城市政府铸牢中华民族共同体意识的协同优化——整体性治理的分析视角

朱 军 潘秀新

一、研究问题与理论视角

从学理上来看,铸牢中华民族共同体意识是中国在现代化进程中系统推进民族建设的政治文化工程。民族建设是现代国家情感、认同与身份建设的重要维度。福山把民族建设视为国家建设成功的关键,直达国家的核心内涵。(1)弗朗西斯·福山:《政治秩序与政治衰败:从工业革命到民主全球化》,毛俊杰译,桂林:广西师范大学出版社,2015年,第168页。民族建设或称为民族统一构设,“民族统一构设是一个建筑学上的比喻,意指引导一国内部走向一体化,并使其居民结为同一民族成员的过程”(2)戴维·米勒、韦农·波格丹诺主编:《布莱克维尔政治学百科全书(修订本)》,邓正来译,北京:中国政法大学出版社,2002年,第527页。。在中国的政治文化语境中,民族建设就是中华民族建设。中华民族建设就是运用国家政权的力量,通过必要的制度安排和政策安排,推动中华民族进一步巩固的过程。(3)周平:《论中华民族建设》,《思想战线》2011年第5期,第16-22页。中华民族共同体的凝聚和巩固,各民族成员对现代国家认同意识的强化和内化,离不开“铸牢”“打牢”和“培育”的政策实践和治理行为,这表明国家意志与制度安排发挥关键的枢纽作用。铸牢中华民族共同体意识,作为党的民族工作和民族区域各项工作的主线,需要通过民族政策的具体落实和民族工作的实践运行,将民族事务治理体系转化为治理效能,有形有感有效地推动各民族群众形成对中华民族共同体的认同。

铸牢中华民族共同体意识需要载体、组织和场域。随着中国进入各民族跨区域大流动的活跃期,中国民族人口分布格局呈现大流动、大融居的新特点和大趋势(4)《铸牢中华民族共同体意识——全国民族团结进步表彰大会精神辅导读本》,北京:民族出版社,2021年,第116页。,城市尤其是外来人口高度集聚的大型城市成为城市民族工作的重要场域,城市政府在铸牢中华民族共同体意识中将发挥日益重要的作用。“2021年中央民族工作会议专门对做好城市民族工作作出了进一步部署,明确了城市在铸牢中华民族共同体意识和促进各民族交往交流交融中的重要平台定位。”(5)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2022年,第151页。经济社会转型的新需要,铸牢中华民族共同体意识的新使命,向城市民族工作提出新的任务、要求和挑战。城市政府如何铸牢中华民族共同体意识,积极推动各民族的城市融入和全方位社会互嵌,成为一项亟待研究的理论与实践课题。

铸牢中华民族共同体意识的关键在于民族事务治理体系的现代化水平,而党的民族工作格局则是民族事务治理体系及其治理效能的根本性制度保障。围绕建构一个多元主体、上下协同、政社联动、协商互信的社会化和嵌入型的广义民族工作格局,研究者提出了城市民族工作的“协作治理”“嵌入式治理”“全域化治理”等工作模式。根据铸牢中华民族共同体意识作为民族工作主线的最新要求,研究者从破解少数民族流入城市的“三个不适应”入手,提炼出了城市民族工作的武汉经验、宁波北仑经验和广东模式。这些研究本质上指出了城市民族工作仍然存在一定程度的“部门化”倾向,城市民族工作的社会化和协同性水平不足,仍然制约城市政府铸牢中华民族共同体意识的政策效能,而各种地方性经验或者成功模式也在一定地域、部门或者领域尝试克服治理体系的不适应问题,为迈向整体性治理提供了初步探索。

二、铸牢中华民族共同体意识向城市协同治理提出新挑战和新要求

随着铸牢中华民族共同体意识成为党的民族工作和民族区域各项工作的主线,要赋予所有改革发展以彰显中华民族共同体意识的意义,一种认同、身份与感情的民族建设也要贯彻到城市民族工作的各个环节、领域与部门。这对城市民族工作提出了新挑战和新要求,对城市民族工作的协同性、社会化与整体性推进能力提出了新的治理目标。

(一)城市少数民族流动人口由城市接纳适应到城市融入的转变

2014年中央民族工作会议提出:“让城市更好接纳少数民族群众,让少数民族群众更好融入城市。”(6)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2015年,第293页。2021年中央民族工作会议指出:“逐步实现各民族在空间、文化、经济、社会、心理等方面的全方位嵌入。”(7)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2022年,第141页。通过两次中央民族工作会议的强调与纠偏,确立公共服务与社会治理作为基层治理的价值观念,城市政府大多纠正了过去“防范”“排斥”和“拒绝”少数民族流动人口的错误观念与做法,少数民族流动人口已经由城市的接纳适应,开始转向城市融入,由“三个不适应”初涉城市的阵痛期进入到市民转型的融入期。

