基本公共服务共同事权与支出责任划分：府际协同与均等化路径

岳红举　洪一凡

内容提要：基本公共服务财政关系调整既是财政体制改革的重要内容，更是基本公共服务均等化的主要载体。作为分领域、渐进式改革的突破口，基本公共服务事权与支出责任划分呈现出中央方案示范性、事权类别狭义性、基础标准兜底性以及综合财力主导性的整体态势，经由规范性检视，仍存在划分改革单向性、省级统筹模糊性、划分依据政策性以及改革任务尚未完成等缺憾。划分改革不仅追求“权责清晰、财力协调、区域均衡”的府际协同，更重要在于实现基本公共服务均等化的实质目的，应当发挥中央与地方“两个积极性”、坚持省级政府的统筹调控功能以及各级地方政府的分级负责，进而从体制协同、机制协同、法规协同等角度构建制度保障、财力保障和法治保障，推进基本公共服务均等化。

关键词：基本公共服务；事权与支出责任；府际协同；均等化

中图分类号：F812.2  文献标识码：A  文章编号：2095-1280（2023）05-0085-11

一、引言与文献综述

自2013年党的十八届三中全会首次提出，建立事权与支出责任相适应的财政制度，经过数年部署，2016年国务院推出了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（下文简称国发〔2016〕49号文），初步明确了划分改革的指导思想、总体要求、划分原则与主要内容，并提出了具体时间表。2018年国务院办公厅首次出台《基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案》（下文简称国办发〔2018〕6号文），体现出中央将基本公共服务作为分领域改革突破口的思路，标志着分领域改革的新开端，引领了其他领域改革的逐步开展。

完善基本公共服务事权与支出责任划分，有利于实现基本公共服务均等化，使社会共享改革开放和社会发展的成果。基于基本公共服务承载的伦理基础（于树一，2007），相对于一般公共服务，基本公共服务是指那些最基础、最核心和最应该优先保障的公共服务（郭小聪等，2013），具有基础性、公益性和稳定性（任晓辉等，2015）。即使是最小范围的公共服务，学界仍将其区分为第一层次的生存和第二层次的发展属性（梁波，2018），具有狭义和广义之分（倪红日和张亮，2012）、政府与市场的角色和功能存在差异（苏州市财政局课题组，2019），并影响着事权与支出责任的边界划分（胡均民等，2009）。Oates（1972）较早提出了财政分权原理，认为低层级政府能够充分掌握选民偏好，相对于中央提供统一、一致的公共产品而言，地方政府在辖区内实现生产效率的帕累托改进上总是有效的。无论是古典财政联邦主义，还是第二代财政联邦主义理论，普遍认可财政分权具有更有利地位。受制于历史原因，我国中央与地方财政关系一度陷入“收放循环”困境，但总体呈现出“收少放多”趋势，尤其是1994年的分税制改革，在满足中央适度集权的基础上，补充地方政府财权与财力的不足，逐渐理顺了政府间财政关系（楼继伟，2018）。然而，分税制的初衷在于提高“两个比重”，事权与支出责任划分并未成为核心议题（蔡承彬，2014），加之事权划分过于笼统，既导致财权与财力层层上收、事权与支出責任层层下放，下级特别是基层政府，基本公共服务供给与财政支撑之间衔接困难（岳红举等，2019），又出现了支出责任错配诱发的基本公共服务支出偏向问题（孙开等，2019）。

为构建“权责清晰、财力协调、区域均衡”的中央与地方财政关系，国办发〔2018〕6号文颁布以后，省以下改革方案相继出台，共同构成了基本公共服务均等化的重要载体，已经成为分领域划分改革的典范。然而，囿于财政分权理论侧重于中央与地方财政关系，将研究视角局限于中央与省级政府之间，并将省以下各级地方政府的研究抽象化、概括化。一方面，这忽略了各级地方政府不同的财政地位，尤其是省级政府的统筹调控功能，制约了省以下财政体制改革的纵深推进。另一方面，作为基本公共服务均等化的重要载体，改革方案的微观研究欠缺，势必难以呈现基本公共服务均等化的财政实践，也难以扩展财政分权理论。由此也极易加剧理论与实践的脱节，陷入“以文件落实文件”困境。划分改革既有中央与地方财政关系调整的形式价值，又有追求基本公共服务均等化的实质目的，更是国家治理的基础性、支柱性保障，开展方案评估的目的不仅在于解构出划分改革所追求的问题导向，更在于重构公共服务均等化的现实路径，为建设现代财政制度提供理论参考和制度素材。

