从法规和政策上落实企业的“科技创新主体”地位

陈利浩

中共二十大明确提出了“强化企业科技创新主体地位”的要求，但在部分法规、政策中，还只把企业定位为技术的受让方和实施方。应予及时调整，使企业在法规、政策中的定位与科技创新主体一致。

中共二十大提出“强化企业科技创新主体地位”的明确要求，中央全面深化改革委员会专门下发《关于强化企业科技创新主体地位的意见》，强调这是“深化科技体制改革、推动实现高水平科技自立自强的关键举措”。由此，企业在国家科技创新体系中的作用和地位得到进一步的明确。习近平总书记主持召开的二十届中央财经委员会第一次会议强调，要“从制度上落实企业科技创新主体地位”。这进一步表明消除相关法规、政策中对企业“创新主体”地位的忽视，已是当务之急。

法规、政策对院所高校和企业的“双重标准”

为了实施创新驱动发展战略，激发广大科技人员的创造性，近年来国家出台了一系列的法规、政策。但是，适用国有科研院所和高等院校科技人员的实质性政策，企业的科技人员却基本无缘享受。例如：

2015年修订的《中华人民共和国促进科技成果转化法》（以下简称《转化法》），对于国家设立的研究开发机构、高等院校，规定了“职务科技成果，完成人和参加人在不变更职务科技成果權属的前提下，可以根据与本单位的协议进行该项科技成果的转化，并享有协议规定的权益”，但对企业则规定“职工应当遵守本单位的技术秘密保护制度”，“职工不得将职务科技成果擅自转让或者变相转让”。[1]

国务院对《转化法》的实施规定除了明确“对职务科技成果完成人和为成果转化作出重要贡献的其他人员给予奖励”外，更允许职务科技成果完成人“可以兼职到企业等从事科技成果转化活动，或者离岗创业”，但都只限于“国家设立的研究开发机构、高等院校科技人员”。[2]

2018年，国务院办公厅关于“赋予科研机构和人员更大自主权”的通知，要求落实“明确科研人员兼职的操作办法”，“明确科研人员获得科技成果转化收益的具体办法”，但也只限于“各高校、科研院所”。[3]

2020年，科技部等国家九部委的《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》规定了“不低于10年的职务科技成果长期使用权”，并作了“可以自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门、财政部门审批”，“转让、许可或者作价投资给国有全资企业的，可以不进行资产评估”，“转让、许可或作价投资给非国有全资企业的，由单位自主决定是否进行资产评估”等操作规定，但也只限于“国家设立的高等院校、科研机构科研人员”。[4]

个人所得税的双重标准更加鲜明。国家税务总局1999年就规定“科研机构、高等学校转化职务科技成果以股份或出资比例等股权形式给予科技人员个人奖励，经主管税务机关审核后，暂不征收个人所得税。”[5]财政部、国税总局、科技部2018年进一步规定，“非营利性研究开发机构和高等学校根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》规定，从职务科技成果转化收入中给予科技人员的现金奖励，可减按50%计入科技人员当月‘工资、薪金所得’，依法缴纳个人所得税。”[6]但是，对于企业的规定却是：“全国范围内的高新技术企业转化科技成果”，“按照‘工资薪金所得’项目计算确定应纳税额”，只不过“个人一次缴纳税款有困难的，可根据实际情况自行制定分期缴税计划”。[7]也就是说：同样是成果转化收益的个人所得税，科研院所、高等学校科技人员以股权形式获得的可以全免，以现金形式获得的可以减半，但企业科技人员获得的就必须按照工资薪金所得（最高达45%）计征。

上述种种双重标准，使得同样是国家投资的机构，企业和院所高校面对的政策环境却大有差别：同一批科技人员，在院所高校工作和在企业工作的待遇却截然不同。“科研院所转制为企业后，好多原有的激励政策都没了”，是我们在调研中普遍听到的反映。

双重标准的原因分析

最常见的解释是：“应该不同，因为企业是盈利的，院所高校是不盈利的。”我们比较的，是同一个科技人员，创造了同样的成果，完成了同样的转让，在院所高校就可以成果分享（而且免个税），在企业就不能。如果要讲盈利，那么，院所高校没有其他的盈利，应该更舍不得技术成果转让的收益；而企业有其他盈利，应该更有能力和空间让科技人员分享收益。