基于对少数民族流动人口特殊性的考察,有研究者认为:“少数民族流动人口城市融入程度是指少数民族流动人口与该城市本地居民相互配合、相互适应并彼此认可的程度,以及少数民族流动人口语言文化、风俗习惯与该城市主体文化相适应的程度。”(8)高向东、李芬:《大城市少数民族流动人口城市融入指标体系构建研究》,《人口与社会》2018年第4期,第33-41页。在综述城市融入相关研究中,梁波等人发现“农民工的城市融入,其本质就是多重空间、身份与观念、价值、认同的转换”(9)梁波、王海英:《城市融入:外来农民工的市民化——对已有研究的综述》,《人口与发展》2010年第4期,第73-85页。。杨菊华从经济整合、社会适应、文化交融和心理认同四个方面考察中国流动人口的社会融入。(10)杨菊华:《中国流动人口的社会融入研究》,《中国社会科学》2015年第2期,第61-79页。城市融入包含了空间转换、身份转换、认同转换几个彼此密切关联的社会互动过程,涉及政治、经济、社会、文化、心理等多维内容。总体上看,城市融入的内涵维度基本上涵盖了各民族全方位嵌入的内容。但是以铸牢中华民族共同体意识为导向的城市民族工作,向少数民族流动人口的城市融入提出了高阶目标。

首先,城市融入由个体的适应过程转变为政府的公共服务职能。2021年中央民族工作会议明确指出,地方政府要“统筹城乡建设布局规划和公共服务资源配置”“完善政策举措”“营造环境氛围”,推进各民族的全方位嵌入,明确了城市融入作为政府职责的定位。(11)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2022年,第140-141页。其次,契合中华民族共同体的身份、认同与感情的建构,城市融入已经由空间、职业的转换转向了身份与认同的塑造,对城市融入的心理与认同维度提出更高要求。如何培养共同的社区观念、市民观念和国家观念成为城市民族工作新的着力点。最后,铸牢中华民族共同体意识既是一个自上而下的制度建设与政策实施的过程,同时也是一个自下而上的个体行动能力、社会组织参与和情感认同建设的过程,政府与社会的通力协作是推动少数民族城市融入的关键。

(二)城市社会结构的分化催生人们对美好生活的更多期待

21世纪以来,少数民族流动人口已经逐渐由一个内部同质性较强的“边缘性”“弱势性”和“文化特殊性”的群体,开始向内部结构分化的具有异质性的群体转变,基于“少数民族流动人口”统一性标签的同质化的利益诉求开始走向利益的多元化与差异化。“据统计,居住在城市和散居地区的少数民族人口已经超过少数民族总人口的三分之一。”(12)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2022年,第151页。一些城市流动人口的数量已经超过了本地户籍人口数量,由地域型城市转变为移民型城市。随着流动人口居住时间的增长,必然会导致身份认同、心理认同以及利益诉求的变化。针对城市民族的社会调查指出,少数民族流动人口在农民工代际、户口身份、就业身份与文化生活方面存在差异性和社会结构分化。基于8个城市的少数民族流动人口合法权益保障调查也证实,受教育年限、就业身份、收入水平、流出和流入地等社会结构差异,影响到城市少数民族选择劳动权益或者市民权益作为迫切性权益。(13)朱军:《新型城镇化与城市民族工作创新》,北京:社会科学文献出版社,2021年,第223-225页。一些少数民族流动人口在饮食习惯、宗教活动、丧葬习俗、教育资源、行政参与等方面也有特殊的利益诉求。