基于以上认知，本文试图做出如下边际贡献：一是在理论意义上提出对财政分权的新认识。基本公共服务领域的改革方案，既是落实党的二十大报告提出的基本公共均等化目标的主要财政措施，也是发挥中央与地方“两个积极性”的重要载体，改革方案评估既有助于建设“权责清晰、财力协调、区域均衡”的府际协同，又可以避免以“地方”替代省以下三级政府的概括化、抽象性研究，拓展财政分权理论。二是在实践意义上提出对微观改革的新认识。中央与地方改革方案共同构成了基本公共服务财政关系调整的基本框架，开展样本研究，既有助于财政理论与实践的互动，确保事权、支出责任与财力相适应，又可以弥补既有研究在微观样本分析上的缺失。三是在方法论视角上提出对省以下财政体制改革的新认识。对省级政府在划分改革中决定性地位的论证，以及对基本公共服务划分改革路径的阐释，既有助于省以下财政体制改革的纵深推进，又夯实了基本公共服务均等化的基础性、支柱性保障。本文将基本公共服务均等化的实质目的贯穿于全文，在梳理改革方案整体特征的基础上，抽象出基本公共服务均等化的规范性缺憾，进而阐释了府际协同机理，论证了均等化的路径选择。

二、社会主义初级阶段主要矛盾纾解：改革方案的均等化目标

新时代社会主义初级阶段的主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。作为纾解主要矛盾的重大举措，改革方案对于基本公共服务均等化的追求，既不能脱离社会主义初级阶段的基本国情，又须兜底基本民生这一底线。基于此目标，改革方案呈现出如下特征：

一是中央方案的示范性。地方方案普遍依据中央方案制定，其内容体现了中央的改革原则和整体要求。中央方案将基本公共服务共同事权划分为8个大类，地方方案普遍也采用此种划分方法，仅在具体事项的细化上有所不同。省以下改革方案制定的前提和基础是中央改革方案对中央与地方分担比例的明确，后者是前者划分改革的参照和依据，如果缺失了中央与地方政府之间的支出责任划分，省级政府便难以估算其可以掌控的财力，也就难以安排省级政府与市县之间的分担比例。“中央决策、地方执行”机制，既体现了中央方案的顶层设计功能，也为今后其他领域开展划分改革提供了制度借鉴。

二是事权类别的狭义性。明确基本公共服务事权范围，并辅之以相应的支出责任，对理顺政府间财政关系、优化治理结构、构建现代化国家治理模式至为关键。当前各级改革方案均将基本公共服务事项确定为8个大类，而此类事项基本属于与人的生存权密切相关的领域，比如教育、基本医疗、基本社会保障等属于“最基本”的保障条件。只是，按照学界对基本公共服务内涵的认知，当前划分的事权范围仅属于狭义的基本公共服务，是覆盖最小范围和边界的公共服务，仍未包括属于公共服务的发展权属性，即广义的基本公共服务（陈昌盛等，2007）。基本公共服务事项的狭义化界定，体现了国家实施基本公共服务均等化的决心和动力，尤其是制定了包括义务教育在内的9项国家基础标准，将极大地增强人民群众对改革发展成果的共享。此外，国家只将目前的8大类18项确立为共同事权，主要出于将基本公共服务与社会主义初级阶段社会主要矛盾相结合的考虑。基本公共服务事项的划定体现了改革以人为本理念，有助于在实现中央兜住基本民生底线具体要求的同时，为今后向其他事项扩展提供了突破口。

三是基础标准的兜底性。中央方案暂定对基本公共卫生服务等9个事项制定国家基础标准，暂不具备制定国家标准条件的剩余9个事项则授权给省级政府制定省级标准。各个省份在国家标准的基础上，结合各省财力等因素，普遍制定了不低于国家标准的地方标准，且规定下级政府可以制定高于国家标准、省级标准的地方标准。一方面，中央标准成为地方标准的强制性依据。如基本生活救助和基本住房保障等事项，由于尚未制定国家标准，地方政府可以结合自身实际制定省级和市级标准，并优先保障国家标准和省级标准的优先落实。基础标准的强制性，有利于各自责任承担方式的细化，增强了基本公共服务财政保障的确定性。另一方面，争议裁决实行上级决定机制。参照中央与地方争议的中央裁决原则，各省普遍将省级标准制定权划归省级政府，并实施争议裁决的省级决定机制，事实上已经形成“中央决策、地方执行”“省级决策、市县执行”机制，中央与省级政府具有各自辖区事权划分争议的终极裁决权。这种争议决定机制，有助于克服以往共同事权分担比例长期争执的局面。