一种较易混淆的说法是：“院所高校的成果是到企业转化的，而企业的成果自己就能转化，所以要区别。”我们讨论的，是科技成果转化后的收益由科技人员个人的分享，这种分享与转化是在单位内部还是外部完成无关，否则，院所高校科技人员创造的成果，如果在院所高校自己设立的企业转化（这种情况不少），岂不是也要被取消收益分享资格了？

还有一种说法：“企业是国有资产，院所高校是财政资金，所以应该不同。”财政资金、国有资产都是国家的投资。虽然出资代表人不一样，性质并没有改变，管理的原则和规则应该一致。上面引用的文件都是国家级的法规和文件，并非专为院所高校的规定。

还有一种观点：“国企工资很高，成果的收益就不应该再让科技人员个人分享。”这种观点的持有者缺乏对国企的基本了解。绝大多数国有企业对工资、薪酬的控制和管理非常严格、规范，有总额的控制，有增幅的限制。从总体上，国企科技人员的收入，至少不会比院所高校的科技人员高。

这些理由都不成立。真正的原因，就在上述法规、政策里。

先看《转化法》：“国家鼓励向企业或者其他组织转移科技成果”；“企业可以自行发布信息或者委托科技中介服务机构征集其所需的科技成果”；“为企业获取所需的科技成果提供帮助和支持”；“企业依法有权独立或者与境内外企业、事业单位和其他合作者联合实施科技成果转化”。

在国务院对《转化法》的实施规定中，重申“向企业或者其他组织转移科技成果”，要“优先向中小微企业转移科技成果”；院所高校科技人员“可以兼职到企业等从事科技成果转化活动”，“鼓励以科技成果作价入股方式投资”。

在国务院办公厅关于“赋予科研机构和人员更大自主权”的通知中，要求“支持科研人员深入企业进行成果转化”；“与企业通过股权合作、共同研发、互派人员、成果应用等多种方式建立紧密的合作关系”；“可以到企业和其他科研机构、高校、社会组织等兼职并取得合法报酬”。

在《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》中：高等院校、科研机构“利用财政性资金形成或接受企业、其他社会组织委托形成的归单位所有的职务科技成果”；“科技成果转让、许可或作价投资给非国有全资企业的”；“试点单位和成果完成人（团队）与企业、个人合作开展涉密成果转移转化的”。

总之，有关的法规、政策对企业的总体定位，仍然是作为科技成果使用者的“需求方”“委托方”“受让方”“购买方”“实施方”等，而不是作为创造者的“研发方”。这样的定位之下，鼓励创造成果的科技人员的政策，自然只需针对院所高校，不用考虑企业了。

有关思路和辨析

改革开放以来，伴随市场经济的发展和企业规模的增强，企业在国家技术体系中的定位也经历了不同的阶段。改革开放初期，企业的定位主要是技术吸收、成果转化，1985年3月《中共中央关于科学技术体制改革的决定》的要求就是“大力加强企业的技术吸收与开发能力和技术成果转化为生产能力”。到了1993年11月，中共十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》把企业的定位提升到“技术开发的主体”。1999年8月《中共中央国务院关于加强技术创新，发展高科技，实现产业化的决定》，要求“促进企业成为技术创新的主体”。2020年10月，中共十九届五中全会首次要求“强化企业创新主体地位”。2021年11月，中央全面深化改革委员会第二十二次会议审议通过的《科技体制改革三年攻坚方案（2021－2023年）》提出“优化科技力量结构，发挥企业在科技创新中的主体作用”，中共二十大明确提出“强化企业科技创新主体地位”。

可见，企业在国家创新体系中的作用和定位，经历了从“技术吸收和成果转化主体”，到“技术开发主体”，到“技术创新主体”，到“创新主体”和“科技创新主体”的不同阶段，而现行的法规、政策中的规定，某种程度上还停留在“技术吸收和成果转化主体”的阶段，应予及时调整，使企业在法规、政策中的定位与“科技创新主体”一致。

但在调研和讨论中也听到了一些不同意见，主要有两点：

第一点：虽然企业是创新主体，但主要还是体现在需求提出、技术验证、产业实现等，而不是技术攻关本身，不像院所高校的科技人员主要就是研发技术的，因此，没有必要把对院所高校科技人员的政策用到企业。

