大食物观的生成逻辑及践行路径

周竹君，郝晓燕，程锦慧

（1中国粮食研究培训中心，北京 100834；2中国农业大学土地科学与技术学院，北京 100193）

民以食为天。随着经济社会快速发展，人民收入水平不断提升，我国食物消费由过去的以单一口粮为主逐渐向口粮、肉类、蛋类、奶类、蔬菜、水果、水产品等多元化消费拓展，人们对于优质营养健康的食物需求越来越迫切。与此同时，过去以粮为纲的导向下，人们食物来源过度依赖口粮，导致口粮与饲料粮结构失衡、资源禀赋约束加重、农业生产资源配置效率不高。在生态环境约束不断趋紧、人口基数庞大且还未达到峰值，叠加世纪疫情冲击和百年变局加速演进、国际食物供应链不确定性不稳定性因素增多的综合影响下，我国食物供给体系韧性有待进一步提升。大食物观提出，要掌握人民群众食物结构变化趋势，拓展食物供给来源，向耕地草原森林海洋要食物，向植物动物微生物要热量、要蛋白，是更好满足人民美好生活需要、解决食物生产端和需求端的错配问题，增强食物供给韧性的理论指导。为此，有必要深入理解大食物观的内涵外延，系统分析大食物观的生成逻辑，在此基础上提出践行大食物观的路径措施，有助于更好贯彻落实大食物观，保障国家食物安全。

1 大食物观的提出及内涵

1.1 提出背景

食物与农业密不可分，大食物观的提法是伴随着“大农业”而来，随着社会经济不断变化发展，对大食物观的认识也不断深化。习近平总书记早在1990年福建工作时就提出“大农业”的提法：“大农业是朝着多功能、开放式、综合性方向发展的立体农业”“过去讲的粮食只是狭隘地理解为就是水稻、小麦、玉米等禾本科作物。现在讲的粮食即食物，大粮食观念替代了以粮为纲的旧观念”2015年底的中央农村工作会议首次提出“树立大农业、大食物观念”。2016年中央一号文件正式明确“树立大食物观，面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足日益多元化的食物消费需求”，将“树立大食物观”作为优化农业生产结构和区域布局的重要内容，这是大食物观首次以中央政策的形式提出。2017年底的中央农村工作会议上，习近平总书记指出，“现在讲粮食安全，实际上是食物安全。老百姓的食物需求更加多样化了，这就要求我们转变观念，树立大农业观、大食物观，向耕地草原森林海洋、向植物动物微生物要热量、要蛋白，全方位多途径开发食物资源”。2021年中央一号文件指出，提升粮食和重要农产品供给保障能力，确保粮、棉、油、糖、肉等供给安全。2022年3月6日，习近平总书记在政协农业界、社会福利和社会保障界委员联组会上进一步强调，“要树立大食物观，从更好满足人民美好生活需要出发，掌握人民群众食物结构变化趋势，在确保粮食供给的同时，保障肉类、蔬菜、水果、水产品等各类食物有效供给，缺了哪样也不行”。习近平总书记的重要指示和系列中央政策文件表明，树立大食物观是时代发展的必然要求，要坚持从供需两端发力，始终围绕解决居民食物多样化需求，通过供给侧结构性改革，扩大食物获取来源，增强食物供给的可持续性。

1.2 内涵特征

其一，大食物观的基础和前提是粮食安全。大食物观是党中央粮食安全观念的战略性转变和历史性演进的体现，使我们从更广的维度去把握粮食安全［1］。过去的食物主要指粮食，形成了“粮食即谷物”“粮食即食物”的观念，粮食被片面理解为水稻、小麦等主粮。随着大食物观的提出，可供城乡居民消费的粮食替代品越来越多，口粮安全、谷物安全等狭义粮食安全拓展到“全品类食物为基础”的食物安全，推动传统粮食安全向食物安全转变。林、牧、副、渔业的发展有赖于粮食的供给，这决定了粮食与其他农产品的关系，即粮食是农业结构调整的基础。因此要始终绷紧粮食安全这根弦，必须把确保重要农产品特别是粮食供给作为首要任务。