四是综合财力的主导性。当前各级改革方案大体依据地方财力、经济发展水平与基本公共服务成本等因素分档次确定分担比例。除了国家基础标准之外，地方改革方案也普遍提出实施不低于国家基础标准的地方标准，但高出部分需要自行负担。以中等职业教育国家助学金、普通高中教育免学杂费补助和计划生育扶助保障等7个事项为例，中央对西部地区的分担比例高达80%，而北京、上海2個直辖市的中央分担比例只有10%。地方方案也普遍实施差别化原则，在向老少边穷困难地区倾斜的基础上，普遍提出上级政府“适度补助”原则。不难看出，地方经济社会发展水平，尤其是综合财力，是中央与地方支出责任划分的主要依据，财力保障程度具有决定性地位。一方面，“基础标准优先、超标自负”原则，源于部分地方政府拥有较强的经济实力，可以在综合经济社会发展水平、支出成本、物价水平等因素基础上，制定相对较高的地区标准，满足人民对美好生活的向往。另一方面，支出责任分担的差别化，以及上级政府的适度补助，既可以引导下级政府将自有财力和上级转移支付优先用于基本公共服务项目，承担基本公共服务的兜底责任，又兼顾了各地经济社会发展水平，能够激发积极性、主动性，形成激励相容机制。

三、形式价值与实质目的：改革方案的均等化检视

基本公共服务是政府的基本职能，不仅涉及中央与地方之间的职能划分，还牵涉到省以下地方政府之间的职能分配，划分改革不仅追求“权责清晰、财力协调、区域均衡”的形式价值，更重在于实现基本公共服务均等化的实质目的。由此，划分改革呈现出如下缺憾：

（一）划分改革单向性

相对于专属事权的易于界定，受限于各个层级公共服务职责的“职责同构”现象（朱光磊等，2005），让当前共同事权成为划分改革的主要难题。中央方案将目前的8大类18项设定为中央与地方共同事权后，还需要在省以下地方政府之间依次划分，即省级政府与市县级政府之间的二次划分，以及市级政府与县级政府之间的三次划分。中央确定中央与地方、省确定省以下财政体制改革方案，并具有单方面制定国家基础标准、省级标准的专属权，下级政府缺乏议价能力，可能出现事权层层下放、“市刮县”问题，难以保障下级政府特别是基层政府的财政支撑能力。

“中央决策、地方执行”“上级决策、下级执行”机制，虽然在一定程度上能够缓解议而不决难题，但过多的行政层级制约了划分比例的明确性，而共同事权的复杂性和支出责任划分的笼统性，又难以有效保障基本公共服务的供给质量与供给效率，成为目前影响改革方案的重要因素。如多数省份均指出省级事权可以委托市县执行，市县也可以委托省级执行，但没有明确指出哪些类别可以由省级直接行使，哪些可以由市县级政府委托执行，履行事权范围不明确，极易诱发“上级点菜、下级买单”。

（二）省级统筹模糊性

1994年的分税制改革实际上只限于中央与省级政府之间，省级政府具有省以下财政体制改革的决定权，《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（以下简称国办发〔2022〕20号文）不但要求省级政府对省以下财政体制改革“负总责”，而且明确提出增强省级统筹调控能力。虽然各省都提出适当增加和上移支出责任，但碍于制度化规范的欠缺，仍难以避免“小马拉大车”“支出责任倒挂”现象。

一方面，从省级补助规定看，改革方案的支出标准依旧存在不确定性。尽管多数省份提出由上级政府补助下级政府，但其内容原则性、抽象性较强而缺乏可操作性，还需要进一步明确补助的标准和形式。以基本保障住房事权为例，暂时难以制定国家基础标准，中央将其授权于省级政府制定省级标准，并表示“给予适当补助”。省以下改革方案也普遍使用此类表述。如城乡保障性安居工程的支出责任，河北、甘肃等9个省级方案只是表示“由省级政府给予适当补助”，但没有说明是“可以”还是“应当”。这一模糊化的表述既难以有效约束省级政府，也无法向市县级政府提供稳定的财力预期。

另一方面，省级保障重点的差异制约了基本公共服务的均等化。以保障安居工程的事权为例，甘肃、云南、广西等省份侧重于棚户区改造和公租房管理，辽宁聚焦于公共租赁住房、城镇棚户区和农村危房改造，山西、湖南等省份则侧重于城市棚户区改造、公共租赁住房、租赁补贴、配套基础设施和农村危房改造，河北、河南等省份更注重于農村住房改造、危房改造等。除了租赁式住房保障之外，改革方案中还存在产权式住房保障方式，如上海、天津等地的共有产权住房、限价商品房等保障模式。事权的碎片化及其引发的支出责任模糊性，反映出当前的改革方案缺乏规范性标准，极易导致事权内容、支出责任分配和基本公共服务保障类型难以均等化，进而制约基本保障标准之间的总体规划。

