地尽其利：退出的土地承包权再分配探析

余晓洋 郭庆海

一、问题的提出

土地是高度稀缺性资源，土地的分配和利用自然成为土地产权制度改革的焦点。在中国历史上，一切社会、经济思想以至于政府的政策措施都以土地的分配和利用为中心。①冯友兰：《中国哲学简史》，涂又光译，北京：北京大学出版社，2013年，第16—17页。农业转移人口市民化是现代社会的基本规律，现阶段“人地分离”的矛盾愈加显化，农村土地低效利用与抛荒闲置问题日益尖锐。为破解“人地分离”矛盾，提升农村土地配置效率，中国政府一直在探索土地承包权退出的试点工作，赋予小农户土地“退出权”，进而科学合理地配置农村土地资源。2019 年11 月，中共中央、国务院出台了《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，明确提出“建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制”。2022 年10 月，党的二十大报告提出“保障进城落户农民合法土地权益，鼓励依法自愿有偿转让”。然而，检视宁夏平罗、浙江嘉兴、重庆梁平等土地承包权退出试点地区的实践，承包权退出仍然面临诸多制度桎梏与现实约束，农户有偿退出土地承包权的通道非常有限。②刘同山、孔祥智：《离农会让农户更愿意退出土地承包权吗？》，《中国软科学》2020年第11期。而且，新型城镇化过程中，进城小农户退出的土地承包权如何分配和处置也是个大问题。③郭熙保：《市民化过程中土地退出问题与制度改革的新思路》，《经济理论与经济管理》2014年第10期；朱道林、李瑶瑶：《农村土地制度改革的经济学考察》，《中国土地科学》2018年第3期。退出的土地承包权再分配作为土地承包权退出这一项综合性系统工程的终端环节，正处于效率低下的“沉闷”状态。即便是土地承包权退出试验区实现了部分土地承包权退出，但其利用效果与政策预期相差甚远。①曹丹丘、周蒙：《土地承包权退出：政策演进、内涵辨析及关键问题》，《农业经济问题》2021年第3期。退出的土地承包权分配后的利用，甚至出现“非农化”“非粮化”现象，有悖于国家粮食安全和乡村振兴战略实施目标。那么，退出的土地承包权如何再分配，其原则是什么，是否依据收入尺度？这些现实中迫切需要解决的问题有待关注和深入系统的研究。

农村土地资源配置难免出现低效、“市场失灵”甚至无效的经济状况。在土地产权流转市场，完全依靠市场来配置土地资源、主导土地资源的流向与使用并不能保障土地资源配置的最优化。②李蕊：《农地转用领域土地要素市场化配置的制度逻辑》，《安徽师范大学学报》（人文社会科学版）2021年第2期。而土地承包权退出到再分配，是农村土地资源优化配置的核心环节，能够有效增加土地资源的经济供给。“退出权”是农户对土地资源配置的自由选择权，在农村更大范围内配置人地资源，才能实现“地尽其利”。③刘同山、张云华：《城镇化进程中的城乡二元土地制度及其改革》，《求索》2020年第2期。土地承包权退出机制，能够赋予农户进行资产转换的机会，并获得进入城镇生活的资本④高佳、李世平：《农户土地承包权退出意愿的影响因素》，《干旱区资源与环境》2016年第8期。，能够让已经市民化的农民彻底退出承包地。⑤王海娟：《集体所有制视野下承包地退出制度及其改革困境研究》，《经济学家》2020年第7期。退出的土地承包权，通过再次分配，能够为农业经营主体发展适度规模经营提供稳定的土地产权，实现“耕者耕其田”，进而保障国家粮食安全。⑥陈忠明、姜会明：《从耕者有其田到耕者耕其田——基于土地承包权的流转》，《新疆社会科学》2019年第1期。然而，学术界目前关于退出的土地承包权再分配与利用的研究为数甚少，无法为退出的承包权再分配相关的研究与实践提供有效的理论框架。为此，本文在土地承包权初始分配讨论的基础上，以公平与效率为坐标分析退出的土地承包权再分配的原则与受体。依据收入尺度，剖析退出的土地承包权再分配的正面效应，并构建承包权再分配规模测算的理论模型和程序。在此基础上，围绕家庭基本经营制度、国家粮食安全保障和承包权再分配合法化三个层面，进一步讨论家庭农场如何合理利用退出的土地承包权。本研究以期为退出的土地承包权再分配提供学理性参考。