第二点：法规、政策限制的主要是国有企业的科技人员。而国企有着垄断资源，基本没有创新的动力，国企科技人员真正做研发的更少。对他们的激励、优惠缺乏必要性。

关于第一点。企业在科技创新的需求导向、数据驱动、技术检验、产业实现等环节的优势，确实是企业创新主体作用的主要体现，但是，这不意味可以轻视企业在原创性引领性科技攻关环节的不可替代的作用，更不意味可以抹杀企业科技人员在基础研究、技术创新、产业创新等领域的创造性贡献。事实上，2022年我国全社会研发经费投入3.09万亿，其中企业投入占比超75%；我国新型研发机构超过2100家，60%以上设立于企业。作为“创新之城”的深圳更有“五个90%”：90%的研发人员、研发投入、专利、研发机构、重大科技项目都在企业，足以佐证。

关于第二点。我国的科技创新成果，无论是高不可攀的“天宫”“神舟”“慧眼”“蛟龙”“墨子号”“悟空”，还是耳熟能详的高铁、航母、电网、大飞机、港珠澳大桥、量子计算机，大多是国企铸就的大国重器。获得国家技术发明奖和国家科技进步奖的科技成果，央企独占鳌头，如2021年就占奖项总数的49%。专利和其他科技成果，国企也不遑多让，如国家电网公司虽属公用事业，而非科创板块，但发明专利数却稳居全国第一，在全球也名列三甲，以至被称为“中国最大的科技集团”。对“卡脖子”关键技术的核心攻坚，“国家队”的主力军作用更是人所共见。但是，国有企业科技成果的转让机制受限，科技人员的待遇偏低、激励缺失，创新动力匮乏、骨干人才流失等现象，在我们的调研中时有所闻。国有企业与民营企业、院所高校在科技创新上的同等待遇亟待兑现。

具体建议

第一，在有关科技创新的法律、法规中完整表述企业的定位和作用。不但要明确企业在科技创新的需求导向、数据驱动、技术检验、产业实现等环节的主导作用，更要强调企业、特别是重点领域央企、大型国企和头部民企在科技前沿、基础研究、薄弱产业、共性技术的“原创性引领性科技攻关”“建设重大科技创新平台”等环节的关键作用。

第二，把国家有关部门对科技成果转让的规定，从“国家设立的高等院校、科研机构”扩展到“国有独资或控股的企业”，包括（但不限于）：“可以自主决定转让、许可或者作价投资，不需报主管部门、财政部门审批”，“转让、许可或者作价投资给国有全资企业的，可以不进行资产评估”，“转让、许可或作价投资给非国有全资企业的，由单位自主决定是否进行资产评估”等。

第三，把《转化法》及后续政策关于“职务科技成果完成人分享转让收益”的规定，从“国家设立的研究开发机构、高等院校”扩展到“国有独资或控股的企业”，包括科技人员拥有“不低于10年的职务科技成果长期使用权”等。

第四，把对科技成果转化收益的个人所得税优惠政策（以股权形式获得的可以全免、以现金形式获得的可以减半）的适用范围，从“科研机构、非营利性研究开发机构、高等学校”扩展到“所有研究开发机构和企事业单位”。

注释：

[1]《中华人民共和国促进科技成果转化法》，2015年修订，第十九条、第四十二条等。

[2]《国务院关于印发实施<中华人民共和国促进科技成果转化法>若干规定的通知》（国发〔2016〕16号），2016年2月。

[3]国务院办公厅《关于抓好赋予科研机构和人员更大自主权有关文件贯彻落实工作的通知》（国辦发〔2018〕127号），2019年1月。

[4]科技部、发展改革委、教育部、工业和信息化部、财政部、人力资源社会保障部、商务部、知识产权局、中科院《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》（国科发区〔2020〕128号，经中央全面深化改革委员会第十二次会议审议通过），2020年5月。

[5]《国家税务总局关于促进科技成果转化有关个人所得税问题的通知》（国税发〔1999〕125号），1999年7月。

[6]《财政部、国税总局、科技部关于科技人员取得职务科技成果转化现金奖励有关个人所得税政策的通知》（财税〔2018〕58号），2018年5月。

[7]《财政部、国家税务总局关于将国家自主创新示范区有关税收试点政策推广到全国范围实施的通知》（财税〔2015〕116号），2015年10月。

（作者为九三学社中央促创工委副主任，广东省政协研究咨询委员会委员）

责任编辑：马莉莎