国有企业全面预算管理存在的问题与对策探讨

石成林

摘要：国有企业作为社会主义市场经济的重要组成部分，同时也承担着很多社会公益性项目建设的任务。正是由于这种特殊性，国有企业在制定全面预算的过程中要考虑很多不确定性，导致国企的全面预算既有普通民营企业的问题，又存在国有企业的特有问题。本文从国有企业的全面预算出发，介绍国有企业在全面预算编制和执行的时候存在哪些特有问题和与民营企业的共性问题，利用SWOT分析，平衡计分卡等工具来辅助分析全面预算制定和执行的情况，如何解决全面预算在制定和执行过程中存在的问题。

关键词：国有企业；全面预算；问题；对策

一、引言

全面预算管理是企业对现有和未来一段时间的资源进行计划分配，收入、支出的预测并努力去实现该预测的计划，并对企业业务活动事前、事中、事后的控制。

国有企业建立全面预算管理制度和体系具有非常重要的意义。第一，有利于企业实现其战略目标。企业的战略目标一般由每年的股东大会来制定，国有企业的战略目标由同级政府制定或者企业自主制定。战略目标作为全面预算的核心指导，全面预算围绕着战略目标来制定，逐步分解全面预算，把全面预算渗透到企业各个业务执行层面，各个业务层面严格执行预算，最终达到企业战略目标。第二，有助于企业资源合理配置。全面预算是企业将现有及将来一段时间的资源计划分配的过程，再根据目标，责任，任务的大小，轻重缓急来分配资源，把优势资源分配到可以创造最佳效益的地方去。盘活企业库存资源，合理利用资源，使企业利益最大化。第三，有助于提高企业风险应对能力。企业在制定全面预算的过程中，必须充分分析未来一段时间市场中和企业内部可能发生的风险，做好充分的预案，准备适当的资源，应对企业未来一段时间可能面临的风险。第四，可以控制和监督企业的各项业务活动。全面预算将企业的资源计划分配后，通过对资源的控制，在业务活动审批阶段或者即将发生阶段，与预算相比较，判断是否与预算相匹配，偏离预算的情况要予以纠正，可以达到更好效果的要记录并推广到全公司。

二、国有企业目前在全面预算管理方面存在的问题

（一）全面预算管理组织程序不合理，制度不规范

部分国有企业特别是地方政府所属的国有企业，在内部机构设置上没有专门的预算管理机构，一般都是由财务部直接负责编制，由高层领导指导预算工作，预算工作机构只遵循领导的意见，没有听取各个部门的意见，没有考察各个业务部门的实际业务情况，公司在制定全面预算管理制度时只是追求单一的收入、利润等财务数据的目标，或者受政府要求上缴税收的目标。财务部既参与全面预算的编制，又参与全面预算执行的考核，存在相当大的自主因素；审计部门受高层领导，在执行审计业务发现问题时，可能受高层领导的人情关系影响而包庇问题或者故意忽略问题，缺乏应有的独立性，导致全面预算考核受影响。

国有企业规模都比较大，涉及的业务范围比较广，如果没有一套完整的全面预算管理体系和制度，那么编制的全面预算也是偏离实际不准确的。特别是一些企业在距离总公司较远的地方有项目时，施工工程量大，项目涉及内容多而复杂，各种意外情况时有发生，财务人员又不了解实际业务，会导致项目与公司总部沟通不畅，出现信息不对称，偏离全面预算管理的目标。

（二）预算目标设置不合理

国有企业的全面预算管理目标都是同级政府或者企业董事会制定，政府官员或者国有企业董事会成员是有任期的，他们只注重任期内的效益，没有将企业未来发展的长期目标和企业的全面预算相结合，而国有企业很多项目都是投资回收周期较长的，短期难以看到收益。比如：旅游行业，投资金额大，回收周期长，也许在董事会成员的任期内都没有收回投资成本。再比如：公路、铁路建设，周期长，投资大，收益低。这些项目都是政府要求实施的公益性项目，会导致国有企业亏损严重，因而国有企业在编制全面预算的时候为了覆盖这些公益性项目带来的损失，会放弃投资大，回收周期长的项目，转向收益快的项目，还可能会出现不恰当的目标方向，从而忽视企业应有的长期战略目标。

国有企业领导干部多数是偏向行政管理类型的，他们都精通行政管理，但对企业管理并不熟悉，对企业业务更不熟悉，而企业的目标和行政单位的目标是不同的，他们在指导全面编制时会导致全面预算目标的偏离，长期战略性的目标成份会偏少，短期政绩工程的目标会比较多。