（三）划分依据政策性

改革方案的规范性依赖于方案制定程序的规范化和具体事权、支出责任清单的标准化。从改革方案的呈现形式看，各级政府普遍以政府规章、实施意见等规范性文件载明方案的内容、确立方案的权威性，凸现了鲜明的行政封闭性。理应由各级人大通过民主决议方式参与到事权划分争议的裁决和监督活动，却在当前的改革方案中予以排除，导致争议裁决缺乏必要的外部干预机制。事权与支出责任划分不能局限于政府间纵向的权力配置，还应当受制于人大与政府之间的横向关系调整，财政治理的民主化仰赖于立法机关对行政机关的权力制约，体现立法决策在财政法律体系中的重要地位（吴园林等，2021）。

划分依据的政策性反映到改革方案中，典型表现为共同事权范围广、分担比例模糊、上级负担不明。理论上，共同事权的判断标准不在于上级政府的财政补助，而在于上下级之间是否具有共同事权的存在基础——基本公共服务的外溢性。如果某类共同事权仅有省与市县级政府之间的级别之分，而无具体比例之分，那么，相应的分配原则、统筹方式、转移支付、支持规模等皆是未知数。尽管划分标准的抽象性、模糊性有助于在探索阶段保持灵活性，但却难以形成合理的财政预期。上级补助的“一事一议”模式背后，源于划分依据的政策性，不能为下级政府提供规范性、法定性依据。在“上级决策、下级执行”机制下，政府间事权主要依据政策性文件和商讨谈判，“下级跑上级、地方跑中央”，无论是中央与地方政府，还是政府与部门之间，都难以避免“跑部钱进”“跑省钱进”。

（四）改革任务尚未完成

按照国发〔2016〕49号文的时间安排，截至2020年就需要基本完成主要领域的划分改革，中央改革方案也于2018年率先出台，然而，不同于多数省份专门颁布基本公共服务领域划分方案的做法，个别省级政府至今未出台单独的基本公共服务领域划分方案，并影响了市级方案的及时出台。如山东在《关于深化省以下财政管理体制改革的实施意见》中以专章的形式细化了省级政府与市县级政府之间相关基本公共服务的分担比例。陕西则只是通过《陕西省“十三五”推进基本公共服务均等化规划》笼统地提出了基本公共服务均等化的标准和体系，也未明确基本公共服务领域的财政事权与支出责任的承担比例。作为中央与地方财政关系转换的枢纽，省级方案承接中央方案的共同事权并决定着省以下各级政府的共担比重，缺乏省级方案的比例划分，市级改革方案必然面临诸多不确定性，这也是影响当前省以下财政体制改革纵深推进的重要因素。

四、府际协同机理：基本公共服务均等化的理论逻辑

“权责清晰、财力协调、区域均衡”的府际财政关系，既是当下财政体制改革的基本目标，也是指导基本公共服务均等化的基本方略。事权与支出责任划分，既可以为中央与地方财政关系调整提供制度性工具，也成为省以下财政体制改革的主要内容。

（一）中央与地方“两个积极性”

作为中国财政体制改革的主要组成部分，基本公共服务共同事权与支出责任划分隶属于中央与地方财政关系，需按照宪法第三条要求的“中央统一领导”“发挥地方积极性、主动性”，实施“中央决策、地方执行”的机制。

首先，中央统一领导是前提和基础。事权划分需要考虑信息处理的比较优势，也需要综合考虑国家的权力结构、经济体制、法治状况、意识形态等因素。中国是单一制国家，所有国家权力最终都属于中央政府，国务院代表中央统一领导、规定行政机关的职权划分，包括事权与支出责任，这也为《宪法》第八十九条所确认。中央方案为省级方案提供了指导和直接依据，省以下改革源于中央授权。我国实施的是“下管一级”的事权与支出责任划分方法，在保障下级政府适度自主权的基础上，实施“下级服从上级、地方服从中央”的民主集中制，体现了“两个积极性”的前提——“中央统一领导”。

其次，地方积极性、主动性是中央统一领导的基本保障。“中央决策、地方执行”是我国事权与支出责任划分的总体特征，中央层面的改革缺位势必制约地方改革进程，但缺乏省级以下改革的积极性跟进，中央改革方案也无法有效落实。事权划分的激励相容原理要求地方政府因地制宜地实施省级以下分领域改革，并且实施效果也在一定程度上取决于地方积极性、主动性（张益豪等，2023）。由于我国实行的是五级政府管理体制，除了中央一级，还存在四级地方政府，代理层级的多层次，需要在省以下各级政府之间建立激励相容机制。吕炜等（2021）提出，中央对地方政府非规范性自主可控财力的有条件容忍，形成的“包容性财政体制”，就能够有效发挥中央驾驭能力与地方财政自主性之间的衔接配合，造就经济发展的“中国奇迹”。