从新型城镇化发展的总体趋势来看,少数民族流动人口呈现定居的长期化、家庭化与市民化的趋势。在这个过程中,城市新移民与老市民的冲突和磨合,少数民族文化与城市文化的冲突与整合,人口快速增长的秩序需求与城市政府治理能力的张力,以互联网为媒介的思想意识的快速传播与意识形态引导机制的建设,都指向城市社会治理的复杂性与利益协调的艰巨性。在城市场域,促进各民族交往交流交融,引导中华民族共同体意识的形成,需要城市政府具有容纳多元利益、协调冲突矛盾并推进城市人口融入与发展的能力。2014年国务院发展研究中心等发布的《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》研究报告把效率、包容性和可持续性列为中国城镇化的三个挑战。(14)《中国:推进高效、包容、可持续的城镇化》,《管理世界》2014年第4期,第5-17页。李培林认为中国城镇化面临一些突出的问题:“从社会学的视角看,主要是城市的包容性问题和社会活力问题,而且这是两个相互关联的问题。”(15)李培林:《面对未来:我国城镇化的特征、挑战和趋势》,《中国社会科学院大学学报》2022年第8期,第5-20页。铸牢中华民族共同体意识成为民族工作的主线,推动城市政府不仅要关注城市发展的效率和速度问题,而且还要关注多元文化共生、多元价值兼容与新旧移民的包容性建设,其中多元民族的包容性和中华民族共同体建设是城市包容性建设的题中之义。

(三)风险社会治理与赶超型现代化建设构成城市民族工作的双重任务

大致来看,城市民族工作包括了面向民族地区的对口支援和地区协作、城市社会自身的治理两类性质的工作。从城市民族工作的发展历程来看,自20世纪80年代,城市政府就承担了面向民族地区、贫困地区的地区协作、对口援助、扶贫发展等任务。这些任务往往是国家为了解决地区之间不平衡不充分发展现象,由发达地区的城市对口帮扶、支援不发达的民族地区,从外源动力上推动不发达地区进行赶超型现代化建设(16)“赶超型现代化”作为一个学术概念,被用来分析第三世界的后发国家利用后发优势,采用和借鉴发达国家已创造的先进技术、管理经验和一切文明成果加快自身的发展步伐,从而缩小与发达国家之间的差距。参见王雅林:《中国的“赶超型现代化”》,《社会学研究》1994年第1期,第19-29页。本文把“赶超型现代化”的概念移用到一个国家的内部,即欠发达地区通过吸收、借鉴发达地区的先进技术、管理经验甚至是直接接受来自发达地区的资源援助,从而快速缩小与发达地区之间差距的现代化发展路径。,从而实现各民族共同繁荣发展。赶超型现代化建设作为政府的施政目标,运行的组织环境相对封闭,任务目标较为单一明确,一般通过政府内部协同和层级控制命令就可以实现运作。中国的对口支援和精准扶贫取得很大成效,也在于这种“集中力量办大事”的纵向科层体系的组织运作。

经过40多年快速的经济发展,追求现代化建设的迫切愿望已经推动中国社会具有了现代性特征,而这也构成了社会风险产生的重要结构性根源。社会风险的长期性、结构性与制度性也在塑造社会运行的基本状态和属性,风险社会治理成为现代社会的关键主题。“当风险成为全球社会的普遍现象,具有结构化、制度化特征,并带来极大不确定性的时候,社会就成为了全球风险社会。”(17)范如国:《“全球风险社会”治理:复杂性范式与中国参与》,《中国社会科学》2017年第2期,第65-83页。国家统计局最新的统计数据显示:中国现有超大城市7座和特大城市14座。这些超大城市和特大城市往往是全国或者区域性经济、政治和文化中心,聚居着大量的人口,汇聚大量的流动人口,人口流动社会风险成为这些城市的内在属性和特征。

超大城市和特大城市面临人口大规模流动所带来的治理风险,流动人口社会风险治理越来越成为城市民族工作的主要内容,向城市民族工作的社会化与协同性水平提出更高的要求。超大城市和特大城市流动人口社会风险具有空间分异化、边缘化聚居、社会结构断裂、风险裂变与放大的具体表征,并表现为风险利益主体多元化、风险分配不公、风险形态复杂多变和风险责任不清的内在属性。(18)木永跃:《超大城市流动人口社会风险及其治理》,《新视野》2018年第6期,第103-109页。作为治理目标的风险社会完全不同于赶超型现代化建设所需要的组织环境和治理结构。风险社会治理所运行的组织环境具有开放性强、利益诉求的多元性和不确定性强的特征,更适合多元主体参与、治理资源共享、责任风险共担、协商互信共治的网络治理结构。与赶超型现代化建设的目标相比,风险社会治理对于城市民族工作更具挑战性和未来发展的趋势性。

三、铸牢中华民族共同体意识凸显城市协同治理的棘手问题

铸牢中华民族共同体意识涉及治理主体多元、任务领域广泛、公共事务多样,必然带来大量的跨层级、跨功能与跨部门的协调与沟通问题。在缺乏整体性观念和有效沟通协调制度保障的情况下,铸牢中华民族共同体意识相关工作的要求对城市政府的协同治理是一个巨大挑战,民族事务治理的理念、体制与机制也出现了功能不适应的现象。

