核电工程水土保持方案取得批复难点分析及应对措施

杨 发，刘 强，袁忠东，徐佳林，刘成刚，胡 炜

(中核核电运行管理有限公司，浙江 海盐 314303)

0 引言

国务院在2016年发布了政府核准的投资项目目录，明确要求核电厂由国务院核准[1]。为进一步明确核电厂项目核准的流程，国家发展和改革委员会在2020年发布了《核电站项目核准(核报国务院)办事指南》。在指南中明确要求申请核电厂项目核准时必须附送以下文件[2]：

1)自然资源主管部门核发的建设项目用地预审与选址意见书，项目所在地人民政府或其有关部门认定的《项目社会稳定风险评估报告》，项目所在地省级发展改革部门对项目社会稳定风险评估报告的意见；

2)项目招标基本情况表；

3)地震行政主管部门对可研阶段地震安全性评价报告的批复；

4)水利行政主管部门对项目取水许可申请和水土保持方案的批复；

5)海洋行政主管部门对核电项目建设用海预审的意见；

6)军事设施主管部门出具的军事设施影响审查意见；

7)根据核电行业特点需要附送的其他文件：核安全监督管理部门出具的厂址选择审查意见书；国家核应急办对项目厂址区域应急方案的意见；省政府对厂址周围规划限制区的批复。

该要求意味着如果没有取得水行政主管部门对项目水土保持方案的批复意见，那么就不具备申请核电厂项目核准的条件，更无法开展后续的核电厂建设工作。根据《开发建设项目水土保持方案编报审批管理规定》，征占地面积在50公顷以上或者挖填土石方总量在50万立方米以上的开发建设项目或者限额以上技术改造项目，水土保持方案报告书由国务院水行政主管部门(即水利部)审批[3]。随着国家对环境保护越来越重视，水利部对水土保持方案的编制要求也越来越高。据统计，2022年水利部审批的水土保持方案一次通过率约为40%。为了切实保证水土保持方案编制质量，水利部水土保持监测中心印发了《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》。该审查要点对水土保持方案的编制和专家评审提出了非常详尽的要求。部分核电厂在上报水土保持方案后由于各种原因没有通过评审，影响了水土保持方案的批复时间，进而影响项目核准时间。因此在水土保持方案取得水利部批复的整个工作中，必须关注相关的难点并进行分析，采取有针对性的措施以便确保水土保持方案按期取得水利部的批复。

1 核电工程水土保持方案取得批复的流程

水利部官方网站的审批服务大厅对生产建设项目水土保持方案审批提供了服务指南。在服务指南中明确要求申报材料包括《生产建设项目水土保持方案审批申请》和《生产建设项目水土保持方案》两份文件。此外，在服务指南中以流程图的形式说明了整个办理流程。综合申报材料和办理流程，整个核电工程水土保持方案取得批复的流程为：业主提供前期设计资料和支持性文件→编制单位编写项目水土保持方案→业主单位提交申报材料→水利部接收并进行审查申报材料→水利部受理申报→水利部水土保持监测中心组织技术评审→水利部制作审批文件→业主单位领取审批文件。

2 难点分析

2.1 水土保持方案的编制工作难点分析

水土保持方案可以由生产建设单位自行编写或者委托具备相应技术条件和能力的单位编制[3]。由于核电项目的占地面积较大，工程子项较多，施工周期较长，水土保持措施较复杂，一般由生产建设单位委托具备专业技术能力的单位编制。水土保持方案共包括综合说明、项目概况、项目水土保持评价、水土流失分析与预测、水土保持措施、水土保持监测、水土保持投资估算及效益分析、水土保持管理共计8个章节，重点是水土流失的预测和治理[4]。水土保持方案的内容涵盖全部的永久占地和临时占地，包括厂区工程、边坡工程、海工工程、交通工程、生产配套服务区和临时用地等子项工程。方案的编制者必须获得上述内容的相关资料，并根据资料内容编制相关的章节。但是在方案的编制中，存在以下的难点。