最后，中央与地方的有机联动具有整体价值。中央的统一领导，并非替代“两个积极性”，而是旨在说明，只有先厘清中央与地方财政关系，地方政府才具有事权与支出责任划分的适用依据和参照标准，地方积极性、主动性才有发挥的空间。通过以点带面、先行先试等区域性财税探索，并在条件相对成熟时逐步推广、最后上升为中央意志，这种地方自主性探索的“试点模式”，也成为当下中国“摸着石头过河”改革的基本策略。所以，既使中央在事权与支出责任配置上享有事权划分和争议裁决的决定权，但吕炜等（2019）认为，地方政府作为改革发展的实验者、拓荒者和实践者，与中央政府的设计者和调适者角色，共同构成了中央与地方有机联动的财政体制，同样形塑着中国财政70年的发展历程。

（二）省级政府在省域内的统筹调控功能

在“中央决策、地方执行”机制下，省级政府兼有“承上”与“启下”的双重功能。作为地方政府的“代名词”，省级政府负责落实中央财税政策；作为本级政府的“代言人”，省级政府与市县级政府开展竞争、合作，共同组成地方财政体制的基本架构。

首先，省级政府是省以下财政体制改革的决定者。我国宪法第三条概括性地规定了中央与地方关系的处理原则，即坚持中央统一领导、发挥地方的积极性与主动性，却并未明确省以下财政关系，间接导致《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》（以下简称国发〔1993〕85号文）成了财政体制改革的“财政宪法”，并授权省级政府决定省以下财政管理体制。《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》（国发〔2002〕26号文）进一步确立了省级政府作为省以下分税制改革的“实际操作者”地位。由此，我国财政体制改革呈现出中央政府决定中央与省级、省级政府决定省以下财政体制的“二元决定体制”，这一体制也由国办发〔2022〕20号文予以确认。基于省级政府享有管理辖区内经济、教育、社会稳定等行政工作的自主权，处于中央与地方财政关系转换的枢纽位置，成为中央与地方财政关系調整中“地方政府”的“代名词”。省级政府实施的省以下财政体制改革，决定了地方体制类型和属性，并决定着省以下事权与支出责任划分的基本原则和框架结构。

其次，省级政府是省以下财权与财力的集中者。由于一国财政体制与经济体制、政治体制密切相关，我国的财政治理模式只就中央与省级之间做出原则性安排，童幼雏等（2021）认为这种制度模式既契合了“守土有责”的地方治理模式，又基于区域经济社会发展不平衡对财政政策因地制宜的要求，最大程度发挥地方政府主观能动性。这也导致省级政府具有省域内财政体制改革的决定者地位。一方面，省级政府具有省域内财权集中的决定性地位。基于省以下财政体制改革的决定权，省级政府可以制定地方分税制具体适用办法，尤其是收入分成办法，中央也将其留给省级政府自行处理。作为财权的最基本形式，财力的层层向上集中是财权集中的主要形式。相对于中央政府拥有的财政立法权而言，地方政府的财权并不突出，但不代表省级政府缺乏财权集中者地位（岳红举等，2021）。以财权中的税权为例，如按照税收收入的纵向配置方法，可以将税收收入划分为以税种划分为主、以增量分成、总额分成、总额增量分成为辅的分配模式。除了税权集中外，2014年修订的《预算法》使省级政府获得地方债务统一举借权、额度分配权、还款权及债务违约时的惩戒权，而市县级政府只能通过省级政府统一发行债券的形式来获得地方政府债务，且实行省级财政统借统还。在当前的财政体制中，相对于地方政府税权本就匮乏的财权结构而言，省级政府还掌握了税收和债务等主要财权的划分规则。即使是政府性基金中的土地出让收入，市县级政府还经常需要与省级政府“讨价还价”。

另一方面，省级政府具有省域内财力集中者地位。按照财权与财力匹配关系划分，地方财力可以区分为自有财权形成的财力和上级转移支付形成的财力。相对于中央财权与财力的统一性，地方政府普遍存在财权与财力的不对称性，即财权远远小于财力。下级财力不足部分，除了中央转移支付外，上级转移支付是其主要支撑。自2020年以来，我国开始建立中央财政资金直达机制并逐步常态化，但仍存在总量偏小、类别单一、适用范围受限等问题。如只存在于中央转移支付，省级以下尚未建立，中央转移支付中只有少数资金采用了直达机制，且限于直接用于民生支出的资金。除了资金直达机制，其他中央转移支付资金缺乏一般转移支付的分级测算，只能全部拨付省级政府后，由后者实施“二次分配”。由此，中央的转移支付随着省级政府的再次分配，转移至省级政府，加上省域内本就具有的转移支付财权，省级政府俨然成了省域内财政转移支付的决定者。