二、土地承包权的初始分配及影响

追溯到20 世纪80 年代初期，家庭联产承包责任制取代人民公社制度，消除了监督困难和“搭便车”问题，计划经济体制逐步转向市场经济体制。⑦钟甫宁：《从要素配置角度看中国农业经营制度的历史变迁》，《中国农村经济》2021年第6期。同时，家庭联产承包责任制的实施也意味着农村土地产权制度再次改革，农村土地资源得以重新配置。农村土地产权制度改革的实质是土地所有权和承包经营权相分离。土地所有权归农民集体，土地承包经营权归小农户，赋予了小农户农业生产经营自由宽松的空间。1980 年代，土地是小农户生存的基本或唯一的生产资料，是维系家庭生计的主要载体，即土地是小农户的生存权。为此，在农村集体经济组织内部，土地承包权的初始分配必须按照公平的原则，以好地差地搭配、远近搭配为配置前提，以户为单位，按人口分配。土地承包权的初始分配是均分的，以保证农村集体经济组织成员对土地的公平占有和经营。⑧丰雷、蒋妍、叶剑平：《诱致性制度变迁还是强制性制度变迁？——中国农村土地调整的制度演进及地区差异研究》，《经济研究》2013年第6期。土地承包权初始分配内在的激励机制，极大地提高了小农户从事粮食生产经营的积极性，有效保障了国家粮食安全。

但是，农村集体经济组织按照小农户家庭人口数量分配土地，诱致农村人口数量大幅度增长。在土地自然供给无弹性的情况下，农村人口数量的增加，使得人地之间的矛盾更趋紧张。加之农村人口的增减变化，土地“大调整”“小调整”逐渐实施，迫使人多地少地区的农村土地细碎化程度明显加剧。中国农村承包给小农户的集体土地约13.85 亿亩。以2.30 亿小农户计算，每个小农户承包的耕地平均仅有6.02 亩。土地细碎化不利于农业机械作业，阻碍了农业生产规模效益的提高⑨叶春辉、许庆、徐志刚：《农地细碎化的缘由与效应——历史视角下的经济学解释》，《农业经济问题》2008年第9期。，由此造成土地规模不经济问题。所以，在中国农村第二轮土地承包期内，土地承包合同实行“增人不增地、减人不减地”的原则，并在原有基础上延长承包期限。这一原则在一定程度上减缓了土地细碎化的趋势，能够有效稳定小农户在农村土地上长期投入的心理预期。

值得深思的是，土地承包权初始分配缺失对小农户自身人力资本差异性的研判，忽略了农户在农业生产效率上的差异，没有考虑“按劳分配”的原则。①许庆、田士超、徐志刚、邵挺：《农地制度、土地细碎化与农民收入不平等》，《经济研究》2008年第2期。其衍生的负面效应是造成土地资源误配，降低了农业生产效率②盖庆恩、程名望、朱喜、史清华：《土地流转能够影响农地资源配置效率吗？——来自农村固定观察点的证据》，《经济学（季刊）》2020年第5期。，难以形成规模经济效益。为破解农村土地资源供需错配问题，中央政府就农村土地产权制度进行了大量的改革。2014 年以后，中央政府将实践中已经发生的“三权分离”规范为“三权分置”，成为现行土地产权制度的基本构架，赋予了土地经营权流转的合法性。土地经营权流转市场逐步孕育并生成，在一定程度上满足了规模经营主体对农村土地的诉求。遗憾的是，短暂期限的土地经营权流转，对规模经营主体从事农业生产经营来说易衍生诸如土地产权不稳定和地租成本过高的负面影响③余晓洋、刘帅、郭庆海：《农村土地承包权何以固化——基于产权性质视角》，《农村经济》2020年第2期。，约束规模经营主体长期投入的积极性④余晓洋、刘帅、吴迪、郭庆海：《农村土地承包权退出的缘起及实践模式比较》，《新疆社会科学》2020年第3期。，进一步抑制规模经营主体农业竞争力的增强。鉴于此，为了提高农村土地资源利用效率，需要根据人口迁移和农业转型发展对农村土地资源进行“再配置”。⑤刘同山、吴刚：《城镇化进程中农村土地退出及其优化利用》，《江南大学学报》（人文社会科学版）2021年第4期。基于土地承包权初始分配的经验与原则，现阶段退出的土地承包权再分配势必要考虑效率原则，追求公平与效率兼顾的双重坐标。

