土壤层较薄，处于阴坡、迎风坡和南北沟向，不适宜种植苹果和梨。一旦不能种植经济价值较高的苹果和梨，改种玉米等势必会导致移民群众农业收入降低，达不到恢复或超过原生活水平的移民安置目标，这也就是部分原选择后靠安置的移民群众强烈反对原因。

4.2 对于外迁集中安置移民影响

4.2.1 原规划生产安置措施

绥中县王宝镇、沙河镇、荒地镇、网户乡土地资源较丰富，通过耕地的环境容量分析，拟在王宝镇平房村、北偏村、吕贡村、娄家村；沙河镇前周村、营盘村、叶家村；网户乡陈家村、马山界村、孙家村；荒地镇榆树村、西荒村等12处设置外迁集中安置区。

根据外迁集中安置区生产条件情况，采用棚菜种植及灌溉水源井方式提高耕地产量。外迁集中生产安置措施划拨耕地总面积449.2 hm2，修建日光温室896栋，兴建灌溉水源井37座。

4.2.2 原生活水平预测

以实物指标调查年份2013年为规划基准年，水库淹没影响区以水库蓄水年份2017年为规划设计水平年，工程建设区以工程施工年2015年为规划设计水平年。按照原规划报告中关于外迁集中安置生活水平的预测，以汤口组为例，如图1所示。

图1 猴山水库工程外迁生产安置移民收入预测

范家乡薛家村汤口组采取远迁集中安置，在王宝镇平房村新征土地50 hm2。其中6.13 hm2用于建设蔬菜大棚92栋。根据现在物价水平预测，6.13 hm2蔬菜大棚年收入184 万元（20 000 元（/棚·a）），43.87 hm2耕地年收入30 万元。农业人均收入8 197元，种植业（蔬菜大棚）人均收入2 600元。范家乡薛家村汤口组安置到王宝镇平房村后，虽然林业、牧业、渔业、外出打工收入有所下降，但农业、种植业、其他农业收入得到很大提高，从人均总收入来看较安置前人均收入增加2 389元。

4.2.3 现状与原预期的对比分析

范家乡薛家村汤口组人均纯收入参照2015年薛家村数值为9 750元，而原规划报告中以2013年为基准年，预测其搬迁后人均纯收入为8 197 元，其超出比例为18.95%。从表1 和表2 可以看出，所有村屯按照原规划方案进行安置，预测其搬迁后的人均年纯收入都将达不到8 500 元。而库坝区种植业结构已发生变化，水果种植给库区群众带来巨大经济效益，据2015年调查统计的数据显示，库坝区各村年人均纯收入分别是薛家村9 750 元、明水村10 965 元、东洼子村9 726 元、平河子村8 694 元，其年人均纯收入均已超过原规划基于2013 年的预期。反而言之，如果继续按照原规划方案执行，在12个异地安置区进行大棚蔬菜和粮食种植，其人均年纯收入较搬迁前势必会降低，这还不包括大棚蔬菜种植可能出现的技术风险和市场价格不稳定风险。

5 移民安置实施效果

猴山水库工程移民安置工作在实施过程中，库坝区的种植结构较2013年发生较大的变化，果树种植成了移民群众收入的重要来源，也是近两年来移民收入大幅增长的绝对驱动力。伴随着库区周边的果树规模效益凸显，移民身份已由过去从事基本农作物种植的普通农民，向特色经济的果农转变。原规划方案中无论是后靠还是异地集中安置方案都不能有效地解决移民收入水平出现下降的问题，原规划方案已显得不合时宜；如继续按原方案实施，会招致移民群体强烈抵制，必然会带来社会稳定风险。当有土安置方案被移民群众否定后，东戴河方案成为了可能的选项，在确定猴山水库执行新的区片价后，移民土地补偿补助标准较之前周边的青山水库工程提高了将近2倍，这进一步激励移民群体选择一次性货币补偿并前往东戴河集中安置。

东戴河集中安置方案在住房、医疗、教育、卫生、生活品质方面较搬迁前有了较大的提升，同时就业相对有保障。移民搬迁至东戴河后，其人均纯收入较搬迁前有所提高，随着劳动技能的掌握和劳动力的释放，得益于新区的高速发展带来的就业机会，移民群体收入水平将还会有较大提升空间。与此同时，政府应该做好劳动技能培训和相关就业引导工作，加强社会保障等配套工作，切实保障移民的生产生活水平的稳定和移民群体的合法权益。

6 结 语

从目前水库移民安置的实践来看，有土安置方式趋势已悄然发展改变，在有些地区已经成为不太合适的选项，特别是经济发达区、城郊区域。在新时期高质量发展背景下，水库移民安置应牢牢把握住新时期国家乡村振兴战略带来的契机，由单一的“移民思路”向“乡村发展思路”进行转变，特别是在水库移民规划及实施阶段，要充分考虑库区经济、社会发展环境，结合地方农业农村特点规划，因地制宜，定制出一条适合当地水库移民发展的特色道路。