其二，大食物观的落脚点是确保食物安全。大食物观的内涵包括调整食物的生产结构、丰富扩大食物的来源、确保食物可持续获取［2］，涉及来源多元、供应充足、资源安全、绿色发展、营养健康等多个维度。多数学者认为，提出大食物观的出发点是基于当前农业生产与居民膳食消费的迫切要求，顺应居民食物消费结构变化从“吃得饱”向“吃得好”“吃得健康”的趋势转变，体现营养健康和供求平衡的食物科学理念［3-4］。过去是“有啥吃啥”，大食物观是“吃啥有啥”，是建立在现代农业生产与现代财富交换基础上的更高层次的粮食安全目标，包含了食物选择的自由权利［5］。也有观点认为，粮食安全是食物供给安全的基础，只有粮食安全没有整体的食物供给安全也是不够的。口粮的绝对安全与其他副食品的充裕密不可分，必须有统筹观念，关注到其他重要食物供给缺口、存在的问题，否则口粮安全将受到很大威胁［6］。围绕“口粮绝对安全”所保障的“口粮”需求量是依据口粮品种的总消费量而不是食用消费需求［7］，按“食物当量”算，饲料需求是口粮需求的2.5倍，这是传统的“耕地农业”无法承受的［8］。大食物观的发展减轻了主粮增产的压力，也有助于防范粮食安全“卡脖子”问题，在考虑粮食安全问题时有必要将研究视野扩展到整个食物领域。

2 大食物观的生成逻辑

2.1 理论逻辑

其一，从粮食安全政策演进看，大食物观是粮食安全战略的深化与拓展，底层逻辑是不断夯实口粮安全的战略底线。新中国成立以来，党中央、国务院高度重视粮食安全。自20世纪60年代起，我国就将谷物、豆类、薯类共同列入粮食统计范畴［9］。党的十八大以来以习近平同志为核心的党中央提出“谷物基本自给、口粮绝对安全”的新粮食安全观，习近平总书记在2013年中央农村工作会议上指出“靠别人解决吃饭问题是靠不住的。如果口粮依赖进口，我们就会被别人牵着鼻子走”，突出了“口粮安全”的地位。在中央政策文件中，“粮食等重要农产品”向“粮食和重要农产品”表述转变，“推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展”“全面提升农产品质量和食品安全水平”。这些提法推动传统粮食安全向食物安全转变，从以前注重数量转为数量质量并重，更加注重农产品质量和食品安全，“大农业、大食物”的发展理念形成共识。大食物观拓展了传统的粮食边界，但稻谷和小麦仍是重要的口粮作物，而且人类食用的许多动物性食品也是由谷物转化，粮食仍是居民食物的基础。因此，大食物观下食物安全的评价仍然强调包括口粮在内的食物自给能力等方面的指标，评价维度从粮食生产、消费、供需，拓展到食物需求所消耗的等值资源角度。

其二，长期以来单一食物供给体系导致“重”粮食和农业、“轻”其他农产品和非农系统的矛盾突出，需要树立大食物观充分发挥各种资源要素禀赋优势，追求从单体效益向综合效益转变。单一食物品类生产功能的鼓励措施往往限制其他功能的发挥，调剂余缺的能力和空间有限，影响社会总体效益。以粮食为主要食物原料和营养基础的食物消费体系，刺激生产的压力集中在主粮作物上，会过度依赖农林牧副渔业中的农业资源，没有充分利用林牧渔业的生产资源。在偏重耕地农业的传统农业下，大量粮食作为饲料使用，农业生产结构和食品需求结构趋势背离，生态代价大［10］。大食物观的实现途径则要求强化空间拓展、资源拓展、产业拓展［11］。一方面，要处理好粮食和其他农产品的关系。综合考虑耕地、林地、牧草地、湖泊、沼泽、海洋等国土空间资源产出的所有食物，在稳定粮食产能的同时，保障“菜篮子”产品供给、提升大豆和油料产能、扩大牛羊肉和奶业生产、提升渔业发展质量、挖掘饲草资源等，提高茶叶、食用菌、中药材、木本油料、特色杂果等各类生态产品综合效益，实现大农业内部各部门横向发展更协调均衡。另一方面，要处理好农业系统和非农系统的关系，注重农业生产与资源环境保护的协调发展，利用多种资源缓解生态环境压力，提高综合效益。考虑到资源环境承载能力和国土空间开发的适宜性，党的十八大报告提出生产、生活和生态“三生”空间的概念，从强调单一生产功能向“三生”功能拓展；按品类划分出稻谷、小麦、玉米三大谷物粮食生产功能区和大豆、棉花、油菜籽、糖料蔗、天然橡胶等五类重要农产品生产保护区，调整经济结构、产业发展和统筹城镇化发展的红线从单一的耕地要素扩展到生态保护红线、城镇开发红线的更大空间，提高资源禀赋的配置效率。