2.1.1 资料的设计深度不足

根据《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》的要求，水土保持方案的施工组织章节必须明确施工生产区和生活区、施工道路、施工用水(电)水(电)源、供水(电)工程的布设位置、数量、占地面积。但是，一般来说编制项目的水土保持方案时，各个子项工程的设计深度为可行性研究阶段，没有施工设计深度的内容。另外，工程占地评价中重点分析包括给排水在内的多项内容是否存在漏项。在可行性研究阶段也没有相关的设计图纸。因此，作为水土保持方案编写的资料存在着设计深度不满足要求的情况，需要通过一定的方法解决。

2.1.2 缺少支持性材料

水土保持方案的土石方平衡评价章节要求余方应开展综合利用调查并提出明确合理的综合利用方案，最大限度减少永久弃方，不能利用的，应说明弃渣数量和分类堆存方案。核电项目海工工程产生的淤泥，一般是作为无法利用的余方直接进行海洋倾倒的。按照要求，水土保持方案中应对淤泥海洋倾倒进行说明并提供支持性的材料。在工程实践中，淤泥海洋倾倒是在施工阶段才开始的。根据生态环境部废弃物海洋倾倒许可证核发事项说明，在工程立项完成后才能进行海洋倾倒申请。因此，在水土保持方案编制阶段提供支持性材料有一定的困难。

2.1.3 余方的数据标准不一致

在水土保持方案评审过程中，十分关注余方的去处。为此，水土保持方案中的土方与石方都是以自然方为基础的，以保证所有的土石方都有明确的去处。但是在工程设计中，土石方的数据是以挖方和填方为基础的，存在着因松散系数导致的数据变化。如果不注意两者的区别，会导致土石方数据无法反映真实的情况。

2.1.4 编写者对资料有疑问

水土保持方案的编制者根据以往的经验，对于资料的数据存在疑问。比如，道路建设过程中会在山体中挖隧道，会产生一定的土方和石方。道路设计单位提供的土方和石方的比例与以往方案编制过程中提供的数据相差悬殊。编制者会对资料中的数据产生疑问，进而影响水土保持方案中土石方平衡相关内容的编制。

2.2 水土保持方案评审中发现颠覆性问题

根据水利部在官网上发布的生产建设项目水土保持方案审批服务指南，水土保持方案获得批复的流程见图1。

图1 水土保持方案获得批复流程图

从图中可以看出，开展技术评审是整个取文工作的核心环节。在服务指南中，明确提出水土保持方案如果出现以下情况不予行政许可：

1)水土流失防治目标、防治责任范围不合理的；

2)弃土弃渣未开展综合利用调查或者综合利用方案不可行，取土场、弃渣场位置不明确、选址不合理的；

3)表土资源保护利用措施不明确，水土保持措施配置不合理、体系不完整、等级标准不明确的；

4)生产建设项目选址选线涉及水土流失重点预防区、重点治理区，但未按照水土保持标准、规范等要求优化建设方案、提高水土保持措施等级的；

5)水土保持方案基础资料数据明显不实，内容存在重大缺陷、遗漏的；

6)存在法律法规和技术标准规定不得通过水土保持方案审批的其他情形的。

因此，为了顺利获得水利部对水土保持方案的批复，必须在技术评审环节避免出现不予行政许可的内容。在上报水土保持方案后，水利部会挑选水利系统的专家组织召开方案的评审会。在评审会上，业主单位、水土保持方案的编制单位和相关设计单位各自介绍项目情况。在会上专家会根据方案的内容和汇报情况提出一些问题，尤其是关于表土资源利用、主体工程占地评价、中转场和表土堆场相关要素及选址合理性评价、土石方平衡、水土保持措施工程量及投资、水土保持流失措施体系、水土保持监测内容、监测及监理费用、水土保持措施总体布局图等信息。通过业主和方案编制单位的解释，专家评估方案是否存在不予行政许可的情况。

专家在评审会上针对水土保持方案八个章节的内容进行审查以便确认方案中是否存在不予行政许可的内容，并提出针对性的修改意见。如果在评审会上发现方案中存在颠覆性的问题，必须要对整个方案进行大的修改，这样需要花费较长的时间。如果评审意见是不予通过，一般要在三个月后重新提交。这样就大大延后了取得水利部对水土保持方案批复的时间，甚至会延误项目核准。