三、退出的土地承包权再分配原则与受体

农村“土地调整”是土地再分配的一种表现形式，无论是大调整还是小调整，都会影响农业经营者对土地的长期投入。⑥赵阳：《对农地再分配制度的重新认识》，《中国农村观察》2004年第4期。而今，小农户自愿将土地承包权退回到农村集体经济组织，带来了如何再分配的问题。在政策文件上，土地承包权退出以农户“自愿有偿”为原则。在法律条文上，《中华人民共和国农村土地承包法》赋予土地承包权退出相关的合法地位。基于土地承包权退出遵循“依法、自愿、有偿”的原则之上，退出的土地承包权再分配应当突出效率的原则，但也不能丢弃公平原则。

（一）土地承包权再分配的原则

退出的土地承包权再分配关系到公平与效率双重价值坐标的选择。假如仅从效率目标出发，无疑应追求新大陆国家的农业大规模经营模式。如果仅从公平目标出发，那么势必会使土地承包权初始分配中的平均主义大行其道。显然，仅仅选择公平与效率中的任何一个坐标都将出现不可低估的负面效果。那么，如何从中国国情和不同地区的实际情况出发，再分配退出的土地承包权？基于公平和效率的双重目标，退出的土地承包权再分配需要依靠政府“看得见的手”，适当通过宏观调控矫正配置的偏离，逐步实现农民社会福利和土地配置效率最大化。

公平原则。土地要素与劳动力、资本等农业生产要素最大的区别，在于土地具有高度“稀缺性”。为此，退出的土地承包权的再分配依然要遵循公平原则。正如布坎南所述，起点和规则的公平比结果的公平更重要。⑦詹姆斯·M·布坎南、理查德·A·马斯格雷夫：《公共财政与公共选择：两种截然不同的国家观》，类承曜译，北京：中国财政经济出版社，2000年，“译者的话”第12页。土地承包权再分配体现的公平原则，与承包权初始分配的公平原则有所区别。土地承包权再分配遵循公平原则，考虑参照收入尺度，即农业生产经营者的种粮收入能够接近或者达到城镇居民的收入水平。那么，土地承包权再分配的受体应当是从事粮食生产的小农户（包括少地小农户和失地小农户）或者规模经营主体。土地承包权再分配既不是平均分配，也不是分配于某个规模经营主体，即防止土地过于集中且片面追求土地经营。

效率原则。土地资源配置缺乏科学合理性，造成了土地的细碎化、撂荒问题，进而导致土地利用效率过低，影响农业竞争力。所以，通过土地承包权退出到再分配，能够将土地从低效率的农户转移到高效率的规模经营主体，确保规模经营主体土地产权的长期稳定性。根据农业农村部的调查显示，种粮农户的经营规模达到百亩以上时，土地利用率会提高10%以上，经济效益会提高25%以上。①曹茸、宋修伟：《发展家庭农场：意义重大 难题待解》，《农民日报》2013年3月8日，第1版。规模经营主体家庭资源禀赋配备齐整，能够更好地利用农业机械生产，通过适度规模经营得以有效提升要素配置的效率。简言之，在一定土地规模，规模经营主体最优化合理配置劳动力、资本、技术等生产要素，提高土地的生产率，实现土地规模效益。