（三）预算编制人员专业素质不高，业务部门人员不支持

因为国有企业体制的特殊原因，专业人员较少，熟悉预算编制的专业人员更少。在编制的过程中，编制人员不知从何下手，人员之间不知如何配合，编制出来的预算与预算委员会想要执行的相差甚远。勉强完成以后，又会被退回来反复修改，可能改多次都无法达到预算委员会想要的数据，最后到年底，已经没有时间修改了，不得不以不理想的数据当作未来一段时间的全面预算，以不理想的数据来执行，将直接影响未来一段时间公司的业务，考核等等。

企业在编制全面预算时，即便是预算委员会组织各个部门人员一起编制预算，也会出现各自为政，相互争吵的局面。在全面预算编制的过程中，业务部门人员不理解为什么要编制全面预算，认为编制全面预算就是在限制他们的工作，故意为难他们，使得他们对全面预算编制有抵触情绪。

编制以财务人员为主，各个办公室、项目部、子、分公司为辅。各个预算辅助人员为了自己部门、自己子、分公司的利益，会想尽各种办法，争取更多的预算资源；夸大自己工作的难度，以缩小自己全面预算制定的工作目标。

（四）全面预算执行不严格

全面预算在执行的时候执行力不足，预算执行过程不能得到有效监督，只重视事前控制，不能有效的监督执行过程。现阶段市场上专门用于企业预算管理的软件系统比较少，导致企业应用较少，在预算执行的过程中需要人工去审核是否复核预算要求，容易出现审核不严格、审核错误等现象。因为国有企业的特殊性质，全面预算执行过程中，涉及到多方面利益，即使前期已经编制了比较全面的预算，在实际执行的过程中也会遇到多方面干预。存在不符合预算要求的预算支出时，预算需求人员会去想尽各种办法，要求不符合预算要求的支出。全面预算执行的时候，存在领导干预的情况，领导一句话可以左右预算的实际执行情况，而预算执行审核人员因为敬畏领导的权威，为了保住自己的工作，而不得不按照領导的意思来违规执行。预算审核人员在执行预算审核的时候，也会因为个人感情、个人利益、私人关系而出现预算审核不严格的情况。

（五）全面预算管理制度缺乏激励考核成份

国有企业的全面预算管理的激励考核制度很多时候都不规范，或者考核激励制度不严格，这也促使预算执行和审核人员在实际工作中不严格。在预算执行审核中，有责任心的人员严格执行、严格审核，可能会损害了某些人的利益，最后反而被责罚；而审核、执行不严格的人，因为圆滑没有得罪别人的利益，得到某些同事领导的认可，反而得到嘉奖，造成“劣币驱逐良币”的现象。

全面预算管理制度在制定的时候没有考虑到责任落实到基层岗位的问题。大部分的全面预算管理制度只把责任落实到中层管理干部，并没有落实到中层以下的具体执行岗位，导致具体执行岗位人员在执行的时候没有考核激励，如果他们懒政的话，严重影响全面预算管理的效果。在国有企业中该问题尤为明显，第一，因为国有企業人员的素质与岗位匹配程度不高，导致他们在执行的时候“有心无力”。第二，国有企业的薪资制度较为落后，大部分都是“大锅饭”制度，员工缺少动力，严格执行和审核预算只有风险没有收益，导致他们为了自己的利益或者明哲保身，不愿意去严格执行和审核预算管理。缺少明确的激励考核制度，员工害怕得罪同事、领导等这些问题导致全面预算管理制度执行效果不佳。

三、加强国有企业全面预算管理的对策

（一）制定完善的全面预算管理体系和制度

完善的建立全面预算组织体系是实施全面预算管理的基础和保证。全面预算体系建设上，在制度建设上，应在全面预算管理的所有节点设置控制权限，做到预算的编制者，执行者，考核者分离的制度，在全面预算执行和考核上要有奖励和惩罚机制。在机构设置上不论是民营企业还是国有企业，大体的方针都应按照上市公司的标准预算机构来设置：董事会下设预算管理委员会，预算委员会直接对董事会负责，预算委员会的领导成员由董事会成员担任，普通成员可以由各个部门正、副职和各个子、分公司的正、副职担任，预算委员会下设常驻机构，预算管理办公室，负责具体的全面预算编制和考核，具体的编制工作不能只有财务部门来担任，需要各个业务部门派代表参加，预算编制结束后，其他人员回原岗位，只留预算管理办公室几个人，负责日常预算执行数据的统计和协助考核。审计部门要有独立性，有直接向同级纪检部门或国有资产监督管理机构反应问题的渠道和权利，能动态监督全面预算执行的全过程，通过事中监督、事后分析及时分析、反馈，发现问题，提出改进意见。