2.3 水土保持方案的上报影响其他项目取文

生产建设项目水土保持方案审批可以通过互联网办理或者窗口办理。一般来说自受理申请之日起10个工作日内做出行政许可决定。10个工作日内不能做出决定的，可以延长10个工作日[5]。水土保持方案由水利部受理后会在网站上公示10个工作日。在水利部对水土保持方案做出准予行政许可的决定后，在网站上也会公示一个月的时间。

水土保持方案上报水利部后会在网站上公示，那么项目相关的信息即已公开。有时，水土保持方案编写完成后，项目还没有到全面公开的阶段，水土保持方案上报后的公示可能会影响其他取文工作的顺利开展，进而影响最终核准的时间。

3 应对措施

3.1 水土保持方案编制工作难点的应对措施

针对水土保持方案的编制工作难点，主要采用以下四种方式进行解决。

3.1.1 联系设计院开展专题的深入设计

由于项目未到初步设计或者施工图设计阶段，因此推动设计院完成全部内容的初步设计或者施工图设计是不现实的。但是，一般来说水土保持方案所需的资料只有少部分需要更深入地设计。因此，应该采用对局部资料进行深入设计的方式解决。为此，业主应该与水土保持方案的编制单位一起梳理需要更深入设计的资料清单。通过与各个设计院对接，甚至是驻院现场协调的方式推动所需资料的深入设计，以便水土保持方案编制单位及时取得所需要的资料。

3.1.2 委托具有资质的单位编制倾废工程可行性咨询报告

虽然在水土保持方案编制阶段无法提供海洋倾倒许可作为淤泥去向的支持性材料，但是可以委托有资质的单位编制倾废工程可行性咨询报告作为支持性材料。通过工程所在位置和产生的淤泥总量以及工程持续的时间，综合考察附近海洋倾废区的容量和与厂址的距离，得出适合项目倾废的倾废区。由此，为淤泥提供了一个现实可行的处置方案。

3.1.3 统一土石方数据的测算标准

为了确保土石方工程的数据与水土保持方案中的数据采用相同的测算标准，应该组织水土保持方案编制单位和土石方工程相关的设计单位一起开会。由水土保持方案的编制单位明确土石方数据的测算标准，然后由土石方工程相关的设计单位提供数据。水土保持方案的编制单位确认数据无误后，在方案中引用。

3.1.4 组织资料提供单位进行解释

为了消除水土保持方案编写者对现有资料的疑问，可以组织编写者和资料提供单位进行面对面的交流。请编写者提出疑问，资料提供单位进行解答或修正。编写者对解答或者修正后的数据进行评估，直到资料中的数据符合水土保持方案的编写要求。

3.2 水土保持方案评审中发现颠覆性问题的应对措施

在水土保持方案上报到水利部之前，可以组织由全国水利系统专家组成的人员先开一个咨询会。咨询会的形式尽可能与评审会的形式一致。请各位专家针对方案提出广泛的意见，尤其是《生产建设项目水土保持方案技术审查要点》中着重强调的条目，应按照最严格的标准提出要求并形成咨询会意见。水土保持方案编制单位根据咨询会专家意见进行修改，业主和相关设计单位提供文件支持。修改后的方案避免了可能出现的颠覆性错误，大大提高了水土保持方案的规范性。

3.3 水土保持方案的上报影响其他项目取文的应对措施

水土保持方案获得水利部的审批是整个核准准备工作的一部分，应该从核准条件的整体综合考虑水土保持方案上报的时机和方式。在水土保持方案编制完成后，可以继续完善方案，做好评审会的准备，在合适的时间上报水土保持方案，或者采取无需公示的方式上报，避免因公示影响其他取文工作的顺利实施。

4 结论

核电工程水土保持方案是取得核准的必要条件。但在方案编制、评审、上报水利部等环节会存在一些难点，在整个过程中，必须关注这些难点可能导致的工作延误、工作停滞或者对其他取文工作的影响。通过积极发挥方案编制单位和各个设计院的工作积极性，努力做好和水利行政主管部门的沟通与协调，积极准备方案评审会，正确把握水土保持方案的上报时机和方式，确保水土保持方案能够顺利、及时获得水利部的批复，为整个核准条件的具备做出贡献。