分类推进县城城镇化:理论逻辑、典型案例与经验启示

桂河清,孙 豪

(1.聊城大学 商学院,山东 聊城 252000;2.浙江工商大学 经济学院,杭州 310018;3.复旦大学 经济学院,上海 200433)

一、引言

推进新型城镇化建设是立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的重要抓手,也是推动经济高质量发展的重要途径。1992年中国的城镇化率仅为27.64%,经过30年的快速发展,2022年达到了65.22%,年均提升超过1个百分点。然而,中国的城镇化存在质量偏低和发展不平衡等问题。除去在城镇常住的农业转移人口,2021年中国的户籍人口城镇化率仅为46.7%,低于常住人口城镇化率18.02个百分点,表明中国城镇化质量有待提高。此外,深圳、佛山、东莞、厦门、上海、北京、广州等城市的城镇化率均超过或接近90%,而数量约为地级及以上城市市辖区2倍的县与县级市,县城与县级市城区的常住人口仅约为2.5亿,占全国城镇常住人口的比例还不到28%。中国县域城镇化水平偏低,仍然有4.98亿乡村人口。(1)数据来源:各年度《中国统计年鉴》、各市统计局或国家统计局。

推进新型城镇化建设,需要尊重人口流动趋势变动规律。根据第七次全国人口普查数据,2020年全国农村人口总流出数量是2.86亿,其中,从乡村到城市的流动人口约为2.72亿。(2)本文城镇化的部分数据主要来源于中国科学院地理科学与资源研究所陈明星研究员在中国城市百人论坛2022春季论坛“县域·县城·就地城镇化”上做的报告《人口流动空间模式与县域新型城镇化的认识》。尽管大城市依然是人口集聚的主要场域,但在城镇化距离的视角,人口就近城镇化成为一种重要的趋势。在空间意义上,城镇化即农村人口流向城市,可将城镇划分为跨省的异地城镇化和省内的就近城镇化[1]。依据人口流动数据,在城乡流动人口中,远距离的跨省流动人口占总城乡流动人口的比重从2010年的41.40%下降到2020年的30.18%,相应地,省内城乡流动人口占总城乡流动人口的比重从2010年的58.60%提高到2020年的69.82%。进一步地,将省内城镇划分为省内县外城镇化和省内县内城镇化。城乡人口流动数据表明,省内县外城镇化比重从2010年的31.98%下降至2020年的30.15%,省内县内城镇化从2010年的26.62%上升至2020年的39.67%。上述数据表达出城镇化进程中两个明显的变动趋势:一是远距离的跨省城镇化比重降低,省内城镇化比重提升;二是县域城镇化是省内城镇化的重要方式。

上述城镇化进程的变化趋势与经济社会发展息息相关。在城镇化进程初期,就业机会主要集中在大城市和少数城市群,人们为了获得更好的就业选择了远距离城镇化[2]。随着经济社会发展和城市、产业的空间格局重塑,大城市生活成本上升,中小城市的基本公共服务、市政建设和就业机会得到提升,进而有更多的人选择就近城镇化[3]。在乡村振兴背景下,推进以县城为重要载体的城镇化建设,发挥县城的辐射带动作用,成为顺势而为的战略选择。

以县城为重要载体的城镇化是中国新型城镇化建设的重要内容。县城处于城市与乡村之间,是连接城乡的重要节点。县城城镇化既可以承接城市的人口与产业转移,提升城镇化质量,又可以促进农业转移人口就近城镇化,提高城镇化水平,降低城镇化发展不平衡[4]。2022年5月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》(以下简称《意见》),提出科学把握功能定位,分类引导县城发展方向。根据县城资源禀赋以及发展战略对县城的功能定位,《意见》将县城分为五类,分别是大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城。对于每一类县城,《意见》的指导性发展方向分别是:对于大城市周边县城,积极融入邻近大城市建设发展,主动承接人口、产业、功能、区域性物流基地、专业市场、过度集中的公共服务资源疏解转移;对于专业功能县城,发挥专业特长,培育发展特色经济和支柱产业;对于农产品主产区县城,要集聚发展农村二、三产业,延长农业产业链条;对于生态功能区县城,要逐步有序承接生态地区超载人口转移,发展适宜产业和清洁能源,为保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障提供支撑;对于人口流失县城,要严控城镇建设用地增量、盘活存量,有序引导人口向邻近的经济发展优势区域转移,培育接续替代产业。

