高校内部审计与纪检监察巡视巡察协同的路径研究

■/ 谢炜瑜

一、高校内部审计与纪检监察巡视巡察协同的必要性

党的十九大以来，以习近平同志为核心的党中央不断推进全面从严治党向纵深发展。如何加强国家监督体系建设、创新工作方式，实现提高监督质效的目标成为了一个新课题（褚尔康，2019）。

从党的十九届四中全会开始提出“完善派驻监督体制机制，推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督统筹衔接，发挥审计监督、统计监督的职能和作用。以党内监督为主导，推动各类监督有机贯通、相互协调”，到党的十九届中央纪委六次全会提出“推动党内监督和其他各类监督贯通协同，探索深化贯通协同的有效路径”，再到中央纪委国家监委联合有关单位印发《关于进一步发挥改革效能有力推进纪检监察监督巡视巡察监督与审计监督贯通协同高效的指导意见》，明确提出了内部审计、纪检监察和巡视巡察三类监督贯通协同，打开国家监督工作新格局，推动国家监督体系建设一体化、规范化。

高校担负着培养中国特色社会主义事业合格建设者和可靠接班人的重任，需要始终坚持党对高校工作的全面领导，深入贯彻新时代中国特色社会主义思想和关于“三不”一体化推进系列重要论述，筑牢全面从严治党和反腐倡廉的防线。积极探索内部审计、纪检监察和巡视巡察监督贯通协同工作机制，有利于整合监督资源，提升监督质效，是高校治理体系改革和治理能力现代化建设的必然趋势，是实现高校高质量发展建设的有力保障。

二、高校内部审计与纪检巡察协同的可行性分析

（一）理论依据

协同理论最早由德国的哈肯教授提出，是系统科学的重要分支理论。协同是指任意系统中的各个子系统通过一定的方式相互协作，可使系统从无序转化成有序的过程。无序状态下的子系统不能互相协作，甚至相互冲突，有序状态下的子系统可以互相合作，共同完成目标（陈燕玲，2020）。协同理论认为，通过对系统中各个子系统进行时间、空间和结构的重组，围绕共同的目标互相协调配合，产生新的时间、空间和结构，其效应大于各子系统效应之和，达到1+1＞2的协同效果。协同治理理论被广泛运用在区域环境治理、公共服务管理等领域。从协同治理角度看，高校内部审计与纪检监察、巡视巡察作为一个系统，具备了协同治理理论研究的必要条件。

（二）内部审计与纪检巡察之间的内在逻辑关系

在高校治理体系的构建中，审计部门、纪检监察部门和巡视巡察各有分工。高校审计监督则侧重于对学校的财政收支、资金使用及各类经济事项进行监督检查，揭示各类经济问题和提出整改意见，属于“经济体检”。纪检监察侧重于依照党内章程，进行党的纪律检查和行政监察，收集、核查和处理学校党员领导干部的违法违纪行为，做深做实政治监督（张瑜，2018）。巡视巡察是加强党内监督的重要方式，侧重于通过深入查找发现问题，促进被巡视巡察部门和干部改进工作，是对被巡察单位和个人的一种督促和提醒，本质是“政治体检”。这三个部门虽然分工不同、各有侧重，但相互联系，具体表现为：

1.监督主体的一致性。根据受托责任理论，人民群众委托政府，政府委托高校管理人员履职，高校管理人员委托各院系和部门负责人行使管理职权，并通过内部审计对其经济活动进行审查，规范学校经济行为，加强学校监督管理。究其根源，高校的内部审计行为是受托于人民群众，根本目的是维护人民群众的利益。这和高校纪检监察部门、巡视巡察部门为人民服务的初心是一致的，和赋予这两者的权利主体是一致的，都是人民群众。

2.监督客体的交叉性。高校内部审计的对象是学校各个二级学院、行政管理部门和直属单位的全体人员；高校纪检监察的对象是中国共产党在学校的各级党组织和全体党员（秦前红和石泽华，2020）；高校巡视巡察的对象是中国共产党在学校的各级党组织以及党员领导干部。由此可见，这三类监督的被监督客体虽然范围大小有所不同，但依然存在着很大程度的交叉重叠，这有助于纪检监察、巡视巡察和审计监督贯通协同开展工作。