(一)治理理念:过度聚焦城市的物质建设与少数民族的差异性

“政府治理理念是政府治理的价值基础,它规约与限定了政府的权力配置与职能定位,从而影响到政府治理的模式与治理机制。”(19)朱军:《城市民族事务政府治理的理念变革与机制创新》,《中南民族大学学报(人文社会科学版)》2019年第6期,第15-20页。城市民族工作是城市工作的重要组成部分,自然受制于城市政府治理模式的影响,而城市政府治理理念则决定民族事务治理模式的实施内容与发展方向。城市政府如何认知和定位政府职能,即城市职能定位于服务型政府还是发展绩效型政府,这根本关系到各民族人民福祉的公共资源分配与权益保障。

十八大以来,党和国家大力倡导和推进“五位一体”的科学性和均衡性的经济社会发展观,但是“政治晋升锦标赛体制”和“目标责任制”的硬约束,仍然让城市政府的执政者热衷于关心政治生命周期内的个体升迁。(20)曾凡军、潘懿:《基层治理碎片化与整体性治理共同体》,《浙江学刊》2021年第3期,第65页。与制度优化、基础设施、经济建设等物质建设相比,国家认同、共同体身份与文化认同等精神建设时间更加漫长、过程更加复杂。有学者在比较民族建设与国家建设的差异时指出:“民族建设所涉及的核心要素(身份、团结、忠诚、归属、爱)比构建国家机构更难以捉摸,更不具体,更难以在逻辑框架或干预逻辑中把握。”(21)René Grotenhuis, Nation-building as Necessary Effort in Fragile States, Netherlands:Amsterdam University Press, 2016, p.89.追求现代化发展的物质建设的显性和短期绩效,与铸牢中华民族共同体意识的民族建设的隐性和长期绩效相比,作为理性人的城市政府执政者往往会更倾向于选择前者。这使得显性政绩抓得实在,有绩效考核和指标分解,有贯彻落实的政治保障,而关涉国家认同和身份塑造的民族建设多停留在纸面宣传,调子响亮,难以量化操作。

与一般的城市公共事务不同,涉及民族因素的公共事务还需要把握共同性与差异性的辩证关系,这也是铸牢中华民族共同体意识的重要方法论原则。长期以来,城市民族工作的重要工作对象就是城市中的少数民族。“城市民族工作一方面是指以城市少数民族问题为主要对象的工作,即面向城市少数民族的工作。”(22)沈林:《关于城市民族工作中的几个理论和实施问题》,《中国民族》2002年第3期,第8-10页。在这种思路的指导之下,城市政府致力于建构一套差别化的政策体系与工作举措,以保障少数民族的合法权益为工作目标,推动少数民族的繁荣发展。2021年中央民族工作会议明确指出:“要坚持法律面前人人平等,依法保障各族群众合法权益。”(23)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2022年,第152页。城市民族工作由保障少数民族的合法权益转变为保障各民族的合法权益,这是城市民族事务治理理念的重大变革。在实践中,“增进共同性、尊重和包容差异性”的重要原则还存在认知与执行方面的较大差异,以共同性代替差异性或者以差异性显示特色性的做法仍然存在。

(二)治理体制:治理主体部门化和单一化导致政社协同不顺畅

在城市民族事务治理中,涉及党委、政府、统战部、民族工作部门、相关政府部门以及社会力量6方面的治理主体,它们分别承担不同的职责和功能,是民族事务治理体系运转不可或缺的组成部分。治理体制的不适应指向这些多元化的治理主体在涉及民族事务的公共服务、社会管理与秩序维持过程中,缺乏共同性目标的协同与任务配置上的衔接,彼此相互独立甚至排斥,无法形成有效的治理合力。民族事务治理体制的不适应既反映在民族事务治理主要集中在民族工作部门的“部门化”现象,也反映在高度依赖纵向科层体制协调功能,形成了政府主导型的城市治理模式。