中国有近两千个县(县级市),县城类型丰富,发展模式差异巨大,《意见》为分类推进县城城镇化确定了战略方向。然而,一方面,新时代中国的外部环境发生显著变化,面临更加艰巨繁重的国内改革发展稳定任务。在此背景下,学术界尚未系统研究中国分类推进县城城镇化的理论逻辑。另一方面,在中国县城城镇化的生动实践中,涌现出一大批基于自身资源禀赋发挥比较优势快速发展的县城城镇化范例[5]。这些成功经验为中国推进新型城镇化提供了丰富的案例资源,也为分类推进县城城镇化提供了示范性模式。

基于上述研究不足与中国县城城镇化实践,本文的贡献主要体现在以下两点:第一,结合新时代中国内外部环境变化以及国家重大发展战略深入阐释分类推进县城城镇化的理论逻辑,为全面实施分类推进县城城镇化提供理论支撑。第二,从五类县城中分别选取一个典型案例,提炼出县城城镇化发展的一般性规律和案例县城的示范性意义,为同类型县城城镇化提供借鉴。

二、分类推进县城城镇化的理论逻辑

新时代以县城为重要载体的城镇化建设面临新的国内外环境与发展任务和目标,县城城镇化在促进区域协调发展、保障粮食安全、实现高质量发展等方面将发挥重要作用。县城资源禀赋不同,进而形成差异化比较优势[6]。同时,不同类型县城在中国全面建成社会主义现代化强国中具有特定功能定位。县城需要发挥自身比较优势、履行国家赋予特定功能推进县城城镇化,即分类推进县城城镇化建设。

(一)推进县城城镇化的逻辑

重视以县城为重要载体的城镇化建设,主要遵循三条逻辑:其一,在城镇化的深入推进时期,推进县城城镇化能够更好地满足农民到县城就业安家需求和县城居民生产生活需要;其二,针对当前中国经济发展面临需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力,推进县城城镇化建设能够为实施扩大内需战略、协同推进新型城镇化和乡村振兴提供有力支撑;其三,县城城镇化可缓解大城市人口资源环境压力和小城镇公共资源稀缺问题,优化城镇化体系格局。

“用脚投票”的人口流动,决定了城镇化的进程和方向(见图1)。城镇化进程主要有两个途径:一是异地城镇化,二是就近城镇化。改革开放以来,中国经历了快速城镇化进程。基于城市发展规律和工作机会分布,在城镇化发展的初期阶段,人口大量流入大中城市,异地城镇化是初期中国城镇化的主要途径。随着城镇化进程深入发展,流动人口进城不只是为了获取工作机会,更是为了融入城市本身,享受城市文明,进行深入的市民化过程。这就需要流动人口逐渐定居在城市,生活在城市,流动人口在城市定居和生活的需要逐渐提高[7]。近年来,随着中国的市场化改革和房地产市场发展,部分大中城市房价快速上涨,房价较高,导致流动人口在大中城市定居和生活的成本提高。相对应地,县城的城市基础设施建设和产业发展提供了更多在县城工作的机会和逐渐提高的生活品质。就近城镇化方式下,县城生活品质和就业机会的提升,以及异地城镇化方式下在大中城市定居和生活成本的提高,二者双重作用,促使越来越多的流动人口选择到县城定居和生活。因此,当前中国城镇化正在经历从异地城镇化向就近城镇化发展的转变。需要注意的是,这种人口流动的变化并非人口不再向大中城市集聚,而是县城成为人们享受城镇文明的另一种选择。

图1 人口流动决定的县城城镇化

推进县城城镇化建设,是契合国家重大需求的战略选择(见图2)。第一,县城城镇化有助于扩大县乡消费,促进国内需求增长。县乡消费形成下沉市场,具有较大的消费需求潜力。县城人均消费与城市存在较大差距,推进县城城镇化建设,有利于激发县域消费潜力,挖掘县乡消费,有助于促进形成双循环新发展格局。第二,县城城镇化是协同推进新型城镇化的重要着力点。县城向上连接城市,向下连接周边乡镇和农村,是推动城乡融合发展的主要场域。通过推进县城城镇化建设,可以有效激发县城投资和城乡融合发展。第三,县城城镇化是推动乡村振兴的重要途径。推动乡村振兴需要促进人口自由流动。在大城市定居和生活成本提高的条件下,县城城镇化建设通过完善市政设施、提升社会保障、提供就业机会等方式,为乡村流动人口向县城流动提供了保障条件。同时,县城城镇化建设通过吸引人口到县城集聚,为乡村振兴提供市场需求。