其三，大食物观强调安全与效益的统一，通过不断提升食物产业链供应链的稳定性和竞争力，破解粮食供求长期紧平衡等问题。由于消费需求刚性增长和资源环境硬约束并存，我国粮食供求长期保持紧平衡态势。大食物观强调安全与效益的统一。一方面加强产业链安全稳定性，动员农业系统各类资源的充分使用，促进可利用资源进入生产过程，优化要素配置，实现可替代资源的开发利用，形成多要素投入保障。以低收入、高产出的可持续生产模式替代高投入、高产出的生产技术体系，减轻粮食生产资源环境约束。另一方面是在保障安全的前提下实现效益和竞争力提升。随着食物供应链的延长，食物消费从初级产品延伸到包括加工、流通、包装等直接消费和间接消费在内的多个环节全产业链。产业链条相对较短的品类，其加工增值不高，提供的食物品种相对较少。只有立足区域资源禀赋，推动产业基础高级化、产业链现代化，促进全环节提升、全链条增值、全产业融合，才能增强绿色优质农产品可持续供给能力。

2.2 现实逻辑

其一，居民消费需求不断升级，以口粮为代表的主食消费下降、肉蛋奶等副食消费加速增长的消费结构变化推动转向大食物观，突出“饲料粮安全”问题。需求升级是推动粮食安全观向食物安全观转型的关键因素。我国食物消费结构偏向植物性食物，谷物和蔬菜消费量远高于肉蛋奶等动物性食物。城镇居民的动物性食物比例由20世纪80年代初的10%上升至2019年的25%左右，农村居民的动物性食物比例由20世纪80年代初的3.2%上升至2019年的20%左右［12］，居民食物消费处于动物产品替代口粮消费阶段，食用植物油、食糖、肉类、奶类等重要副食品在食物结构中占比提高。据国家统计局数据，2013 —2020年，我国居民人均蛋类、水产品、肉禽类、奶类、蔬菜及食用菌消费量分别增长54.8%、33.2%、14.6%、11.4%、6.3%，而人均粮食消费量下降5.1%。肉蛋奶消费增长的主要来源是饲料粮。玉米和豆粕占饲料粮中的大头，在我国主要畜禽饲料配方结构中，能量饲料原料占比一般为65%，其中玉米约占50%～55%；蛋白饲料原料占比一般为30%，其中豆粕约占15%～20%。近年来，我国饲用玉米年消耗量1.8亿t左右，豆粕年消耗量近7000万t，折合大豆约9000万t［13］。根据《中国农业展望报告（2022—2031）》显示，到2031年玉米饲用消费需求可能达到2.1亿t，大豆压榨消费约9800万t，饲料粮短缺成为中长期粮食安全的根本问题［14］。为此，需求升级驱动的大食物观要求推进粮经饲统筹、农林牧渔协调，优化粮食品种结构，通过低蛋白低豆粕多元化饲料配方、发展优质饲草产业、利用现代生物技术加快能量和蛋白饲料的研发应用实现玉米豆粕减量替代，可缓解饲用粮短缺矛盾。

其二，农业内部结构调整滞后、粮食生产布局不合理迫切需要大食物观科学指导优化，推动农业生产资源优化配置。一方面，虽然农业内部结构实现了单一结构向农林牧渔业全面发展的转变，但种植结构调整仍然滞后于规划。2015年“中央一号”文件提出“加快发展草牧业，开展粮改饲和种养结合模式试点”。《全国种植业结构调整规划（2016 —2020年）》首次把饲草纳入种植业结构调整统筹考虑。从十二五、十三五时期农村经济发展规划的主要指标完成情况看，棉花、糖料产量均没有达到规划目标，畜牧业产值、渔业产值占农林牧渔业总产值比重明显低于规划目标值，依靠粮食为主要食物来源的食物消费结构转型较慢。如果不优化种植结构，可能会加剧口粮与其他农作物、非农作物的争地矛盾。另一方面，粮食增产边际效应递减，资源配置效率不高。从历时20年的3次全国土地调查结果来看，人均耕地面积持续减少。除了净流向林地、园地等其他农业用途外，耕地“非粮化”等现象仍然存在，特别是城镇化发展区域与优质耕地区域重合，粮食主产区北移等布局变化，都相应减少了耕地产能，部分地区不适合粮食生产或发展粮食产业面临的资源约束趋紧。大食物观要求合理布局食物的生产体系，立足资源禀赋条件统筹规划粮经牧渔林，促进资源优化配置。十四五规划明确提出保障粮棉油糖肉奶等重要农产品供给安全，立足资源禀赋有保有压，与大食物观要求高度契合。