最后，省级政府是省以下划分改革的决策者。国发〔1993〕85号文对省级政府实施地方财政体制改革的授权，以及国发〔2016〕49号文将争议裁决权一并授予省级政府，使得省级政府不但拥有了各个领域实体方案的制定权，而且兼有了争议裁决的程序决定权，国办发〔2022〕20号文则明确提出“省负总责”，进一步增强省级政府的统筹调控能力。在基本公共服务领域划分改革中，中央方案划分中央与地方共同事权与支出责任后，还需要在省与市县之间再次分配，省级政府拥有了省域内事权与支出责任的二次分配权（罗长林，2018）。中央方案中要求加强省级统筹，鼓励以省级政府规章的形式保障划分方案的约束力，由此也形成了“省级决策、市县执行”的决定机制。省级方案对省域内事权与支出责任的划分归属，影响着财权与财力的匹配状况，也决定了地方财政关系的势态和财政分权的基调。省域内基本公共服务均等化、省级标准等具体要求，在提升省级政府统筹调控职能、实现跨区域公共服务最优配置的同时，也成了市县级政府履行事权与支出责任的强制性依据。

（三）省以下各级政府的分级负责

1994年的分税制改革实际上是把各级地方政府视为一个整体，并作为中央政府的对应概念，虽然冠之以“地方”名义，却是以“省级政府”指代地方政府。所以，党的十九届三中全会提出赋予省级及以下机构更多自主权，同时要求加快推进省以下财政体制改革。这便是当下开展省以下事权与支出责任划分改革的应有之义。

一方面，市县级政府具有相对独立性。中央与省级政府之间的分税制改革并不代表省与市县级政府之间的分权体制，不能将后者概括化、抽象化。随着分税制改革的开展，各级地方政府逐渐发展出自身的独立利益，具有了相应的独立决策主体地位，即郑永年（2013）所称的“行为联邦制”。国办发〔2022〕20号文在要求省以下财政体制改革实施“省负总责”的同时，也明确提出了各级地方政府的“分级负责”机制，尊重自主性和首创精神。如果还缺乏对市县级政府独立地位的承认，仍简单地将其视为省级政府的依附，或者概括于中央与地方财政关系中的“地方”，既不符合省以下财政体制的基本层级，更容易误导事权与支出责任划分的基本宗旨，最终违背“两个积极性”。

另一方面，省以下改革具有紧迫性。省以下财政体制尤其是事权与支出责任划分改革，是现阶段整个财政体制的薄弱环节，制约了市县级政府的积极性、主动性。在财政收入体制上，省级政府普遍仿照中央财政收入分配方案，根据自身财政管理体制，主要采用税收分税、共享、增量提成、体制上解、专项补助等收入分配体制，成为省域内财权与财力的集中者。在财政支出体制上，省级政府享有调整省级以下各级政府支出责任划分的自主权，将中央政府下移的、自身应当承担的支出责任再逐级下移，使基层政府处于被动承担的地位，基层政府财政承受极大压力。典型情况便体现在改革方案中普遍存在的“适当补助”表述上。上级补助只是道德义务，在财力允许的情况下，上级财政可以补助，而在财政紧张情况下，上级财政或将不补助、少补助。这明显与当下中央提出的将事权适度向省级转移的要求不符，也将影响相应基本公共服务在基层政府的履行效果。

五、均等化路径：基本公共服务府际协调的现实选择

基本公共服务领域率先成为中央和地方事权与支出责任划分的突破口，既体现了中央提出的民生优先目标，即优先解决与民生直接相关的基本公共服务，又为其他基本公共服事项的扩展提供了经验借鑒。基于“权责清晰、财力协调、区域均衡”的改革目标，基本公共服务均等化改革还应当立足于府际协同的理论逻辑，从体制协同、机制协同和法规协同三个角度构建体系化路径。其中，体制协同立足于均等化的制度保障，机制协同则为均等化提供财力支撑，并以法规协同提供均等化的法治配套保障。

（一）体制协同：基本公共服务均等化的制度保障

首先，落实基本公共服务的政府兜底责任。基本公共服务的外溢性是政府间事权与支出责任划分的理论基础，经济发展水平与公民生存权、发展权的基本保障是中央与地方财政关系调整的现实依据，市场与政府的关系是中央与地方财政关系调整的逻辑前提。政府的财政义务源于市场财产权的贡献，“有为政府”需要为“有效市场”提供基本公共服务均等化保障，实现“收于民、用于民”。狭义的基本公共服务源于公民生存权，具有伦理属性，政府应全额承担，而广义的基本公共服务事项更贴近市场，属于公民发展权领域，政府在承担兜底责任的同时，还应吸引社会的广泛参与，形成共担、共治、共享格局。