（二）土地承包权再分配的受体

根据退出的土地承包权再分配的公平原则，考虑承包权再分配的受体是少地小农户、失地小农户。基于公平和效率双重原则，退出的土地承包权再分配受体应当是家庭农场。

一是少地小农户。中国农村普遍存在着大量的少地小农户。土地承包权初始分配时，主要按人口分配，例如小农户家庭女儿出嫁、儿子“上门女婿”等原因导致家庭人口减少，分配到的承包地较少。小农户也是由于缺乏非农技能，无法转移到城市部门就业，土地是小农户获取收入来源的唯一载体。那么，小农户为了增加家庭收入，只能依靠转入土地要素扩大农业生产规模。随着农村土地租金不断提高，小农户转入土地所承担的土地租金成本占据生产种植总成本较大比重，导致获取的利润大幅度减少。所以，按照公平原则，退出的土地承包权再分配应当把少地小农户作为受体之一。

二是失地小农户。伴随着中国市场经济的发展，20 世纪90 年代开始，工业化、城市化过程中大量农用土地转为非农用地，导致全国每年至少有300 万小农户转变成失地小农户。小农户失去土地之后，依靠种植粮食等农作物获取收入的载体丧失，被迫转移到城市非正规部门务工。城镇非正规部门对于失地小农户而言，就业条件非常艰苦，以体力劳动和非熟练劳动为主。而且，城镇非正规部门的工作稳定性不强，小农户面临最大的问题是频繁性失业。失业意味着失地小农户丧失收入来源，容易造成过多的社会矛盾和问题。农村土地具有吸纳失地小农户就业的能力，能够为其提供再就业的空间。退出的土地承包权再分配应当考虑处于失业状态的失地小农户。

三是家庭农场。实际上，少地小农户从事农业生产经营规模较小且地块较分散，农业机械化水平不高，抵抗市场和自然风险能力缺乏，劳动生产效率一般低于种养大户、家庭农场等规模经营主体的劳动生产效率，增加土地经营规模的积极性不强。失地小农户逐渐转移到城市部门从事非农就业，从事粮食生产的精力不断减少，将资金投入到农业生产经营的意愿较弱，更倾向于城市的就业和生活。可见，家庭农场是中国农业转型升级的必然选择。

从效率原则而言，土地适度规模经营是农业现代化发展的趋势，亦是现阶段农业政策的主要目标。②何秀荣：《关于我国农业经营规模的思考》，《农业经济问题》2016年第9期。土地产权流转的自由，促进了要素比例的平衡，促使农业经营者可以转入更多的土地或者对土地更多投资，提高农业的资源配置效率。土地经营权的流转市场，“催生”规模经营主体。在众多退出的土地承包权再分配受让主体中，规模经营主体具有代表性，规模经营主体主要包括种养大户、家庭农场以及农民合作社。规模经营主体从事农业生产经营，对土地要素的诉求十分强烈。检视农业规模经营主体的发展，其对现代农业的驱动作用显而易见。种养大户在现实中属于过渡形态，极有可能成长为家庭农场。而农民合作社数量不实、质量不高的问题逐渐突出，有不少合作社有其名无其实，沦为“空壳社”③《关于印发〈开展农民专业合作社“空壳社”专项清理工作方案〉的通知》，2019 年2 月19 日，http：//www.moa.gov.cn/gk/tzgg_1/tz/201902/t20190226_6172837.htm，2023年9月7日。，农民合作社尚未良性发展。农民合作社的属性大多以企业化生产，令人产生不安的是工商资本介入农地，会造成农地“非农化”“非粮化”等方面的问题。