推进县城城镇化建设,是优化中国城镇化体系格局的战略举措(见图3)。中国曾长期呈现出城乡分割的二元经济,大城市成为资源要素的聚集地[8]。如今,大城市房价高企、资源环境约束趋紧、人口压力较大,且城镇化水平较高决定了它们无法再次成为人口城镇化的重点。中国在《国家新型城镇化规划(2014—2020年)》中也明确要求“严格控制城区人口500万以上的特大城市人口规模”。除了发展大城市,中国也重视中小城镇发展。如2000年中共中央、国务院发布了《关于促进小城镇健康发展的若干意见》。然而,由于长期城乡二元分割,中国大多数小城镇存在规模偏小、规划滞后、产业链不健全、优质教育医疗文化等公共资源稀缺等问题,导致小城镇人口吸引力下降[9]。随着中国基础设施逐步完善,特别是全世界最大高速公路网、高速铁路网的建成,数量众多、资源丰富的县城,一方面人口承载和吸纳能力强于城镇,县城城镇化有利于庞大乡村人口就地城镇化;另一方面可以有效承接大城市的人口、产业转移,缓解大城市人口资源环境矛盾。推进县城城镇化建设,既有利于大城市提高城镇化质量,又有利于弥补小城镇城镇化的不足,从而发挥承上启下的融合带动作用,优化中国城镇化体系格局。

图2 县城城镇化的战略意义

图3 县城城镇化优化中国城镇化体系格局

(二)分类推进县城城镇化的逻辑

中国有近两千个县城,它们资源禀赋和发展状况差异巨大。同时,不同类型县城在中国全面建成社会主义现代化强国中具有特定功能定位。推进县城城镇化建设,需要因县制宜,分类实施差异性建设策略。《意见》提出要科学把握功能定位,分类引导县城发展方向,这为各地县城功能定位提供了重要参考。

分类推进县城城镇化的理论逻辑为:县城资源禀赋差异,导致比较优势差异,进一步引致发展策略差异(见图4)。地方经济发展需要发挥自身比较优势,规避比较劣势。县城发展的比较优势可能是地理区位优势、交通优势、资源优势、历史文化优势、生态环境优势,也可能是产业基础优势等[10]。因此,在制定县城发展策略之前,需要准确识别自身资源禀赋,寻找自身比较优势。

具体而言,通过分类推进县城城镇化,能够基于自身资源禀赋发挥比较优势,进而更好地助力解决中国全面建成社会主义现代化强国征程中面临的不同挑战。其一,大城市周边县城最大的资源禀赋就是区位优势,相应地,其比较优势是临近大城市、大市场,进而可以在承接大城市人口产业转移和功能疏解过程中促进自身发展,在城镇化进程中形成与大城市发展相呼应的卫星城。其二,专业功能县城最大的资源禀赋是产业集聚发展形成了特色发展优势,相对应地,其比较优势体现在特色产业在深化分工和集聚发展过程中形成的产业发展优势,包括产业发展中的规模经济和集聚效应,应基于特色产业发展推进县城城镇化。其三,农产品主产区县城的资源禀赋是农业基础和条件,相对应地,其比较优势在于农业生产和农产品加工,更重要的是,发展农业是统筹发展和安全的战略选择,农产品主产区为全国整体经济发展提供了粮食安全保障,确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。其四,生态功能区县城的资源禀赋是县域生态环境,相对应地,其比较优势是生态相关的产业,如发展适宜产业和清洁能源,更重要的是,要在推进县城城镇化过程中,筑牢生态安全屏障。其五,人口流失县城的主要特征是本县城的人口外流,相对应地,其比较优势相对较弱,在推进县城城镇化过程中,需要盘活存量,引导人口向邻近的经济发展优势区域转移并培育适合当地实际条件的接续替代产业。