公共服务外溢性的大小决定了政府支出责任承担主体的层级高低。涉及民生直接相关且外部性特征较强的社会公共事业服务，如义务教育、基本医疗保健、基本就业保障等领域，市场与社会提供部分辅助性职能，政府的主导性决定了政府的兜底责任，且呈现出中央与地方的共同承担。换言之，国家主导的基本公共服务领域内，中央确定国家基础标准并实施转移支付、省级政府确定省级标准并提供财政补助、省以下各级政府应当严格执行；在国家主导的基本公共服务领域之外，市场主体可以供给高于国家标准、省级标准的市场化服务。由此在均等化与可及性之间获得适度的平衡，保障人民对美好生活的向往与社会主义初级阶段相适应。

其次，规范共同事权履行主体。基本公共服务领域划分的难点在于共同事权的分担不明晰，往往呈现出“事权重叠”“职责同构”，既难以厘清具体履行主体的职责，也不利于防范层层下移的机会主义。解决这一问题，至少可以从以下两点着手。其一，明确按照“两个积极性”原则，完善各级政府在市场失灵领域的有效补充，引导地方政府能够有效供给，并依法履行职责。辽宁为了做好市场监管领域的基本公共服务，将“营商环境建设监督局”升格为“营商环境建设局”，黑龙江则针对基层行政体制中的“短板”，组建了“营商环境建设监督局”，较好实现了“市场有效、政府有为”的良性共生。其二，妥善处理事权交叉、职责划分不清晰问题，按照一项事权划归一个组织负责的原则，归并共同事权。山西组建了我国首个省行政审批服务管理局，将政务改革、管理职责和有关部门承担的行政审批服务管理、政务信息管理等职能进行整合，首次在省级层面实施“一枚图章”管审。四川也对市场监管、生态环保、交通运输等领域进行整合并组建综合执法队伍，减少执法层级，在经济发达城镇实行“一支队伍管执法”，既降低行政管理成本，也避免了事权搪塞、扯皮的“九龙治水”与支出责任承担的“各不相关”。

最后，实施地方改革的中央监督考核。事权与支出责任划分的背后是权力与责任的划分，省以下财政体制改革关系到省级集中和省以下分权之间的矛盾走向。省级政府具有省以下财政体制改革的决定权，也具有争议裁决权，肩负着省域内基本公共服务均等化的统筹调控职责，省级方案的优劣直接决定了省以下基本公共服务均等化的实现程度，也将影响全国基本公共服务的均等化水平（宋文昌，2009）。中央应在完善国家基础标准的基础上，对尚未确定基础标准的公共服务项目制定指导性标准，并适度提高落后地区的转移支付标准，使其不低于人民基本生活需要，防止区域发展不平衡所产生的省际标准过于悬殊问题。除了狭义的基本公共服务，其他与民生间接相关、具有基础性公共基础属性的公共服务，包括社会福利项目建设、社会管理系统和环境管理建设，中央政府完全可以在自身财力允许的情况下，根据各省经济发展水平和均等化情况进行差异化分配，并监督省级政府承担辖区内基本公共服务均等化的兜底责任（胡晓东等，2019）。

（二）机制协同：基本公共服务均等化的财力保障

一方面，优化转移支付结构，确保事权、支出责任与财力相适应。经济社会发展不平衡制约了基本公共服务的均等化，而综合财力既是当下事权与支出责任划分的主导性因素，又是基本公共服务均等化的决定性因素。除了中央加大对老少边穷地区的转移支付外，地方政府还需要调整并优化转移支付结构，在秉承差别化原则的基础上，优先保障困难地区的供给水平。相对于一般转移支付对下级综合财力的补充，专项转移支付则侧重于实现上级特定目的，至于是采用专项转移支付，还是采用一般转移支付，取决于中央转移支付、上级转移支付对于公平和效率的定位。专项转移支付是专款专用，可直接作用于特定公共服务，能够有效贯彻上级政府的均等化目标，而一般转移支付则须经过下级政府的统筹使用，虽可以间接提高民生领域的支出水平，但却无法解决下级政府的偏好错位问题，从而出现均等化效果相对弱化态势（岳军，2009），相反，由于经济发展差距所产生的均衡性缺陷，则可以通过专项转移支付予以弥补（乔俊峰等，2019）。所以，基本公共服务的均等化需要在两者之间获得适度的平衡。

另一方面，实施“省负总责”，确保基本公共服务均等化的兜底责任。当地方财权难以在短期内获得有效提升，财力保障便成为财权的有效补充，包括中央在内的上级转移支付制度，是促进公共服务均等化的重要途径。各省之间基本公共服务均衡化依赖于中央转移支付，而省域内基本公共服务的均等化则离不开省级财政的兜底保障。当前在一般性转移支付下设立了共同事权分类、分档转移支付，将基本公共服务领域安排的项目与合并改革前一般转移和专项转移支付安排的资金统合为共同事权转移支付，为基本公共服务的均等化提供了统一的财力支撑。作为省域内一般性转移支付和专项转移支付“二次分配”者，省级政府成为本辖区主要财力的集中者，也应当承担省域内基本公共服务统筹调控功能，尤其是基层政府“三保”工作的兜底责任。这不仅是国办发〔2022〕20号文要求省级政府适当集中财力的基本目标，也是落实“省负总责”机制的应有之义。