首先,受制于计划经济时代较为僵化的“条条块块”行政模式的惯性影响,民族工作部门化的倾向存在于民族事务治理实践中。过去,一谈到民族工作,就认为全局性的民族工作只属于单一的民族工作部门的事。其次,民族事务责任主体普遍缺失,具体表现为过去地市级、县级及以下的地方政府大多没有健全的民族工作部门,由此带来的后果是不知道该由谁来负责民族工作。最后,民族工作机构履职不到位、不充分的问题。以民委委员制的实际操作为例,民委委员制虽然改变了民委一家做民族工作的局面,但在推行的过程中各委员单位因职责分工的不同会出现联系不紧密的现象,有的部门把民族工作当成“摊派”的额外任务,工作缺乏积极性和主动性,履职不充分、不到位,城市民族工作跨部门协同进展缓慢。中央一再强调“民族工作政治性、政策性、群众性强,覆盖面广,涉及方方面面,不是一域之事、一家之责,做好民族工作意义重大”(24)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2022年,第190页。。但是,基层调研发现,民族工作往往被视为消耗资源的事务,民族工作部门也被视为消耗资源的部门,不能直接创造政绩和绩效,因而受到轻视和忽视。此外,受制于中国“政府创制社会”的治理情境(25)肖克、谢琦:《跨部门协同的治理叙事、中国适用性及理论完善》,《行政论坛》2021年第6期,第51-57页。,其他治理主体诸如市场、第三部门等在一定程度上需要依附政府的力量获得参与民族事务治理的机会与资源,尽管市场以及社会主体具有一定的独立性和自主性,但总体上来看其能力和发展机会比较有限,相应的协同机制发展也较为滞后。

(三)治理机制:纵向秩序整合机制主导城市民族工作跨部门协同

在民族工作实践中,围绕新时代民族工作的新格局,中国已经初步形成了跨层级、跨功能与跨部门的协同机制,并发挥着一定的治理功能。经济合作与发展组织(OECD)把跨部门协同机制分为两大类:结构性协同机制,侧重协同的组织载体,即为实现跨部门协同而设计的结构性安排;程序性协同机制,侧重于实现协同的程序性安排和技术手段。(26)周志忍、蒋敏娟:《中国政府跨部门协同机制探析——一个叙事与诊断框架》,《公共行政评论》2013年第1期,第91-117页。按照跨部门协同机制的两大类型与协同的三个维度(层级、功能与部门)列交叉联表,城市民族工作的协同机制共有6大类型和对应的子机制(见表1)。

表1 城市民族工作的协同机制

城市民族工作结构性协同机制是指在政府层级间、政府职能部门间以及公私部门间建立的有组织载体的制度性协同安排。1.跨层级结构性协同机制具有代表性的是行政派出管理机制,如新疆派驻干部常驻内地的工作站。行政派出机构是为了加强人口流出地与流入地的政府间沟通与协调而产生的,实质上是流出地政府经济社会管理职能的一种外延。(27)言轻、姜术容、王锋:《少数民族流动人口流入地与流出地对接管理考察——以拉面经济从业人口服务管理为例》,《民族论坛》2016年第1期,第13-20页。2.跨功能结构性协同机制主要有民委委员制、副职分工协同和领导小组。国家民委是中国最早采取委员会制的部委。在“职责同构”的纵向政府结构安排下,地方各级民族工作部门也多采取民委委员会制。分管型副职模式有助于归口管理的若干“职能口”的协同合作。领导小组机制是指为了完成某项特殊性或临时性任务而设立的跨部门协同机构和机制的总称,包括领导小组、委员会、联络协调小组等形式。3.跨部门结构性协同机制涉及政府与社会主体的协作,地方政府一般做法是建立多层级的自上而下的民族工作网络,在社区层次设立负责民族事务的助理或者专干。

城市民族工作的程序性协同机制是指通过程序性或者技术手段实现协同的机制安排。1.跨层级程序性协同机制主要有部门人员借调与挂职、签订框架性合作协议。如一些少数民族人口流入大省,会通过借调流出地工作人员或者挂职的方式,协助当地政府开展管理和服务,或者双方政府签订合作协议,实现信息资源、人员管理、协调行动、权益保障等方面的协同。2.跨功能程序性协同机制主要有两种形式:部门联合发文和部际联席会议。这两种形式往往发生在国家部委之间的横向协同。如文化和旅游部、国家民委、国家发展改革委印发了《关于实施旅游促进各民族交往交流交融计划的意见》。(28)《三部门联合实施旅游促进各民族交往交流交融计划》,2022年6月27日,https://www.mct.gov.cn/whzx/whyw/202206/t20220627_934135.htm,2023年4月11日。3.跨部门程序性协同机制涉及政府与社会主体之间的公私部门协同。地方政府通过示范引导、搭建平台、资源下沉等方式培育、扶持社会力量,采取向社会组织购买服务的方式,实现公共服务的外包。