图4 县城功能定位的分类逻辑

三、分类推进县城城镇化的典型案例

分类推进县城城镇化是因地制宜的发展模式,是符合中国县域发展实际的战略选择。本文结合《意见》对县城功能类型的划分和县域发展实际案例,揭示分类推进县城城镇化的实践创新。需要强调的是,中国有大量优秀的县域发展案例,本文只是从中选取了具有代表性的五个县城进行案例分析。

(一)大城市周边县城——以江苏昆山为例

毗邻上海这座中国最大经济中心城市是昆山的区位优势。发挥自身成本与区位优势,以上海国有企业外拓为契机,昆山融入上海的建设发展。改革开放初期,凭借邻近上海的地理优势,昆山提出“向东看”发展之路,积极融入上海,发展与上海的横向经济联合。早在1986年,昆山就与上海建立了187个合作项目,占当年合作项目总数的61.7%。昆山与上海的横向经济联合形式多样,包括合资经营、联产联销、技术协作、来料加工、补偿贸易等。其中,合资经营是最主要的形式,昆山提供土地、厂房,上海则以设备、技术作为资本,双方互惠互利、优势互补、融合发展。例如,上海第二纺织机械厂1985年采用先进设备在昆山建设实验工厂,不仅促进了机械厂老设备更新改造、每年获利400余万元,同时提升了昆山纺织业的生产技术水平。此外,昆山利用其毗邻中国最大外贸中心的地理优势,积极发展与上海的出口联营,加快了昆山外向型经济发展。昆山纺织业原本竞争力较弱,通过与上海对口联营,组建、改建一批生产出口产品为主的企业,昆山纺织业得到快速发展,1985年实现产值3亿多元,比1984年增长108%。昆山不仅产业融入上海的建设发展,交通、人员也较早地融入了上海。如昆山在与上海的横向联营过程中,技术人员星期一到昆山上班,星期五返回上海,形成“星期天”工程师现象。

在经济联合基础上,近年来昆山积极促进与上海融合,承接上海的产业、人口转移和功能疏解。2004年,上海工业增加值占地区生产总值的44.7%,2020年下降为25%,年均下降超过1个百分点。在此期间,随着上海产业转型升级加快、劳动力与土地等生产要素成本上升,大量劳动密集型产业外迁,昆山成为上海企业外迁的重要目的地;基于类似原因,众多原本有意投资上海的外资企业也转移到了昆山,既能节约企业生产经营成本,又能便捷利用上海作为中国国际经济、贸易、航运、交通中心的各项条件。例如,电子信息产品制造业是上海六个重点工业行业之一,其2020年的工业总产值为6559.05亿元,仅为2004年的2.07倍。然而,昆山2021年计算机、通信和其他电子设备制造业达到了5546.19亿元,为2004年的8.31倍。昆山承接上海产业转移促进经济发展的同时,也加快了上海产业转型升级。如今,上海的电子信息产品制造业主要生产集成电路、物联网芯片、信息家电、通信与网络设备等知识密集型产品,昆山则是世界上主要的笔记本电脑、智能手机、数码相机、电脑外设等的生产基地,更多倾向于劳动密集型电子产品。

昆山邻近上海,凭借土地、劳动力等资源禀赋比较优势,发展与上海的横向经济联合,积极承接上海的产业、人口转移和功能疏解,走出了一条大城市周边县城典型的城镇化之路,如图5所示。

图5 县城城镇化的昆山模式

(二)专业功能县城——以福建晋江为例

晋江立足区位与劳动力成本优势集聚了制鞋业。晋江与金门隔海相望,祖籍晋江的台湾同胞有上百万,两地居民血脉相连,民间贸易频繁,晋江成为海峡两岸交流合作的“桥头堡”。20世纪70年代初,包括制鞋业在内的大量劳动密集型产业从欧美发达国家转移到中国台湾。从学习模仿开始,具有人文、区位优势的晋江出现一些家庭作坊式鞋厂。80年代,中国台湾成为世界鞋业生产与贸易中心,但随着劳动力成本不断上涨,台湾制鞋业开始向具有80多万廉价农村劳动力的晋江转移,包括耐克、阿迪达斯等在内的众多国际运动品牌选择晋江代工。90年代,凭借区位与成本优势,晋江成为台湾制鞋产业转移的首选地,大量家庭作坊式鞋厂遍布晋江各地,如晋江洋埭村仅有1000户人家就有四五百家鞋厂。