与种养大户、农民合作社相比，家庭农场缘起于小农户，克服了小农经营的劣势④朱启臻、胡鹏辉、许汉泽：《论家庭农场：优势、条件与规模》，《农业经济问题》2014年第7期。，保留了家庭经营的内核，稳定了家庭经营的基础性地位。⑤苏昕、王可山、张淑敏：《我国家庭农场发展及其规模探讨——基于资源禀赋视角》，《农业经济问题》2014年第5期。家庭农场的一切生产经营行为都以土地为基础。⑥郜亮亮：《中国种植类家庭农场的土地形成及使用特征——基于全国31 省（自治区、直辖市）2014～2018 年监测数据》，《管理世界》2020年第4期。而且家庭农场具有高于一般农户的收入能力，因而也具备较强的投入能力，从而具备较大的应用先进技术和生产手段的可能性。①郭庆海：《新型农业经营主体功能定位及成长的制度供给》，《中国农村经济》2013年第4期。家庭农场是目前全球绝大多数国家的农业生产经营组织形式，亦是中国农业转型升级的必然选择。2013 年“中央一号文件”提出发展家庭农场，现阶段中国家庭农场的模式主要有上海松江模式、浙江宁波模式、湖北武汉模式、吉林延边模式和安徽郎溪模式。截至2016 年底，全国家庭农场达到87.7 万户，平均经营规模达到200 亩左右。其中，纳入各级农业农村部门名录管理的家庭农场达到44.5 万户，平均经营规模170 亩左右。2020 年，中国家庭农场名录系统填报数量超过300 万个。②农业农村部：《对十三届全国人大四次会议第3477 号建议的答复》，2021 年7 月15 日，http：//www.moa.gov.cn/govpublic/XZQYJ/202107/t20210715_6371970.htm，2023年9月7日。家庭农场有效提高粮食生产效率，缓解国内粮食供给压力，极大地保障了国家粮食安全。不过，现阶段家庭农场在土地要素需求方面存在的经营困境越来越显化。土地经营权流转为家庭农场实现规模经营提供了先决条件。但是，家庭农场获得土地经营权的产权期限不长久，且承担的土地租金成本过高，进一步阻碍其良性发展，影响农业生产竞争力。

那么，如何获得长期持续的土地产权是家庭农场迫切需要解决的难题。综合考量，退出的土地承包权再分配应当优先无偿分配给家庭农场。从发展预期看，家庭农场获取长期持续的土地要素，需要从土地产权根源上研判。依据产权性质而言，土地承包权退出可视为地权的可流动性，进一步破解承包权固化的程度。土地承包权退出之后，通过构建科学的承包权再分配机制，能够有效促进土地要素合理优质高效配置③刘超：《土地承包经营权退出的实践逻辑与目标偏离》，《经济学家》2018年第1期。，满足家庭农场对土地要素的诉求，有效稳固家庭农场土地产权持续性④余晓洋：《农户土地承包权退出：目标、难点及其条件》，《经济学家》2022年第1期。，进而增强其在农业领域长期投入的积极性。家庭农场作为土地承包权再分配的受体，对于提升农业竞争力和保障国家粮食安全具有深远意义。

四、退出的土地承包权再分配的尺度

小农户退出的土地承包权再分配是一个极其复杂的问题。以家庭农场为对象的承包权二次分配，需要确定分配尺度。倘若土地规模经营片面追求效率尺度，很容易出现土地资源向个别家庭农场集中的现象。在满足土地配置效率目标的前提下，考虑退出的承包权可以按照收入尺度进行再分配，以体现公平原则，有利于追求社会福利最大化。

（一）收入尺度概述

收入尺度，是指在现有农业生产力水平和农户经营水平条件下，以规模经营农户获取与城镇居民（或打工农户）同等收入为目标，衡量和确定土地经营适度规模。⑤郭庆海：《土地适度规模经营尺度：效率抑或收入》，《农业经济问题》2014年第7期。收入尺度是在机会成本的理论基础上构建的。家庭农场在农村部门从事农业生产经营，放弃了进入城市部门就业的机会。家庭农场在城市部门的机会成本有其二：一是以农民工身份从事务农获取的收入；二是以城市居民获取的收入。在人口城市化背景下，土地承包权退出的政策目标之一是促进进城小农户更好地实现市民化，获得与城市居民同等的收入和福利待遇。因此，本文选择农民工收入、城镇居民的可支配收入作为家庭农场的机会成本，进而构建收入尺度来确定家庭农场的经营规模，更为科学合理。