（二）设置合理的全面预算目标

企业都是以盈利为目的，除了极少数政策性国有企业以外，其他企业的目标都是为股东创造价值。在设置全面预算目标时，可以先由政府部门或者高层领导确定一个全面预算的目标，然后由预算委员会组织相关人员和部门来分解目标，如果按照现有和未来一段时间可获得的资源来预测，利用这些资源可达成的目标与高层领导制定的目标接近，那么该目标可以作为下一个预算年度的全面预算目标；如果可达成的目标与高层领导制定的目标相差甚远，那么目标就要重新制定。确定目标是一个反复磋商的过程。

在制定全面预算目标的时候，要多了解具体业务部门和下属项目部，特别是与一线员工的沟通交流，他们往往更加了解实际的业务困难和预期。了解公司业务部门可以防止业务人员为避免难以达到全面预算目标而在上报预算目标时夸大完成难度，进而上报较低目标。

预算委员会在充分了解公司具体的业务和前景之后，围绕着全面预算的三大循环，利用SWOT模型和平衡计分卡等工具来分析每一个项目、业务板块对三大循环的数据的影响，从而制定出与公司相匹配的全面预算目标。

当预算年度有政府要求的公益性或半公益的项目时，企业的年度全面预算将变得更加复杂，这种项目可能是突发性的，对企业的全面预算将是巨大的挑战，企业只有提前做好资源的预留和分配才能更好的应对这种项目，不至于打乱企业的未来一段时间的全面预算计划。

（三）提升预算编制人员的专业素质，提高业务人员的预算参与意识

国有企业在编制全面预算之前，可以先进行培训，请外部老师来公司，对预算管理委员会成员和具体编制预算的人员进行充分培训，介绍全面预算的各个方面和重要性。提高高层人员的全面预算意识，高层人员认识到全面预算的重要性才能尽全力去推动这项工作。

全面预算需要企业各个部门参与，以协助提供更多的数据，确保全面预算的更加精准。但是，和私企不同的是，国有企业内部关系错中复杂，牵涉到多方面的利益，全面预算就是未来资源分配的一种方式，各方人员会为了争取更多的资源而虚报数据。此时可以聘请专业第三方机构进行评估，在制定目标和分配资源时听取第三方意见，确保预算资源分配的公平、公正。

企业高层人员可以施行授权审批制度，在全面预算编制的过程中将预算目标落实到个人，预算关系到每个人的利益，利用预算目标调动每个人的积极性。

（四）加强全面预算执行的管控

全面预算管理执行的时候先要确立授权审批制度，在全面预算执行的整个过程中，要重视执行过程的中的控制，各个层级设置相应的预算审批权限。在没有专用的全面预算管理系统的管控下，企业想要严格执行全面预算，必须要定期和不定期的对预算执行复核进行检查。各业务单元作为预算执行部门，必须以自身单元业务情况为基础，分析当前环境，未来市场发展情况等，以判断目前工作方式继续执行未来一段时间的全面预算是否会造成预算目标发生偏离，如果可能发生偏离，就需要对目前的全面预算管理工作进行改进和优化。

预算管理办公室要定期召开全面预算管理会议，分析阶段执行情况，纠正过去一段时间执行不严谨、不合理的情况。为下一阶段的全面预算执行做好的调整方案。

预算执行、审核的过程中，遇到领导层干涉，要求违规操作的，预算执行、审核人员必须坚持原则。在预算执行、审核沟通过程中，可以要求用内部邮件系统沟通，留下沟通记录，必要的时候可以抄送最高领导层和内部纪检部门，这样可以威慑那些想违规操作的人员。

（五）完善全面预算考核激励制度

企业要完善全面预算考核激励制度，在制定考核激励制度的时候，要把全面预算执行、审核的责任落实到基层个人，制定针对基层岗位的考核制度，建立全面预算管理岗位目标责任制度。

首先，要明确岗位具体工作要求。在制定全面预算管理目标的时候，要明确各个岗位的预算工作要求，提高全体员工对自身工作岗位预算管理的认知，以岗位要求、责任大小来制定考核激励制度。

其次，要明确不同岗位全面预算管理考核目标的差异。并不是所有岗位的全面预算考核都可以使用财务数据，比如基础人事岗位的员工考核，可以用年度招聘人数，招聘员工的专业素质高低，离职员工数量等数据来考核。在用非财务数据考核时，可以使用SWOT分析模型，分析该员工对该工作优势、劣势、机会和威胁。以此来考核该员工，促进该员工的成长。

最后，不同层级的员工激励考核制度应该不同。基层员工的考核压力小，责任相对小，激励方式可以以薪资调整、职位晋升等方式；高层员工考核任务重、责任大，激励方式可以以股权激励，虚拟股票分红等方式。

四、结束语

随着国内市场竞争的持续加剧，国有企业要利用手中的资源在竞争激烈的市场中发挥优势，做内部管理是不可或缺的一个环节，利用全面预算管理来管控企业业务全流程，洞察市场的变化规律，提高企业的资金使用效率，增强企业抵御风险的能力，保持企业长期稳定发展。

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