产业链政策：优化产业政策与强化竞争政策的结合点

栾群

产业链政策是新时期产业实践的创新成果，是传统产业政策在新时代的升级演化，当前已经成为建设全国统一大市场的重要抓手。产业链政策并不排斥竞争政策，恰恰相反，产业链畅通循环亟需加强实施公平有序宽松有度的竞争政策。

当前，地缘冲突、世纪疫情、产业变革交织繁复、互为影响，全球经济社会发展存在极大的不确定性，产业链供应链正在加速调整和重构。传统产业政策不仅长期被诟病有干预市场之虞，而且无法很好地解决产业链不安全、不高效、不牢靠、不友好等问题，产业链政策在新形势下应运而生。产业链政策是用以协调产业链条上主体间的经营协作关系，保障产业链条稳定可控的一系列政策支持体系，是我们深化改革开放和新时期产业实践经验升华的结果，更加强调统筹发挥政府和市场作用，是优化产业政策与强化竞争政策的结合点。

一、新时期产业实践呼唤产业链政策

（一）产业链政策产生的必然性

总体来看，进入新时代后，产业政策日益表现为产业链政策。中共二十大报告明确指出，要“着力提升产业链供应链韧性和安全水平”，“确保粮食、能源资源、重要产业链供应链安全”。国民经济“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，“提升产业链供应链现代化水平”。2022年12月中央经济工作会议提出，“产业政策要发展和安全并举”，“优化产业政策实施方式”，“着力补强产业链薄弱环节”。从产业发展历史和经济规律看，政府出台产业政策最初的目的是扶持幼稚产业和助推产业组织跨越产业化鸿沟，是后发经济体实现赶超式发展的历史经验做法，典型如日本。后随着经济全球化发展，产业分工从产业间、产业内演变至产品内分工，且被分散在全球范围，产业环节由点线而成链网。如波音747系列飞机共有600多万个零件，大如波音公司也不可能自己包揽所有零件的设计、生产和维护——而且这样也不经济——所以就形成了来自20多个国家（地区）上万家企业和机构的供应商体系。这一体系从经济上看便是产业链，从商业上看便是供应链。近年来，地缘政治、新冠疫情等不确定性因素频仍，一个环节受阻则会使得整个链条不畅，全球化状态下的产业链供应链卡顿体感强烈；特别是，以美国为首的西方国家实施逆全球化、力建“小院高墙”，也成为当前产业链供应链受阻不畅的主要因素之一。

（二）产业链政策的时代实践

从地方层面看，一些省市的“产业链链长制”是产业链政策的典型代表。2017年，湖南长沙就率先分配了20位市级领导担任长沙市各产业链的“链长”；2019年，浙江省提出通过实施“链长制”破解中美贸易摩擦下造成的产业链供应链紧张难题，2020年继而推出了《十大标志性产业链“链长制”工作方案》，以应对突如其来的新冠疫情“断链”影响。根据学者统计，截至2021年底，中国已有29个省市实施了链长制或者与链长制相关的政策，现在则更多。从中央层面看，产业链成为各类政策的高频词汇，政策产出部门根据国内外形势变化和经济社会发展目标，以产业链相关政策促进恢复生产、解决“卡脖子”难题和推动国际合作等。2017年，国务院办公厅就发布了《关于积极推进供应链创新与应用的指导意见》，提出了推进农业、制造业、供应链金融和绿色供应链、全球化供应链创新的政策；商务部、科技部等也印发《关于进一步做好供应链创新与应用试点工作的通知》《关于加快培育发展制造业优质企业的指导意见》等；2020年，在新冠疫情暴发不久，工信部等国家部委就发出《关于开展产业链固链行动推动产业链协同复工复产的通知》《关于规范发展供应链金融 支持供应链产业链稳定循环和优化升级的意见》等，都可视为产业链政策。此外，产业梯度转移相关的产业布局政策、长江经济带等区域发展政策和“一带一路”等国家级战略实施，产业链政策都是其主要内容。

二、产业链政策实施必须同时优化产业政策和强化竞争政策

（一）产业链政策是传统产业政策在新时代的继承性创新

回顾历史，新中国从一穷二白到改革开放取得举世瞩目的成就，中国经济从数量到质量再到高质量发展，离不开产业政策创新。产业链政策是一种新的产业政策模式，以更好解决新时期产业安全、产业链短板、大宗商品稳价保供和新一轮“走出去”等新的产业经济发展问题。从推进供给侧结构性改革看，产业链政策由于着眼于产业“链”，天然就是旨在打通供给侧和需求侧，推动国民经济循环。既然要实现经济畅通循环，就必须要做到不被“卡脖子”，被卡就不能畅通和循环，所以产业链政策更强调支持创新的政策，支持实现自立自强、自主创新就成为政府决策时的一种必然。产业链政策要求整合一定地域范围内的企业、组织和政府力量，开展政府协调、龙头领航、创新协同、稳链保供、项目共建、精准招商等活动，共同探索数字赋能、绿色低碳等时代课题，具有强烈的实践性和时代性。如同改革开放初期“家庭联产承包责任制”这一巨大制度创新，产业链政策也是发端于地方后又在全国推广，最终一定会获得系统性豐硕成果。特别是在当前经济下行压力下，产业链政策已经成为实现“六稳”“六保”任务目标的有效性手段，“六稳”“六保”的每项工作任务都要有可控可靠的产业链供应链作为支撑。