收入尺度是一个动态的衡量指标，因为城镇居民的收入每年都会有所变动。而且，中国各个地区的家庭农场获取的收入，与城镇居民获取的收入存在明显的差异。由此，城镇居民可支配收入和农民工务工收入，可以作为确定家庭农场的适度经营规模的参照系。根据《农民工监测调查报告》统计，农民工月平均工资收入由2013年的2609.00元增长到2021年的4432.00元，增长幅度为69.87%（见表1）。

表1 2013—2021年中国农民工工资收入（单位：元/月）

《中国统计年鉴》数据反映，2013—2020 年宁夏回族自治区、浙江省、重庆市、吉林省和上海市的城镇居民可支配收入均逐年增长。⑥宁夏平罗、浙江嘉兴、重庆梁平和上海松江是土地承包权退出典型试验区，具有农户土地承包权退出的行为；吉林长春九台区是宅基地退出典型试验区之一，笔者在当地调研时了解到也存在土地承包权退出意愿。因此，本文选取这5个省区进行分析。中国东部沿海地区浙江省和上海市的城镇居民可支配收入普遍高于同时期宁夏回族自治区、重庆市以及吉林省的城镇居民可支配收入（见表2）。

表2 2013—2020年中国5省份城镇居民可支配收入（单位：元）

（二）收入尺度下承包权再分配的正面效应

基于收入尺度，将退出的土地承包权进行再分配，促使农村土地资源配置效率得以提高。收入尺度下退出的土地承包权再分配体现的是土地资源配置的公平性，有益于培育“自耕农”似的家庭农场，极大地提升农业竞争力。

一是体现土地资源配置的公平性。家庭农场片面追求规模面积，一方面会造成土地过于集中，不利于社会福利最大化。另一方面，在资本、技术其他条件不变的情况下，家庭农场片面追求规模面积，造成规模报酬递减现象，由此形成农业生产经营规模不经济。印度经济学家苏布拉塔·贾塔克在讨论印度农业规模时指出，“随着农场规模的扩大，每英亩产出反而减少”。①苏布拉塔·贾塔克：《发展经济学》，卢中原、王晓东、朱邦宁、王敏译，北京：商务印书馆，1989年，第148页。按照收入尺度再分配退出的土地承包权，能够妥善处理家庭农场与土地的关系，提高土地资源配置效率，体现土地资源再配置的公平性。具体而言，参照城镇居民可支配收入作为家庭农场从事农业生产经营的规模尺度，既满足了家庭农场对土地资源的需求，又防止土地资源过度向个别家庭农场集中。此外，家庭农场的经营规模与其他农业经营者的规模不会形成过大的差距。按照收入尺度再分配土地承包权，有效缓解家庭农场佃农化趋势下土地租金高、土地经营权不稳定等问题②余晓洋、刘帅、郭庆海：《家庭农场佃农化：经营困境、形成机理与破解思路》，《农村经济》2021年第5期。，进一步促使家庭农场达到适度经营规模，拥有可持续的农业收入，缩小与城市居民的收入差距，增强社会稳定性。

二是培育“自耕农”似的家庭农场。中国农村土地经营规模狭小且分散，一直阻碍现代农业的发展。小农户长期存在是中国国情农情的客观事实，而家庭农场等规模经营主体是现代农业发展的主要趋势。依据收入尺度再分配土地承包权，能够有效促进小农户嵌入现代农业，有利于将小农户逐步培育成为家庭农场。按照收入尺度分配土地承包权，可以实现家庭农场追求经济效益最大化的目标，增强家庭农场长期投资的稳定性。为此，家庭农场会被培育成为“自耕农”，在土地上具有更多的自由，科学合理地支配自家承包的土地。舒尔茨认为自耕农经济是一种非常有效的资源配置方式，农民具有完全的经济理性，能够对经济刺激做出充分反应。③西奥多·W·舒尔茨：《改造传统农业》，梁小民译，北京：商务印书馆，1987年，第34—35页。如此一来，家庭农场会增加农田基本建设和竭力保护耕地的质量，有利于改善生态环境，增强生态效益。另外，家庭农场更愿意采纳农业新技术，促使农业生产经营进入良性发展的态势。