3.工作目的的相似性。高校内部审计的目的是通过监督学校有关经济活动的真实性、合法性，提高学校治理能力，促进学校廉政建设。纪检监察的目的是履行党内检查和专职监督的职责，增强党员和领导干部抵御腐败侵蚀的意识。巡视巡察工作的目的是加强对权力运行的监督制约，做到警钟长鸣，防微杜渐，使问题解决在萌芽状态，是强化党内监督的重要抓手（罗丹和倪星，2022）。这三类监督的最终目的都是为了推动高校全面从严治党向纵深发展，加强党风廉政建设，避免各级党组织、党员和干部贪污腐败，营造良好的政治生态和育人环境。

4.工作职能的趋同性。在教育系统治理体系改革的背景下，高校审计部门的基本职能是通过监督学校的经济行为，约束学校遵守国家财经法规，规范内部管理，提升教育经费使用效益。纪检监察是依照党的章程和法规，履行监督的职责，维护党纪党规，处理各级党组织和党员干部的各类违法违规行为。巡视巡察是对学校各级党组织和领导干部的政治责任、政治纪律及廉洁纪律执行情况进行巡查。可见，高校纪检监察、巡视巡察和审计监督三者都具有内部监督和规范治理的职能。

三者的角色定位和关系使得内部审计与纪检监察、巡视巡察协同具有可行性。审计部门可以借助纪检监察的震慑性，提高审计整改成效；纪检监察部门可以借助审计监督的专业性，使得执纪问责更加有力、精准；巡视巡察部门发现问题线索，可以提供给纪检监察部门或审计部门，提高政治监督和经济监督的效率。通过三者间的信息互通、协同联动，形成监督合力，可加快推进高校治理体系和监督体系的建设，促进高校高质量发展。

三、高校内部审计和纪检巡察协同的问题分析

面对新时代内部监督的工作要求，高校在加强制度建设、完善监督职能等方面取得了一些成效，但仍存在着一些问题。

（一）思想认识不到位

内部审计与纪检监察、巡视巡察贯通协同是高校党风廉政建设工作的新尝试新探索，审计部门、纪检监察部门和巡察机构对这个协同机制的理解和认知都存在着一定的偏差，对探索开展内部审计与纪检监察、巡视巡察贯通协同工作的态度也不一致。原因包括：一是审计部门强调依法独立履行审计监督职责，认为参与此项工作会受制于另外两个部门，对参与协同工作的意愿不太强烈。二是纪检监察部门和巡察机构对协同工作的期望值较高，希望借助审计人员的专业知识协助他们精准发现被巡查单位和个人存在的问题。然而在实际工作中，纪检监察部门、巡察机构的理解也有偏差，认为审计人员是配合他们开展工作的，需要服从他们的安排，从而忽略了审计人员工作的独立性，导致了审计人员开展此项工作的积极性不高。

（二）协同机制不健全

虽然国家各项文件的出台和会议精神要求推动各类监督有机贯通、相互协调，但目前内部审计与纪检监察、巡视巡察之间涉及到多个业务环节，大部分高校仅在单位内部审计工作规定中提及应与纪检监察、巡视巡察、组织人事等内部监督力量的协作配合，尚未制定单独相关文件，未建立详细统一的贯通协同工作机制，以往的工作经验未能提炼形成规则制度，使彼此之间缺少有效联系与衔接，信息交流不畅通，导致同向发力不足，效果不明显。

在事前监督方面缺少沟通，会导致审计部门和纪检监察部门、巡视巡察部门在各自履行监督职责时，职能重复的范围可能会出现重复谈话、重复调阅资料等情况，增加了被巡审单位工作负担和监督部门的监督成本，还可能会存在部分“三不管”的监督遗留区，导致监督出现缺口。此外，对于工作重点的互相沟通不足，在研判分析问题线索、核实违纪违规事项等方面互相借力的效果受到影响，导致协同效果不佳。