（三）法规协同：基本公共服务均等化的法治保障

党的十八届四中全会提出，推进事权规范化、法律化，中央方案也要求将成熟的做法以行政法规、行政规章的形式确定下来，各级改革方案也普遍要求将财政体制改革中的成功经验予以制度化。财政体制改革的政策性决定了党内法规需与法律法规相衔接，以发挥法律规范、党内法规在财政体制改革中的指导作用。

一方面，提升党政协调能力。财政是国家治理的基础和重要支柱，而事权与支出责任划分作为财政体制改革的核心内容，依赖于党中央的重视程度，尤其是各级党委的指导。事权与支出责任划分不仅仅是财政问题，而是“更高位阶的政治问题”（楼继伟，2020）。在中央层面上，党内意志先行、行政规范性文件跟进的互动局面已然形成。2014年中央政治局通过的《深化财税体制改革总体方案》，是中国历史上首次以政治局决议形式确定的财税改革框架，为政府间财政关系调整提供了顶层方案，并由党的历次会议予以细化，且在党的十九大报告中明确为“权责清晰、财力协调、区域均衡”。2022年4月，中央深化改革委员会第二十五次会议专门审议了省以下财政体制改革议题，为省以下财政体制改革提供了政治支持。在地方财政体制改革中，山东率先成立全国首个全面依法治省委员会后，各省也陆续组建了省委全面依法治省委员会、审计委员会、教育工作领导小组等一批党的重大工作议事协调机构，并明确了相关办事机构的职责范围，增强了党委对职能部门的统一归口协调管理，在实现了党对事权与支出责任划分改革工作的全面领导的同时，有力支持了人大对财政体制改革的民主监督。

另一方面，构建多层次法治保障体系。习近平总书记指出，要实现立法和改革相衔接。推进基本公共服务均等化，除了秉承“重大改革于法有据”外，还需要推动财政体制相关法律、行政法规、地方性法规与行政规章等规范性文件、党内法规相衔接，建立有利于保障事权分配制度和支出责任关系调整的多层次法治体系。当前，基本公共服务共同事权与支出责任划分依据仅限于国务院和地方政府的规范性文件，其可操作性强但效力层级低，难以满足中央提出的“依法规范”目标。其一，需要明确基本公共服务均等化的宪法依据。如德国将“均等的生活条件”写入《基本法》，丹麦通过《联邦财政均衡法》，确保基本公共服务均等化的财政保障职责。其二，基本公共服务共同事权与支出责任的法治化需要遵循渐进式立法路径。现阶段，我国法律和政策虽涉及事权与支出责任，但尚未细化规定。可以考虑借鉴域外国家的成功经验，从基本公共服务领域入手，由行政化、政策化向法律化、规范化转变，形成政策先行、法律跟进的治理体系。具体说来，现实可行的做法是：先以目前的8大类基本卫生公共服务为试点，逐步覆盖其他与发展权相关的服务项目；由国家基础标准、省级标准等强制性约束提升划分方案的确定性，并在完善划分方案这一“目录清单式”制度的基础上，将相对成熟的领域率先以行政规章或地方性法规制度化，最终经由共识—政策—立法的渐进式路径，夯实我国基本公共服务均等化的法治基础。

六、结语

将基本公共服务均等化的实质目标纳入改革方案评估，可以看出，立足于社会主义初级阶段主要矛盾的纾解，当前改革呈现出中央方案示范性、事权类别狭义性、基础标准兜底性以及综合财力主导性的基本特征。经由规范化检视，在形式价值和实质目的上，仍存在划分改革单向性、省级统筹模糊性、划分依据政策性以及改革任务尚未完成等缺憾。划分改革既需要注重事权、支出责任与财力相适应，更需要落实基本公共服务均等化的实质目的。在理论逻辑上，需要发挥中央与地方“两个积极性”，确立省级政府在省域内的统筹调控功能，并实施各级地方政府的分级负责。在财政实践上，从体制协同、机制协同、法規协同的立体路径，逐步与其他分领域改革的公共服务均等化目标相衔接，构建制度保障、财力保障和法治保障，推进全体人民共同富裕的现代化。

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（责任编辑：易一）

*本文系国家社科基金一般项目“共同富裕目标下政府性基金的公共财产法规制路径研究”（项目编号：22BFX108）、河南省哲社规划项目“减税降费背景下地方债风险防范与化解机制研究”（项目编号：2021BJJ031）的阶段性成果。

作者簡介：岳红举，男，河南大学经济学院教授；洪一凡，女，河南大学经济学院硕士研究生。