晋江培育制鞋及相关支柱产业,强化专业功能。1997年亚洲金融危机爆发,晋江鞋厂订单大幅减少,众多家庭作坊式鞋企倒闭。熬过危机的鞋厂认识到家庭作坊式生产与代工抵抗市场风险能力低下,产业竞争力不强,由此开启了晋江鞋业品牌化之路。例如,安踏公司成立于1991年,最初几年主要从事海外代工业务;1999年,在利润不到400万元的条件下,安踏花费80万元聘请孔令辉担任品牌代言人,借助多年代工积累的生产技术与管理经验,全力推广壮大安踏品牌。除了安踏,亚洲金融危机后晋江还培育了特步、361度、匹克、鸿星尔克、乔丹等运动品牌。2011年,晋江鞋产量占中国的40%、世界的20%,实现产值600亿元。除了制鞋,晋江运动品牌还向纺织服装、纸制品及包装印刷等相关产业延伸。2020年,晋江形成了制鞋业、纺织服装业2个千亿产业集群,纸制品及包装印刷业、新材料业、智能装备及机械制造业等5个百亿产业集群。

晋江发挥专业特长,强化产业支撑,提升产业质量。专业功能县城必须发挥专业特长、培育发展特色经济和支持产业,并始终坚持质量为先,走高质量发展之路。晋江是中国鞋服产业专业功能县,不仅体现为鞋服产业集聚,更体现为鞋服产业质量与竞争力。以安踏为例,根据英国知名独立品牌评估机构Brand Finance发布的“2022年全球最有价值的50个服饰品牌(Brand Finance Apparel 50 2022)”榜单,安踏排名第17位,连续三年进入前20,也是排名最靠前的中国服饰品牌。目前,安踏在洛杉矶、东京、首尔、米兰、香港、晋江等地建立了全球设计研发中心,累计申请国家创新专利超过1200项。除了安踏,晋江鞋服行业还有特步、361度等品牌进入“中国最具价值品牌500强”。

晋江与台湾一衣带水,凭借人文与区位优势成为台湾制鞋业的产业转移目的地。在此基础上,晋江通过相关多元化,培育制鞋及相关支柱产业,并强化产业支撑,提升产业质量,走出了一条专业功能县城典型的城镇化之路,如图6所示。

图6 县城城镇化的晋江模式

(三)农产品主产区县城——以山东寿光为例

优越的自然地理条件结合悠久的人文历史条件是寿光蔬菜产业的重要比较优势。寿光水热条件较好,土地肥沃,适合蔬菜生长。早在北魏时期,寿光籍农学家贾思勰就在其农学巨著《齐民要术》中对蔬菜种植作了科学而详细的论述。明清时期,寿光早春韭菜被朝廷定为贡品。清代中叶,大葱、马莲韭、胡萝卜、甜瓜、芹菜、西红柿等蔬菜就成为寿光的重要农产品。寿光广大农户在长期蔬菜种植实践中,熟知当地自然地理条件,积累了丰富的蔬菜种植经验。

蔬菜产业集群是“寿光模式”的重要内容。1978年农村土地改革初期,农民获得少量土地并拥有一定种植自主权,寿光裴岭村农民就从辽宁引入胡萝卜且形成一定种植规模。1989年寿光三元村书记王乐义引进蔬菜大棚并进行技术创新后,蔬菜大棚数量由最初的17个发展到1990年的5000个,1995年快速增长到近20万个,寿光蔬菜产业集群特征明显。从蔬菜种植品种看,寿光蔬菜产业也具有显著集聚特征。例如,田马镇分布2万多个香瓜大棚,被称为“中国香瓜第一镇”,年产香瓜上亿公斤;裴岭村所在的化龙镇是胡萝卜主产区,该镇出口胡萝卜占全国的七成。

