行业乱象背后的深层诱因透视

曾那迦

近几年，中央纪委国家监委多次强调国企反腐的严峻性、必要性。今年年初召开的二十届中央纪委二次全会明确将深化整治国有企业等权力集中、资金密集、资源富集领域腐败列为重点工作任务。今年以来被立案审查调查的国资央企管理人员数量，较往年同期有了大幅提升。

从目前披露的案例来看，国企腐败问题主要表现在金融、烟草、粮食、盐业、能源等行业。国企反腐的红线早就划出，为何利益输送、设租寻租、挪用侵占、“近亲繁殖”等腐败问题仍旧高发易发？

中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖告诉廉政瞭望·官察室记者：“从宏观层面来说，国企腐败治理难题和国企的垄断性有很大的关系。国企往往通过行业垄断性，占据了经济高地。同时，经济效益好的地方国企，往往是地方政府重要的税收来源，因此在某种意义上又占据了地方的政治高地。两种能量叠加在一起，导致国企成为利益争夺的重点。”

某省属国企纪委书记则说，当前国企反腐在大的制度方面基本完善，但还存在一些比较突出的短板，特别集中在二、三、四级等下属企业内设纪检监察组织监管手段匮乏上。“由于监督和办案手段有限、不成体系，这些企业内部纪检监察组织几乎只能依赖审计来发现一些问题线索。同时，廉洁风险防控机制下到基层项目一线时，更多体现在‘墙上，而没有脱虚向实。”

人、财、事权集中，牵扯复杂利益

国企在我国担负着经济和社会的双重职能，既要承担作为企业的经济职责，也要承担更多的社会公益等职责，人、财、事权高度集中，所牵扯的各方面利益较多。不少受访行业人士指出，国企领导干部掌握着重要的经济命脉和一定的公权力，在内外部控制不严的状况下，腐败的动机和风险就容易攀升，而这就是国企反腐败斗争持续角力、腐败现象禁而不绝的关键性因素。

“国企在资源配置、市场竞争等方面具有较大的权力和影响力，这也增加了腐败的诱惑和风险，领导的一句话可能决定某事项是否实施，招投标领域仍存在着各种虚假报价、内定中标等问题，存在着权钱交易等现象，权力寻租空间较大。”上述国企纪委书记指出。

一名省级纪委监委干部说：“尤其是央企很多在资源类、军工类的非竞争行业，它们天然具有的这种垄断性使得这些企业的管理人员处在寻租的优势地位上。”

诸如工程建筑类等行业国企早已随着市场经营环境的改变，逐步跳出系统内的生产任务分配模式，充分参与到了激烈的社会市场竞争之中。“为了在有限的市场中占有一席之地，个别国企在开拓市场的过程中，除了运用正常的竞争手段外，也会使用一些‘社会化的非正常手段，从而给腐败的滋生提供了一定的土壤环境。”一名国企纪委干部指出。

以建筑施工类国企为例，有的国有企业管理干部经常插手招投标、物资设备的采购等，为自己的亲朋谋利，选用自己的亲朋进行项目的施工，人为增加项目的管理难度。有的通过“换手抠痒”的方式，将亲朋好友或特定关系人介绍到兄弟公司，以权谋私。

“很长一段时间里，对国企主要领导的考评更加强调的还是经济标准，而政治标准实际还是很虚化，这就必然导致常说的‘能人治企现象。但有一些‘能人干部能力过硬，能给企业带来经济效益的增长，但缺乏对自身的把控，就往往容易出事。”毛昭晖说。

同时，腐败手段的迭代更新给纪检监察机关和企业内部的纪检部门查办案件增加了不小的难度。“道高一尺，魔高一丈，当我们的监督水平还比较低下的时候，腐败分子更肆无忌惮、简单粗暴，当我们的监督手段提升和丰富了，相应他们也会去提升自己的犯罪手段，通过延期支付、影子公司或者更加复杂多层次的交易结构等新型、隐性腐败手段，令国有资产被用于利益交换，从而转移或流失掉。”上述受访纪检监察干部表示。

反腐力量配备仍不均衡，监督效力层层递减

国企腐败的产生与企业内部党的领导弱化、权力滥用等直接相关。国有企业具有资源密集、资金富集的特征，国企领导（特别是“一把手”或关键领域分管领导）权力过于集中为腐败行为提供了可乘之机。

一名受访国企纪委干部表示，在权力运行方面，个别国企存在“抓发展一手硬，抓党建一手弱”的问题，企业内部的监督机制对本单位的“一把手”形同虚设，“一把手”的任性用权、任人唯亲，在企业内部缺乏有效监督。

“比如‘三重一大决策制度在日常执行中往往流于形式，有时仅仅是为了走个流程而已，具体该不该做、能不能做，可能并不一定由与会人员决定，而是取决于外部环境或者其他方面的压力，其会议记录也仅仅满足于应付检查之类的形式，并不一定是真正地进行研究商讨，实质效果差。容易经常形成‘一言堂，‘一把手说了算的现象时有发生。”该名干部说。

部分企业内控制度始终不够完善，对国企领导层的监督不到位。监督人员还缺乏行之有效的监督手段，同时在监督过程中往往也存在畏难思想，导致国有企业领导层缺乏有效的监管。

企业内部反腐的力量与监管对象的不均衡，使得监督很多时候流于表面。

燕山大学公共管理学院教授、博导，廉政与治理研究中心主任，中国廉政法制研究会理事杜治洲认为，有的国企领导变动频繁，并且前后任领导关注的重点不一样，上一任领导建立的内控制度体系不一定得到下一任领导的认可和重视，也就无法真正落实。