（三）问题整改成效不显著

首先，整改步调不统一。由于高校审计部门和巡视巡察部门需要分别按程序向上级反馈问题、督促整改，在整改过程中缺少双向反馈机制，可能会导致巡察整改情况和审计整改情况出现“脱节”现象，导致整改不全面、不彻底、不平衡。其次，在实际工作中，部分高校尚未建立问题监督联合整改机制。纪检监察部门和巡视巡察部门负责履行巡察整改的日常监督职责，审计部门负责落实审计问题后续的整改情况，彼此的监督力量被打散，未能形成监督合力，削弱了问题整改的成效。

（四）信息化程度不高

信息化系统的运用是推进高校治理体系和治理能力现代化的重要支撑。但是，部分高校受限于资金不足和对内部审计工作信息化转型的重视程度不足，在内部审计信息化建设方面投入较少，还普遍使用传统手工操作为主的审计方法，效率较低，与审计信息化的要求差距较大。《中央纪委国家监委信息化工作规划》提出“信息化助力纪检监察工作高质量发展”。目前来看，纪检监察、内部审计等部门的信息化建设是独立且落后的，监管抓手少、业务流程不规范，业务信息不互通，三者之间的业务协同仍采用传统的工作模式，贯通协同制度很难得到有效落实。

四、高校内部审计与纪检监察巡视巡察的协同框架及路径

构建高校内部审计与纪检监察巡视巡察的协同框架，以思想行动为抓手，建立协同工作机制和工作平台，统筹协调各类监督资源，贯穿于协同监督的始终，相互作用，全面提高发现问题的能力、成果运用的水平和整改问责的成效，有效形成监督合力，共同保障协同框架的运行质量和协同目标的实现。如图1所示。

图1 内部审计与纪检监察巡视巡察协同工作框架

（一）以政治站位统一思想行动

《审计法》第二条规定：坚持中国共产党对审计工作的领导，这表示审计工作是具有政治属性的。高校党委要从政治站位的高度加强对内部审计工作的统一领导，积极抓住治理体系和监督体系改革的契机，促使学校领导班子、中层干部、各相关部门工作人员深刻理解和把握探索内部审计与纪检监察巡视巡察贯通协同工作机制对完善学校监督机制的重大意义，提高政治站位，切实把思想行动统一到中央、省市对教育事业发展的部署上来，把自身职能融入高校发展之中，与高校的发展战略相结合，聚焦高校改革难点、审计盲点，目标一致，同向发力，为内部审计与纪检监察巡视巡察协同创造良好的环境氛围，为协同工作提供坚定的前提条件，确保充分发挥纪检监察和巡视巡察的权威性、审计的专业性，共同推动政治监督、政治体检和经济体检的有机结合。

（二）从六个维度构建全过程协同工作机制

1.制度协同实现工作规范化。协同效能的充分发挥需要依赖坚实的制度基础。加强制度建设，强化高校监督体系的顶层设计，成立内部审计与纪检监察巡视巡察协同工作领导小组，制定年度工作计划，协调成立若干工作组开展工作，跟踪落实后续问题整改情况，定期向审计委员会汇报工作进度，强化对协同工作的统筹协调和推动落实。其次，制定高校纪检监察监督巡视巡察监督与审计监督贯通协同机制实施办法，明确内部审计、纪检监察和巡视巡察的主体责任和职责边界，合理界定协同的广度和深度，通过规范协同工作流程和建立长效工作机制保障协同工作的生命力（李延昭，2021）。

2.计划协同实现事前共商顺畅。计划协同是为了实现协同工作的针对性和高效性。一方在制定工作计划前，可征询另外两方的意见，综合考虑被审计对象和时间等，突出监督重点，实现审计计划和纪检监察巡视巡察工作的有效衔接。其次，在开展纪律监督、巡视巡察或审计工作前，可根据实际需要，函请对方提供被调查单位或有关人员的相关情况，减少不必要的谈话和查阅资料的环节，减轻被调查单位的工作负担，或指出需要重点关注的地方，以便进一步发现问题、落实整改，提升监督质效。