（二）产业政策和竞争政策共同构成高质量发展政策体系

我国经济社会发展从长期的计划经济体制转型而来，传统产业政策在助推国家经济实力赶超世界先进水平的目标实现过程中功不可没。产业政策和竞争政策都是政府实施经济管理的形式手段，在不同发展阶段二者理应有不同的优先级。时至新时代，在高质量发展目标下，创新驱动成为国家战略选择。创新最大的敌人是僵化，最好的朋友是法治，最喜欢的环境是自由竞争。此时，带有选择性和差异性特征的产业政策就变得不合时宜，竞争政策在国家的政策体系中获得了基础性和优先级地位。2015年《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》首次提出，“逐步确立竞争政策的基础性地位”；中共十九大和十九届四中全会，进一步深化关于“竞争政策的基础性地位”的认识；2020年《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》又强调了“强化竞争政策基础性地位”；2021年国民经济“十四五”规划和2035年远景目标纲要再次重申了这一表述。充分竞争才能解决进一步发展的效率和公平问题，才能真正实现高质量发展。在国际国内新的发展形势下，保障市场体系更好运行的政策一定不是传统的产业政策，而应该是竞争政策，甚至有学者提出“竞争政策是最好的产业政策”。

三、推行产业链政策必须强化竞争政策实施

（一）把产业链政策作为建设全国统一大市场的重要抓手

加快建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场，是党中央统筹国内外两个大局、两种循环作出的立破并举的战略部署，是建设高水平社会主义市场经济体制的必然选择。产业链影响力和竞争力是争取国际贸易谈判利益和斗争胜利的重要砝码，建设全国统一大市场是改善我国外贸环境并有效吸引外资的重要举措。产业链政策致力于增强我国对全球产业链供应链的影响力和竞争力，旨在发挥产业链上下游各相关方力量协同满足国内外市场需求，不断实现产业链向高端方向跃迁。产业链政策要统筹考虑在产业生态和全链条维度上产业链的“补短、培优、锻长”，要突破行政区划对供应链创新链人才链资金链的地理圈囿，在传统产业布局政策的基础上进一步优化产业梯次布局，通过打造重点区域产业链集群，带动全国统一大市场高质量发展。

（二）产业链畅通循环需要公平有序宽松有度的竞争政策

产业链本就是市场机制作用的结果，要营造稳定、持续、法治的基础制度环境，促进各类生产要素健康有序流动。产业链畅通循环是市场在资源配置中起决定性作用的直接表现，所谓“市场失灵”是市场竞争功能丧失、公平失序的病症，竞争政策恰是保障生产、交换、分配和消费实现畅通循环的药方。作为保障市场实现公平竞争的政策体系，竞争政策主要目标在于着力消除市场壁垒，建设统一开放、竞争有序的现代市场体系。要强化竞争政策的基础性地位，做好反垄断和反不正当竞争工作，构建覆盖事前、事中、事后全环节的竞争政策实施机制。在产业链管理方面，应更加注重引入市场竞争，加快实现竞争环节市场化，切实提高产业链管理效能。同时还需强调的是，公平竞争是国际经贸往来的重要基础，在美国为首的西方世界实行贸易保护主义、公然逆全球化潮流之际，我们更要着力打造以国内统一大市场为内核，对全球先进资源要素形成强大吸引力的新场域，加快建设以国内循环为主的“双循环”新格局。

（三）实施竞争政策保障产业链实现高端化智能化绿色化

高质量发展必然要求实现产业链高端化、智能化、绿色化，更多通过市场手段、依靠市场竞争是产业领域现代化治理体系和治理能力的表现。产业链高端化发展，首要的是实现产业基础高级化，发展核心基础零部件、基础元器件、基础材料、关键基础软件和先进基础工艺，关键共性技术攻关要更多采用“揭榜挂帅”等市场化方式，为创新主体通过技术招投标开展市场化运作提供渠道和机会。智能化是未来产业链确定的发展方向，是产业数字化和网络化的更进一步。但智能化改造是一个投入巨大的事情，如果没有产业链配套和商业利益刺激，传统企业很难主动去做。坚持智能制造主攻方向，实施“5G+工业互联网”工程，应当强化市场机制作用和竞争政策保障，引导提供智能化改造服务的企业以市场需求为导向，以应用场景为牵引，带动技术突破和应用迭代发展。建设绿色产业链供应链，更是考验市场成熟度和现代化的时代考题。要实现碳达峰碳中和目标，必须扬弃传统观念和粗放发展方式，而要依靠绿色工厂、绿色园区、绿色供应链，让更优的绿色技术路线在竞争中胜出，通过市场化推广应用节能减碳和資源综合利用技术，做强做优绿色环保产业。

总之，产业链政策是产业政策的创新形式，其并不排斥市场竞争，它从底层逻辑上恰恰需要充分的市场竞争，这样才能保障产业链上下游各环节都能够健康均衡发展。产业链政策实施需要强化市场反垄断和反不正当竞争，确保产业链生态处于紧张活泼、自由公平的竞争状态，这是市场活力的源泉。实际上从日本的产业政策历史看，除了战后短暂的飞速发展有产业政策的直接作用，如果把视野放得更久远一些，在更长时期里其发展仍是靠市场竞争和工匠精神。保持产业链供应链的韧性和安全，与避免天灾相比，更应注意避免人祸；与警惕市场失灵相比，可能更要警惕政府失灵。此中，最重要的就是围绕重点产业链，实施好公平有序宽松有度的竞争政策，实现我国市场主体从棋子到棋手、从并跑者到领跑者、从跟随规则到制定规则的角色转变。

（作者为中国电子信息产业发展研究院副研究员）

责任编辑：马莉莎