整体而言,城市民族工作中的跨部门协同机制具有以下的特点或不足。第一,城市民族工作的跨部门协同的体制与机制可以概括为两种组织机制:一种是纵向的秩序整合机制,一种是横向的秩序整合机制。(29)李友梅:《中国社会管理新格局下遭遇的问题——一种基于中观机制分析的视角》,《学术月刊》2012年第7期,第13-20页。在城市民族工作的治理格局中,以党政力量为单一主体的纵向秩序整合机制仍然占据了主导的地位。在少数民族流动人口服务与管理的相关协同机制创新中,或者是借助于同一政府内部行政力量的推进或者是不同地域和层级政府之间的横向协调。第二,在城市社会风险治理和流动性治理的过程中,政府与社会主体之间横向的协同产生了较多的创新机制,比如民族工作网络建设、公共服务外包,对政府主导的城市治理模式产生了一定的补充作用。第三,流动人口的城市适应以及产生的潜在社会稳定问题成为城市政府协同机制创新的主要驱动力,而推动少数民族流动人口城市融入,实现各民族交往交流交融的协同机制尚处于计划或者政策酝酿阶段。

四、城市政府铸牢中华民族共同体意识的整体性治理框架

为了克服传统官僚体制运行僵化和民众回应性低效的弊端,反思新公共管理运动导致的公共服务市场化和效率至上的问题,20世纪90年代西方社会政府治理模式进行了理论和实践的创新。学者佩里·希克斯在对公共管理改革中所产生的碎片化治理及协调与整合问题进行深入分析的基础上提出整体性治理理论。整体性治理理论主张,在全球化、资讯化、自由化和民主化的浪潮下,通过制度化的途径来实现治理层级、治理功能、公私部门的整合,实现政府治理能力的全面提升。(30)彭锦鹏:《全观型治理:理论与制度化策略》,《政治科学论丛》2005年第23期,第61-100页。以整体性治理作为分析工具,本部分尝试建构城市政府铸牢中华民族共同体意识的整体性治理框架。

(一)以“公共性”和“共同性”塑造城市民族工作的价值导向

整体性治理理论强调以公民的整体性需求为导向,政府治理活动和公共服务的供给要以“整体人”的完整需求为逻辑起点。与传统官僚体系和新公共管理运动最大的不同在于,整体性治理是以解决人民的生活问题作为政府运作的核心,而前两种公共治理模式都是以解决政府的问题为核心内容。(31)彭锦鹏:《全观型治理:理论与制度化策略》,《政治科学论丛》2005年第23期,第61-100页。以解决人民生活问题为核心关切,必然要涉及通过政策整合解决人民在社会生活中的各种事件(衣食住行、就业工作、教育住房、社会融入等)所产生的整体性需求,这就催生了政府治理模式向整体性和整合性方向改革的动力。

随着新型城镇化的深入推进,少数民族流动人口已经由城市适应转入城市融入阶段,这为各民族在城市生活中的全方位嵌入提出了更高的要求。城市各民族所经历的生活事件不限于迁徙定居和就业生存,对安居乐业之后的教育医疗、政治参与、文化生活、户籍身份和心理认同等城市融入内容有更高的要求。围绕各民族成员的城市融入,既涉及公共资源分配和基础设施保障的物质性需求,也涉及身份、认同和情感塑造的精神性需求。城市民族工作的价值导向要定位于“以人民为中心”的公共性理念和以“中华民族共同体意识”为核心的共同性理念,前者取决于服务型政府建设的力度,后者则取决于城市的包容性制度建设。

服务型政府建设不是政府主观性提供更多的便民服务,而是基于公民的利益表达和诉求重塑政策的决策过程,增加政策的民主性内涵。“就公共服务型政府的本质来说,它必须是民主政府。”(32)杨雪冬:《国家治理的逻辑》,北京:社会科学文献出版社,2017年,第208页。服务型政府建设需要法治建设的支撑和保障,通过法律规范制度化政府与公民之间的关系,推动各民族的城市融入和全方位社会嵌入真正成为政府的法定职责,不会因执政者的个人意志或者人事变迁导致“昙花一现”的政策创新。中华民族共同体意识本质是一种民族建设,需要通过社会整合、身份塑造以及资本再造,推动各民族的认同和情感的转化。现代城市通过包容性制度设计,培育各民族成员的人力资本和社会资本,才能逐渐使他们脱离对乡土社会中族缘、地缘、血缘的依赖,逐渐融入现代社会提供的社会保障网络和国民体系建设之中,完成个体身份与心理认同的转换。城市民族工作要以人的城市融入作为核心关切,把城市融入涉及全部生活事件作为政策整合与跨部门协同的核心目标,建构以人民性和共同性为价值导向的服务型政府。