现代化的生产经营管理是寿光蔬菜产业质量竞争力的主要源泉。首先,为破解家庭分散经营固有的生产过程监管困难、抵御市场风险能力低下、产品质量不稳定等弊端,寿光深入实施组织化经营,实行生产标准、技术服务、生资供应、产品销售、质量检测“五统一”的标准化管理。其次,农业科技助力提升蔬菜生产效率与产品品质。自1989年第一代蔬菜大棚在寿光试验成功以来,历经30多年发展,寿光蔬菜大棚已发展到第七代。寿光还与中国农业科学院、中国农业大学等10余个国家级科研院所在蔬菜种子、品种研发、产品检测等方面开展合作。寿光现拥有自主知识产权蔬菜品种69个,国产种子市场占有率达到73.6%。最后,深入实施品牌化战略,促进寿光蔬菜产业高质量发展。2019年,“寿光蔬菜”成功注册为地理标志集体商标。截至2021年底,寿光拥有“七彩庄园”“乐义”两个中国驰名商标,认证“三品”农产品284个,国家地理标志产品16个。有机蔬菜品牌“砚祥”以及蔬菜品牌“燎原”“洛城特菜”“寿光大葱”等被评为山东省著名商标。

寿光深入推进融合发展,加快由一产独秀向三产融合、协同发展转变。与“互联网+”深度融合,大力发展果蔬智慧物流,建成全国规模最大的农村淘宝县级运营服务中心;倾力打造“农圣网”“种好地”等区域电商平台,引入阿里巴巴全国首个“数字农业产业带”,种苗与蔬菜实现“云”上销售。与“旅游+”深度融合,建成林海生态博览园、生态农业观光园、蔬菜博览园、弥河生态农业观光园等4A级旅游景区5家。与“会展+”深度融合,实现网上办会。2021中国(寿光)国际蔬菜种业博览会通过菜博云商城、数字展馆、智慧全景VR等线上新媒体平台实现媒体总曝光量7.1亿人次;采用数字化手段展示国内外384家单位7大类作物4100多个优良品种。着力发展农产品加工业,主要产品包括果蔬冻干、脆片等,实现年深加工果蔬产品超过3万吨。

寿光依据其自然地理与人文历史条件选择蔬菜产业,历经集群、生产经营管理现代化、发展相关二、三产业三个发展阶段,走出了一条农产品主产区县城城镇化之路,形成了农产品主产区县城城镇化的寿光模式,如图7所示。

图7 县城城镇化的寿光模式

(四)生态功能区县城——以浙江安吉为例

生态环境优势是安吉县的核心比较优势。将比较优势转化为经济发展动力是推动经济发展的重要途径[11]。安吉县原来的矿山开采、造纸等产业,虽然在一定程度上带动了经济发展,但严重损害了当地生态环境,削弱了经济发展可持续性。2005年8月15日,习近平总书记在安吉县余村首次提出了“绿水青山就是金山银山”的发展理念,成为安吉发展的指导性理念。安吉县摒弃了原来的高污染、高耗能产业,在坚持生态优先、绿色发展理念下,大力实施全方位的生态管控制度、全链条的生态治理制度、全覆盖的生态保护制度,发展绿色产业,实现了保护修复生态环境、筑牢生态安全屏障条件下高质量发展。

安吉县绿色产业助推县域经济高质量发展。安吉县依托良好的生态环境优势,深入践行绿色发展理念,大力发展低碳循环经济,初步形成两大优势产业和五大新兴产业的现代产业体系,即生态旅居、绿色家居两大优势产业,以及生命健康、高端装备、电子信息、新材料、通用航空五大新兴产业。目前,安吉县共有5家主板上市企业,连续三年跻身全国绿色发展百强县,位列全国县域经济综合竞争力百强县第51名。同时,安吉借助自身区位优势,大力发展旅游业。2021年安吉县共接待游客2671万人次,旅游总收入365.7亿元,连续三年获评全国县域旅游综合实力百强县第1名。

安吉县坚持“两山”理念实现生态环境保护条件下的高质量发展。在“两山”理念指导下,安吉县统筹推进山水林田湖草系统治理,大力实施“现代产业振兴、开放合作升级、城市能级提升、美丽环境示范、共同富裕先行、县域治理增效”六大工程,探索出“两山”转化路径,逐步实现了从生态立县到生态强县的转变。安吉县植被覆盖率、森林覆盖率常年保持在70%以上,地表水、饮用水、出境水达标率为100%,空气优良率维持在95%以上,先后获评全国首个生态县、联合国人居奖首个获得县、新时代浙江(安吉)县域践行“两山”理念综合改革创新试验区。需要指出的是,安吉县在“两山”理念指导下取得了巨大的成功,这种成功在一定程度上得益于安吉县良好的地理区位。对于远离大城市的生态功能区,需要承载生态保护功能,产业发展受到制约,需要更巧妙地发挥自然资源禀赋的比较优势。地方发展战略选择考验地方政府的经济智慧。