3.信息协同实现事中沟通有效。保障各部门之间的信息互通可以拓宽问题线索来源的渠道，打破沟通壁垒，使协同工作机制运行更加顺畅。一是加强日常沟通，明确协同工作责任人员，加强相关工作的沟通对接，落实有关问题线索及文书材料的移送、受理和办理结果的反馈，协调三方之间协作事项办理，保障工作高效推进。二是建立移送线索制度，规范线索移送程序。在发现问题通报、重大问题或可疑情况了解以及违纪违法问题线索核实等方面做到信息互通，相互移送，共同印证。

4.实施协同实现事中精准发现问题。在项目实施的过程中，各部门要充分发挥自身专业力量，协助推动协同工作顺利进行。首先，建立实施协助制度。在开展监督检查、专项整治、审计监督等工作中，可根据需要商请协助，相互提供业务支持，整合多方力量，有效发挥专业优势，更加高效地完成工作，实现监督目的。涉及审计的专业事项，可以交由审计专业人员通过查阅账目和凭证，配合查证。其次，建立内部审计与纪检监察巡视巡察定期会商制度。定期和不定期组织召开联席会议，保证三者总体上协同，通报相关的重要会议和文件，讨论贯通协同监督工作中的重要事项、协调解决工作中的重点问题和难题；客观分析违纪违法问题成因、特点、手段和变化规律，综合研判问题线索和源头治理的办法措施，提升监督质量。

5.成果协同实现事后运用到位。实现监督效果最大化需要重视审计成果运用。审计部门要结合纪检监察、巡视巡察的情况，把发现的普遍性倾向性问题作为审计监督重点。纪检监察部门将审计意见、审计整改作为日常监督内容的重要参考，加强对审计结果的运用。巡视巡察机构将被巡察单位相关重要的审计事项和整改情况写入巡察报告，发挥监督的综合效应。

6.整改协同实现事后跟踪有力。高校内部审计与纪检监察巡视巡察协同机制的最终落脚点在于全面落实对发现问题的跟踪整改工作。建立监督整改综合分析研判机制，分析研究问题背后存在的问题和漏洞，有针对性地开展专项治理整顿，发挥治本功能。一方面，应将审计问题整改情况纳入纪检监察监督和巡视巡察监督的范围，三向推动问题整改，可以有效地提升整改落实效果，做好审计问题整改“后半篇文章”，从而提高审计工作的质效。另一方面，实行问题整改与人员问责并重。遇有个别单位或个人不配合审计整改工作的，或者开展审计整改中没有正当理由不按期整改或拒不整改的，或者屡审屡犯的，纪检监察部门可依规依纪依法追究有关单位和人员的责任，增强审计整改的权威性，巡视巡察机构要加强重点监督，加强追责问责，确保问题按时整改并取得成效，形成监督闭环。

（三）以信息化为手段搭建监督协同三方工作平台

利用信息化手段，探索建立内部审计、纪检监察与巡视巡察三方工作平台，实现审计部门、纪检监察部门和巡视巡察机构的信息传递、信息共享，营造安全、便利、高效的工作环境。一是完善平台功能，实现审计项目信息化操作，提高审计项目流程化、规范化水平。二是搭建数据监管库，建立审计项目全生命周期档案，三方可以实时共享问题线索，将监督事项信息化、数据化，监督的范围更精准。三是强化大数据分析比对功能，对审计数据进行智能分析，提高审计效率。借助信息化手段，畅通数据资源交流渠道，实现疑点数据共享共用互通，用网络打破信息壁垒，推动“三类监督”业务协同与信息技术深度融合。此外，信息化系统还可以推动工作流程规范化，减少人员变动等原因造成的工作交接不到位，提升监督效率。

当前，党和国家监督体系的建设正在深入推进。审计监督、纪检监察和巡视巡察三项监督既有分工又有合作，构建内部审计与纪检监察巡视巡察协同机制形成监督合力，推进高校治理体系改革，营造风正气清的育人环境，为高校高质量发展保驾护航。