同时，少数国企领导在执行内控制度的过程中过分变通，一味强调灵活性和特殊性，有的国企员工慑于少数领导的权威，选择被动配合，从而使内控制度流于形式，失去了应有的刚性。

副厅级以上出问题的国企领导干部由省级纪检监察机关来查。而县处级等中层干部作为监管对象大量分散在省属一级国企下属的二、三、四、五级子公司，某省属国企这一部分干部数量就达到数百人。其下一家二级公司却仅有10余人从事纪检工作，且越到下面纪检力量越弱。

记者还了解到，某地级市一市属国企内设的纪委甚至只配备了两名工作人员。据其纪委工作人员介绍，作为内设机构，他们主要對公司党委书记、董事长负责。“光是日常工作就已经让我们捉襟见肘，对公司领导班子和关键岗位开展监督更无从谈起。”

面对大量监管对象，国企内部的纪检力量对比悬殊，这是很多国企内部纪检监察组织不得不面对的现实问题。

同时值得注意的是，当前国企基层一线年轻干部职工违规违纪违法问题不断增长，但一些单位并未发现并更新这一风险点。一些企业本就点多面广，一线监管难度越来越大，同时，近年来公司改制管理，基层一线从事企业纪检工作人员逐步减少，一线监管多是由兼职人员来担任，人员不专业，人员素质也受影响，导致监管工作也不到位。

一省属国企二级公司纪委书记向记者说道：“形象比喻的话就是，上面已经‘九级风浪了，到基层一线可能还纹丝不动。”

此外，一些国企普通员工向记者反映，其对企业纪检监察组织信任度较低。个别国企内部党员对党的事业缺乏高度的责任感和使命感，对参与监督和管理工作缺乏积极性和主动性。同时，在党员监督和管理方面缺乏外部监督和社会参与，容易导致党员的监督和管理不到位，存在懈怠、松散的现象。

国企高管政治关联性强，主动腐败难约束

一名廉政专家说，从党的十八大至今，查办的国企腐败案件反映出，一些企业成为个别利益集团的“自留地”和“钱袋子”。国企领导干部大多由政府或上级主管部门委派，具有极强的政治关联性。无论是一级国企，还是其下属公司的负责人，其实都更看重自己的政治身份，不太把自己当成一个企业家。

政商“旋转门”情况始终存在，部分党政领导干部自觉政治前途已很難“进步”时，就申请转任到国企担任高管，以获取更多的个人利益。

“曾有国企‘一把手在落马后袒露心声说，自己在国企海外子公司领导位置上有不安全感，最想做的就是赶紧把业绩搞好，然后尽快回国升官。一些国企领导并不把自己当成一个企业家，而是认为自己有亦官亦商的身份。”该专家表示。

工业和信息化部原党组书记、部长肖亚庆就是这类由企转政的落马干部的一个缩影。他们仕途上的成功，给很多国企负责人树立了一个“目标”或者“榜样”，导致一些国企负责人都希望能走上这条路。

而一旦无法实现个人的政治目标，这些人就转而追求超额的经济利益，加紧权力变现。

据统计，年龄段为50岁至59岁的落马国企高管占比最高，“59岁现象”较为突出。一些国企领导干部临近退休，已无希望进一步晋升，便在行使权力的过程中迷失自我，在思想意识、观念上抱有“捞一笔就走”的侥幸心理。

一名国企纪委干部说，落马国企高管大多主观思想上产生贪欲邪念，甘愿被“围猎”或是主动利用职务之便去进行敛财等主动腐败。还有些国企领导干部以“传统文化”“人情世故”来笑纳所谓的感谢费、跑路费、辛苦费等等，久而久之“以少汇多”“从小变大”，逐步地突破了底线。

同时，一些国企内部的公司文化氛围还没有向反腐倡廉发生根本扭转。所谓的企业圈子文化导致的“被动腐败”仍然存在，当事人身处的环境中存在普遍或较多的贪腐行为，为了迎合环境，融入所谓的“圈子”之中，放弃理想信念，被动接受了腐败的事实，随波逐流。

“国有企业最初是在计划经济下发展起来的产物，各类人员的任命大多数为上级任命而非市场化竞争产生，管理层存在权力集中、关联性强、人治性强的特点，岗位权力大、任命人选监督不到位，这些极易造成腐败问题。在人事任免中，还存在通过利益小圈子、贿赂等手段获取晋升或者安排亲信等‘关系户进入重要岗位的情况。”长期研究国企改制的一名行业人士介绍说。

一些受访国企纪检干部表示，部分单位廉洁风险防控工作之所以推进成效不理想，究其原因就是没有把这项工作放在党风廉政建设全局来考虑，存在敷衍、走形式的现象，使得经营管理和廉洁风险防控没有有效融合、统筹，从而导致不同单位之间廉洁风险防控工作成效上存在不平衡、不均衡的现象。

个别基层单位直接套用上级公司印发的模板或直接照抄其他单位梳理的风险点，并未结合实际工作深入查找。有地方国企通过对下属单位进行问卷调研发现，项目进场制定“项目廉洁风险防控一览表”上墙后，就再未动态更新过。一些单位在制定防控举措时多见“遵守规定”“加强学习”等“宽、空、泛”的表述，缺乏具体制度规范和指导标准，导致工作开展并不规范。

“当群体不道德行为击溃脆弱的监督防御机制，腐败便可能成为该群体中广泛接纳的一种行为方式。”上述受访对象表示。