三是有利于提升农业竞争力。在国际农产品市场上，中国农产品价格普遍高于美国农产品价格。个中原因是中国的农业竞争力不足，农业生产资料成本过高。在收入尺度下退出的土地承包权再分配，为农村真正从事农业生产经营的小农户拓宽空间，提供长期稳定的土地要素，逐步发展成为家庭农场。其内涵是，土地承包权再分配，促使家庭农场形成农业经营规模，将土地、资本、技术、服务、机械等农业生产要素融合，形成自耕农经济并释放规模正面效应，有效提升家庭农场劳动生产效率和土地生产经营边际收益。在收入尺度下分配土地承包权，为家庭农场的生产经营注入新的动力与源泉。这正是农业现代化发展的要求，家庭农场经营主体以现代管理理论和方法经营，进而提升农业竞争力。

（三）收入尺度下承包权再分配规模测算的理论模型

按照收入尺度，确定家庭农场的适度经营规模。依据家庭农场的适度经营规模确定退出的土地承包权再分配的规模。中国的耕地资源十分有限，必然要考虑家庭农场的适度经营规模，这关系退出土地承包权再分配的问题。本文围绕城镇居民的可支配收入、农民工的收入以及家庭农场的利润，构建家庭农场获得承包权再分配规模的测算理论模型，为退出的土地承包权再分配提供测算依据。

农民工的纯收入：

式（1）中，i表示农民工月平均收入，m表示一年务工的月份总数。

家庭农场从事粮食生产单位面积获取的利润：

式（2）中，I表示粮食作物单位面积的收入，C表示粮食作物单位面积的成本，包括物质与服务、人工等成本，土地租金不计入。①退出的土地承包权再分配时，家庭农场分配到的承包地是无偿使用的，不再需要承担土地租金。所以，土地租金不再计入公式。y表示粮食作物单位面积的产量，p表示粮食作物的价格。

家庭农场适度规模的下限：

式（3）中，g表示家庭农场来自土地的收入占家庭总收入的比重，h表示家庭农场的人口数量。

家庭农场适度规模的上限：

式（4）中，It表示城镇居民的可支配收入。

所以，退出的土地承包权再分配时，家庭农场应当获得的承包地面积：

式（5）中，S自家表示家庭农场自家确权的承包地面积。

囿于中国各个区域资源禀赋不同，利用收入尺度测度家庭农场土地适度规模时，需要综合考量家庭农场的劳动力、资本、农业机械装备、基础设施等因素。基于此，家庭农场的经营适度规模更加贴近于现实，退出的土地承包权再分配更具科学性和操作性。

（四）土地承包权再分配程序

在构建家庭农场获得承包权再分配规模理论模型之后，需要建立土地承包权再分配“公示—申请—审批—管理”的程序。中国实行家庭联产承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，由宪法确立为中国农村集体经济组织的一项基本制度。《中华人民共和国农村土地承包法》赋予了农户对承包土地的使用权。退出的土地承包权再分配，家庭农场作为承包方，农村集体经济组织作为发包方，市场监督管理和自然资源等相关部门作为管理方。基于此，为退出的土地承包权再分配创造良好的公共政策环境和秩序，进一步提高土地资源配置效率。

1. 公示。小农户土地承包权退出之后，农村集体经济组织对退出的承包地面积、地块等信息进行统计。农村集体经济组织统计之后，在全村公示退出的承包地面积、坐落、质量等级等情况。

2. 申请。家庭农场向农村集体经济组织提出承包土地的申请。家庭农场承包土地的申请材料主要有申报人身份证明原件及复印件、土地承包合同、营业执照等。

3. 审批。农村集体经济组织关于家庭农场的承包土地的申报材料进行审核，审核主要涉及几个方面。一是家庭农场是否在工商管理部门注册；二是家庭农场自有承包地面积；三是家庭农场是否从事粮食生产等方面。家庭农场申请承包土地的材料合格之后，并公示家庭农场的申请材料，公示期满通过后，签订土地承包合同。