安吉县成为统筹经济发展和环境保护的县域示范。2008年,安吉创新开展了“中国美丽乡村”建设,成为中国最美乡村百佳县,入选浙江省首批大花园示范县。《安吉县践行“两山”理念 推进美丽乡村建设》入选全国十大改革案例。安吉县政府为第一起草单位的《美丽乡村建设指南》成为国家标准。2017年习近平总书记在中央农村工作会议上的讲话指出,“像浙江安吉等地,美丽经济已成为靓丽的名片,同欧洲的乡村相比毫不逊色”。2020年3月30日,习近平总书记再次视察安吉县时,赋予安吉“再接再厉、顺势而为、乘胜前进”的殷切期望。

安吉县基于生态禀赋优势探索出“两山”理念发展道路,形成县城城镇化的安吉模式(见图8),成为生态功能区县城发展模式的县域示范。

图8 县城城镇化的安吉模式

(五)人口流失县城——以山东曹县为例

位于山东西南部的曹县,城镇化率较低,人口净流出较多,对基层人口流失类县域具有一定代表性。2022年曹县城乡居民人均可支配收入分别为33194元和17747元,均低于全国平均水平。尽管如此,拥有17个淘宝镇、151个淘宝村的曹县,(3)数据主要来源:曹县人民政府官方网站,http://www.caoxian.gov.cn/。是中国淘宝村促进乡村振兴的范本。

汉服产业是曹县最重要的产业之一,对促进曹县乡村振兴起到了重要作用。据统计,曹县约有汉服及上下游相关企业2000多家,原创汉服加工企业超过600家,2019年全县汉服电商销售额近19亿元,汉服总销量占全国1/3的市场份额。曹县被商务部评为“国家级电子商务进农村综合示范县”,现有电商企业4000余家,网店6万余家,带动28万人创业就业,其中5万人为返乡创业人员,成为乡村振兴的重要抓手。曹县的汉服生产价值链也正在从简单的模仿、加工、改良等中低端领域,走向设计、创意等中高端领域。经济学视野下,曹县汉服产业的集聚与发展,具有普遍的乡村振兴范本意义。

劳动密集型产业特征和劳动力成本禀赋比较优势促进汉服产业在曹县集聚。政府与市场是推动经济发展的两种重要手段。某种产业在某个区域集聚地发生,一定具有某种禀赋优势。汉服生产的劳动密集型特征与曹县劳动力成本优势是汉服产业在曹县集聚的初始条件和天然的市场基础。政府通过提供税收优惠或信贷支持政策优惠,促进了汉服产业在曹县集聚发展,是有为政府深化“放管服”改革的重要内容。

尽管汉服生产涉及工艺、设计、品牌等中高端价值链环节,但在产业发展的初期阶段,汉服产业的加工性特征明显,即需要大量劳动力从事加工程序。这一特征使汉服产业发展能够充分吸收农村大量富余劳动力。曹县是典型的农业县,农村人口众多。随着农业机械化水平提高,农忙时间大幅缩短,县域存在大量富余劳动力,这为汉服产业在曹县集聚提供了充足的劳动力优势和基础。随着市场竞争加剧和产业集聚发展,曹县的汉服企业正在通过增加科技元素和提升设计,塑造国货品牌,推动产业向价值链高端攀升,实现汉服产业的供给侧升级。曹县政府通过电商优惠政策引入资本和电商人才,建设高质量的电商产业园,促进了汉服产业的集聚发展。

电商平台为曹县汉服产业提供广阔的市场空间。市场需求是产业发展的最终动力。线下市场需求非常有限,难以支撑产业集聚发展。产业集聚并通过淘宝村接入线上市场,就能打破线下市场信息壁垒和空间限制,充分利用更广阔的市场需求,发挥规模经济和集聚效应,促进曹县汉服产业发展。