(二)以“整体性”和“协同性”建构城市民族工作的体制机制

对政府治理形态的塑造和改革是整体性治理理论的核心内容。整体性治理理论的目标在于建立一种整体性政府,从而克服协同治理的失调或者不适应状态,更好地应对棘手问题。棘手问题是一种跨部门性问题,具有跨界性、综合性与复杂性的特征,使得单一治理主体都无法有效应对和协调处理。“所谓跨界公共事务,是指那些跨越空间边界、功能边界以及部门边界的一种公共事务。”(33)肖克、谢琦:《跨部门协同的治理叙事、中国适用性及理论完善》,《行政论坛》2021年第6期,第51-57页。棘手问题向政府治理模式的整体性与协同性提出了挑战,需要跨越层级、功能与部门的边界,重塑政府治理的结构与体制机制。

城市民族工作面临的棘手问题和重大挑战,是以铸牢中华民族共同体意识为核心内容,涉及少数民族流动人口的城市融入、各民族多元利益诉求的满足以及更好地治理风险社会,这些事务波及多个领域、跨越多重组织边界,涉及城市生活的方方面面,需要打造一个“党政主导+社会协同”的社会治理共同体。按照中央民族工作会议的要求:“要把民族事务纳入共建共治共享的社会治理格局,建立依托党委领导、政府负责、民主协商、社会协调、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”(34)《中央民族工作会议精神学习辅导读本》,北京:民族出版社,2022年,第164页。“党政主导+社会协同”的社会治理共同体建设关键在于解决“整体性”与“协同性”问题,需要以铸牢中华民族共同体意识为核心内容,解决城市民族事务在横向秩序整合机制与纵向秩序整合机制上的“双重嵌入”问题。

在纵向秩序整合机制上,城市政府已经形成了针对少数民族流动人口服务与管理的协同机制并取得不错的效果,这是党政主导的制度优势。实践中需要进一步把城市民族事务嵌入党政的中心议程,运用纵向秩序整合的目标责任、绩效考核、政治监督和问责压力等手段加以落实。在中国城市治理高度依赖政府纵向科层结构的情况之下,铸牢中华民族共同体意识的全面贯彻与落实需要纳入党委的中心议事日程,纳入领导干部的“目标责任考核”。例如,内蒙古鄂尔多斯市有形有感有效铸牢中华民族共同体意识做到“十个纳入”:“将铸牢中华民族共同体意识、全方位建设‘模范自治区’纳入党委(党组)重要议事日程、党建工作责任制、意识形态工作责任制、政治考察、巡察内容、实绩考核、人大依法监督、政治民主监督内容、政府工作规划、部门业务工作、基层组织重点工作。”(35)《内蒙古鄂尔多斯有形有感有效铸牢中华民族共同体意识》,2023年2月21日,https://www.neac.gov.cn/seac/xwzx/202302/1161003.shtml,2023年4月14日。

在横向秩序整合机制上,关键是实现政府主导与社会协同的有机配合、资源共享、责任与风险共担,城市民族事务需要嵌入到横向秩序整合机制与纵向秩序整合机制的合作过程之中。在中国的治理实践中,政府与社会力量呈现出不对称的权力结构,作为平等性、自主性和能动性主体的社会力量实际上是很缺乏的。这种情况下,通过政府的力量构建政社协同治理的网络、培育社会公共空间和扶持社会组织力量,自然也是政府职能建设的重要内容。根据成功的经验,城市民族工作需要加强以下方面的建设。第一,建设多个层级、多主体参与的民族工作网络,形成民族事务治理的复合结构,倡导基层治理中的协商互动、决策民主与自我管理。第二,培养各民族公民的公民素养和参与精神,塑造人们的社区观念、市民观念和中华民族共同体观念,开拓基层治理的公共性空间。例如,通过推动少数民族流动人口参与公益活动,塑造“各民族一家亲”的中华民族共同体观念。第三,发展各类服务性社会组织,培育社会组织的自主性和社会协调能力。一些地方政府引入社会工作介入城市少数民族流动人口服务管理,成为民族工作社会化的重要实践形式。(36)卢时秀、李吉和:《社区共融:城市少数民族流动人口服务管理的社工介入——基于上海P区的实践》,《湖北民族学院学报(哲学社会科学版)》2019年第5期,第70-77页。