图1 退出的土地承包权再分配程序图

4. 管理。家庭农场不能将土地再转包、转租给第三方经营者。市场监督管理和自然资源等部门联合监管土地承包权再分配后家庭农场的使用。针对外来家庭农场到本村申请承包地的情况，农村集体经济组织应当设置准入条件，并有权规范和监督家庭农场的用地行为。

五、退出的土地承包权再分配的进一步讨论

收入尺度下退出的土地承包权再分配规模测算理论模型和程序，对承包权再分配实践具有一定的参考价值。本文仍需要进一步讨论的是，家庭农场获得退出的土地承包权之后，应当坚持家庭经营的农业基本经营制度和服务保障国家粮食安全战略。在国家层面，应当将退出的土地承包权再分配合法化。

（一）坚持家庭经营的农业基本经营制度

中国家庭经营制度最终确定为“以家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营制度。统分结合的双层经营制度是在改革人民公社制度的基础上逐步确立的，并随着改革的深入、中国特色社会主义市场经济体制的建立而不断发展。在家庭经营制度基本框架下，其制度的正面效应逐步显现，对推动农村经济以及整个社会的发展具有深远意义。家庭经营体制自始至终与农村土地制度紧密联结。农村集体组织再分配土地承包权，家庭农场利用土地进行生产，依然要坚持家庭经营制度。家庭农场以家庭成员为主要劳动力，以家庭经营为基本经营单元，从事农业规模化、标准化、集约化生产经营，是现代农业的主要经营方式。家庭经营是中国农业必须长期坚持的基础经营形式，无论农业经济体制如何改革、制度如何创新，农业的直接生产过程最适宜家庭经营的制度安排。

（二）服务保障国家粮食安全战略

确保粮食安全一直是国家“三农”工作的重中之重。土地要素自由流动是农村产权制度改革的核心部分，是国家粮食安全的重要保障。收入尺度作为退出的土地承包权再分配依据和家庭农场服务保障国家粮食安全是农村土地制度改革并行不悖的目标。换言之，围绕粮食的数量和质量层面考虑保障国家粮食安全；粮食数量高产和质量优良的保证，进而能提升家庭农场的农业经营收入。粮食作为初级产品，现阶段国家粮食安全依然面临诸多问题和挑战。从粮食供给端看，国内粮食结构性失衡，大豆供给严重不足，过度依赖国外进口。从食物需求端看，消费者追求营养均衡，对肉蛋奶的需求逐渐增加。粮食作物是畜牧业对优质饲草需求的主要来源。为此，在坚守18 亿亩耕地红线的基础上，合理分配退出的土地承包权，有助于确保国家粮食安全。与此同时，许多地区退出的土地承包权再分配之后，工商资本介入农村土地，造成土地的“非农化”“非粮化”，与国家粮食安全战略目标有所偏离。为破解土地“非农化”“非粮化”等负面问题，接受土地承包权再分配的家庭农场应当服务保障国家粮食安全战略。

（三）退出的土地承包权再分配合法化

土地承包权从退出到再分配，涉及多方关系主体，必须制定配套的相关法律法规。考虑将退出的土地承包权再分配公示、申请、审批和管理等程序，纳入《中华人民共和国农村土地承包法》，将土地承包权再分配合法化。要依法保障家庭农场的土地承包权，健全土地承包权再分配的程序。并且，地方政府需制定适应地方的承包权再分配法规准则。完善中央到地方土地承包的法律法规，有效维护家庭农场经营主体的合法权益。与此同时，实施最严格的耕地保护制度。一旦家庭农场出现不规范用地行为，要收回再分配的土地承包权。针对从事粮食生产的少地农户和失地农户，依托政府的支持，逐渐培育成为家庭农场之后进行承包权再分配，有利于小农户与现代农业有机衔接。

农村土地承包权从退出到再分配是一个动态渐进的制度完善过程。仍需值得思考的问题是在不触动农村土地集体所有制的前提下，如何将市场机制引入土地承包权退出实践，是农村土地产权制度改革的重大政策命题。