曹县长期支持电商发展和淘宝村建设,重视淘宝镇淘宝村培育和电商人才培养。淘宝村百强县反映了淘宝村和淘宝镇的集聚程度及产业集中度。根据2020年阿里研究院发布的《淘宝村百强县名单》,曹县在全国淘宝村百强县中排在第二位。

曹县通过政策支持发展淘宝村和电子商务,打破了信息壁垒和市场藩篱,促进了汉服产业提质升级,进而形成产业竞争优势。曹县在既定资源禀赋条件下,以电商赋能产业发展的模式,实现产业升级和形成竞争优势,探索出一条特色鲜明的县城城镇化的“曹县模式”(见图9)。

图9 县城城镇化的曹县模式

四、分类推进县城城镇化的经验启示

古语有言,“不违农时,谷不可胜食也;数罟不入洿池,鱼鳖不可胜食也;斧斤以时入山林,材木不可胜用也”。这些朴素的治国理政法则蕴含了事物发展需要因势利导、因地制宜的客观规律,也反映了深刻的经济学道理。新时代推进中国特色社会主义现代化建设,推进经济高质量发展,需要推进新型城镇化建设。人口流动的变动趋势和县域经济发展实践表明,县城城镇化是新时代新型城镇化建设的重要方向,也是促进城乡融合发展的重要途径。县城城镇化建设的关键在于统筹发展和安全前提下分类推进,即依据县域资源禀赋条件,识别和挖掘县域比较优势,科学把握功能定位,分类引导县城发展方向,实现粮食安全、生态安全与中国式现代化。

参照《意见》对县城功能类型的划分,本文选取了昆山、晋江、寿光、安吉、曹县五个分属于大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、生态功能区县城、人口流失县城的五类县城作为典型案例,分析了分类推进县城城镇化的发展战略(见表)。分类推进县城城镇化的发展战略的核心理念是:地方发展需要准确识别自身资源禀赋和比较优势,依据资源禀赋和比较优势选择发展战略。

中国地域广阔,县域数量众多、类型丰富,县域资源禀赋和比较优势千差万别。尽管如此,上述五类县城发展的典型案例,对于分类推进县城城镇化具有普遍的范本意义,即为禀赋各异的县城发展提供了一般性参考价值。

其一,县城城镇化的发展思路和途径要符合基本经济发展规律,包括人口流动的变动趋势、市场决定性的资源配置机制,以及市场经济的一般性规律等。分类推进县城城镇化需要尊重人口流动的变动趋势和充分发挥市场的资源配置作用。这体现在:人口流动方面,要区分人口集聚区域和人口流失区域,进而进行因势利导的人口流动引导和规划。比如,通过完善市政基础设施吸引人口自由流动,而非通过带有强制规定的行政手段改变人口流动趋势;在产业发展方面,要发展适宜产业,即适合地方资源禀赋和具有比较优势的产业,进而通过劳动分工、产业集聚和技术进步等过程形成竞争优势。

其二,要准确识别县域资源禀赋和充分发挥县域比较优势。县域资源禀赋差异和比较优势差异是分类推进县城城镇化的基础。地方政府需要准确把握自身有价值的资源禀赋和识别自身比较优势,并进行科学的县城功能类型定位。在此基础上,确定能够结合自身资源禀赋和发挥比较优势的发展战略。需要指出的是,不同县域的资源禀赋和比较优势确实存在较大差异,且一些县域的资源禀赋优于其他县域,但地方政府要具备发展眼光和善用创新思维,将它们转化为促进经济社会发展的强大动能。“明者因时而变,知者随事而制。”比如,曹县人口流失是经济发展的比较劣势,但在电商赋能条件下发展劳动密集型产业,能够有效转变经济发展制约,形成新的发展特色。

表 分类推进县城城镇化的发展战略

其三,要善于发挥有为政府的助推作用。遵从经济发展规律前提下,更好发挥政府作用,有助于更好地实施县城城镇化的分类发展。五类县城发展的典型案例表明,在分类推进县城城镇化的过程中,涉及功能类型定位、城市发展规划、产业发展布局等工作,需要有为政府的积极参与和有力推动。尊重人口流动和市场发展规律的政府干预,发挥地方资源禀赋条件下比较优势的政府干预,将有助于分类推进县城城镇化建设。