(三)以“网络化”和“信息化”打造城市民族工作的运行平台

以互联网科技为基础的“网络化”和“信息化”是整体性治理的重要特征。借由资讯科技的发达,实现民众通过单一窗口就可以获得整合性服务的“线上治理”。(37)彭锦鹏:《全观型治理:理论与制度化策略》,《政治科学论丛》2005年第23期,第61-100页。这种“线上治理”模式重塑了政府治理结构与过程:一方面,通过网络的连接,打破了政府层级、政府功能以及公私部门主体之间沟通与协同的地理障碍和物理限制,有助于整体性治理组织结构建设;另一方面,“网络化”与“信息化”的终极目标是为民众提供单一窗口式的即时服务,在节省行政成本、提升行政效率的同时,为民众提供便捷的整合性服务。以整体性治理观之,城市民族工作的信息化运行平台需要打破部门联动的分割化、数据共享的孤岛化与信息资源的管控化。

城市民族工作需要整合进城市综合服务管理的网络体系之中,为各民族群众提供均等化、普遍性、便捷性和人性化的公共服务。整体性治理通过网络技术平台提供“一站式服务”,这里的“一站式”不仅是工作业务的网络化和平台化,还是政府职能、流程与业务的高度整合。“对政府机构来说,一站式服务提供的动力在于把一些分散的服务功能集中起来,以便解决一些重复的问题。”(38)竺乾威:《从新公共管理到整体性治理》,《中国行政管理》2008年第10期,第52-58页。在城市民族事务网络化建设上,一些城市已经进行了先行探索,比如兰州市三维数字社会服务管理中心系统、武汉的城市民族事务网格化管理系统、大连市的365网格化社会治理体系等。这些基层探索的共同之处就是把城市民族工作尤其是少数民族流动人口的服务与管理纳入统一的社会管理服务网络平台,对特定事务的“人、地、情”进行信息收集、信息反馈与应急处理。但是相关的数据与信息还处于部门分割化管理状态,主要服务于社会综合治理的管控目的,离在线治理还有不小的距离。

杭州市“最多跑一次”改革在治理模式与运行机制上寻求突破,为城市政府推动各民族群众的城市融入提供了参考和借鉴。“最多跑一次”改革以协调整合为基本原则,按照群众的“一件事”标准整合归并事项,大力推行“一窗受理、集成服务”,实行前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件,“一个窗口”就能把“一件事”办成。(39)陈丽君、童雪明:《整体性治理视阈中的“最多跑一次”改革:成效、挑战及对策》,《治理研究》2018年第3期,第29-38页。这种集成式、单一窗口、以事件为中心的网络化平台运作,不仅解决了初级层面的数据收集与整合的孤岛现象,而且还对高级层面的政府职能整合与一体化流程塑造进行改革。基于杭州社会治理经验的创新,可以尝试围绕“铸牢中华民族共同体意识”的重要生活事件,例如城市社会融入、合法权益保障或者新市民融合等,建立“一个窗”的服务性窗口或者“一个门”的综合服务中心,协同政府各层级、各功能以及公私各部门,实现整体性治理和在线治理。

五、结论

城市政府铸牢中华民族共同体意识是时代之需、社会之需和国家之需,在新时代民族工作的格局中,日益凸显迫切性和重要性。在长期处理民族问题的经验实践与道路探索中,中国已经建立了党政主导与社会协同的多方主体参与的城市民族事务治理格局,方向性地确立了不同主体的分工与职责,为城市社会的稳定与发展作出了显著的贡献。新时代社会结构的新变化、城市社会治理的新要求以及民族工作的新使命,对城市政府铸牢中华民族共同体意识的协同性水平提出了更高的要求。

铸牢中华民族共同体意识是不同于物质建设的国家身份认同的精神建设,涉及城市融入、城市包容性和开放性建设,达成的任务目标更难以数量化和绩效化,对城市政府传统的协同治理方式提出挑战。具体来看,城市民族工作协同治理理念过度聚焦城市的物质建设与民族差异性,治理主体部门化和单一化导致政社协同的不顺畅,纵向秩序整合机制依然主导城市民族工作跨部门协同,这无疑制约了城市民族事务治理的效能,难以应对城市融入、多元化利益诉求以及风险社会治理带来的时代挑战。以城市民族工作协同治理体系的不适应现象作为诊断分析的逻辑起点,本文以整体性政府理论作为思想资源,运用整体性治理模式重塑城市民族工作协同治理的理念、体制与机制,期望为城市政府铸牢中华民族共同体意识的协同优化提供理论参考,从而更好地推进民族事务治理体系与治理能力现代化。