其三，生态环境保护政策保障食物系统高效、韧性、可持续，促进生态产品有效供给增加，为践行大食物观提供客观基础。1999年起，为统筹考虑加快山区生态环境建设、实现可持续发展和解决粮食库存积压等目标，逐步形成退耕还林还草的保护生态环境政策思路，要求“林权是核心，给粮是关键”。2011年起实施草原生态保护奖补政策，促进草原生物多样性恢复、草牧业高质量发展。十三五规划提出要统筹处理好保障国家粮食安全、水安全和生态安全的关系，更加重视土地、水、森林、草原、滩涂等资源的保护和合理利用，加强山水林田湖保护和修复，为林牧渔业发展创造了更大空间。这一时期还建立了国家储备林制度、启动新一轮退耕还林工程等，把林地作为提供生态产品的“耕地”。利用生态资源发展产业，提高了林牧渔业发展质量，拓展了绿色发展空间，林牧渔业都取得了较快增长。从农林牧渔业产值变化看，近十年增长最快的部门仍然为林业，而渔业增速超过牧业，发展设施农业、海洋牧场、森林食品、草原食物资源开发等潜力巨大。大食物观要求向森林、草原、湖泊、海洋要食物，要利用好生态产品供给增加的现实条件，更加注重生态修复、环境保护、绿色发展的系统性整体性协同性，发挥生态产品价值实现机制，统筹平衡各类食物供求，扭转高强度开发利用资源环境的生产路径，促进生态系统和食物系统的良性循环。

3 践行路径

中长期来看，我国粮食供求仍将是紧平衡状态，保障粮食安全是践行大食物观的底线；在粮食供求结构性矛盾的“推力”与满足人民吃得好、吃得健康的美好生活期待的“拉力”综合作用下，调结构、提质量，优化食物供给结构、加强需求侧引导是践行大食物观的重要内容；大食物观将食物获取来源从耕地资源拓展至整个国土资源，在资源环境约束趋紧背景下，保障食物与生态双安全是践行大食物观的最终目标。因此，落实大食物观，既要立足粮食安全，向耕地要粮食，确保中国人的饭碗主要装中国粮；又要统筹食物安全和生态安全，面向整个国土资源，森林、江河湖海、草原等要食物，发展生物科技、生物产业，向植物动物微生物要热量、要蛋白，增强食物供给的韧性与可持续性；还要加强需求侧管理，倡导节约、营养、健康的食物消费观。

3.1 加强顶层设计，增强政策设计的前瞻性、系统性和精准性

一是加快研究与大食物观相关的理论政策体系，注重与实践相结合，注意与粮食安全、乡村振兴、健康中国等战略的有机衔接，形成科学权威的理论指导。二是完善食物生产、物流、消费等方面法律制度，加强考核监管，确保舌尖安全。做好新一轮食物与营养发展纲要的制定，落实好《“健康中国2030”规划纲要》。三是加强食物生产消费等各环节的数据监测和收集，搭建全国食物营养数据库，摸清底数，加强监测预警。

3.2 优化供给结构，推动食物供给由单一生产向多元供给转变

一是立足大食物观，坚持系统思维，优化调整农业支持政策，推动农业绿色可持续生产，按照“宜粮则粮、宜经则经、宜牧则牧、宜渔则渔、宜林则林”原则，统筹规划整个国土资源，构建同市场需求相适应、同资源环境承载力相匹配的现代农业生产结构和区域布局，全方位、多途径有序开发食物资源，增强食物供给韧性。二是制定发布饲料玉米豆粕减量替代技术方案，大力推广低蛋白日粮技术，加快对主粮作物的饲用需求替代，通过“粮经饲统筹”“粮改饲”工作，促进青贮玉米、苜蓿、燕麦、甜高粱和豆类等饲料作物种植。三是加快食品营养加工技术发展，积极发展营养导向型农业，大力提升粮食、肉类、蔬菜、水果、水产品等供给质量和营养。四是加强前沿科技攻关，积极利用生物技术对传统产业升级再造，加大对植物、动物、微生物的食品生产技术的支持力度，设置重大科研专项，培育创新主体，促进产学研用加快融合。

3.3 合理引导消费，促进居民膳食结构转型升级

一是加强对食物消费调查研究，掌握人民群众食物结构变化趋势。二是通过对高盐、高油、高脂等食品实施消费税或营养干预计划等方式，推动居民食物消费结构转型。三是倡导节约消费，制止餐饮浪费，加强冷链等基础设施建设，从产地到餐桌全流程减少食物损耗。四是通过运用新媒体、举办科普活动、打造主题日等多种方式，充分宣传食物营养知识，传播科学营养的食物消费理念。