锂离子电池回收利用规范的法治化进路

胡晓 李屹然

摘  要  规范锂离子电池的回收利用，有助于促进低碳经济和环境友好型社会的发展。一些发达国家和地区对动力电池的回收利用起步较早，针对锂离子电池的法律规制形成了专门立法模式和分散立法模式，以便清晰界定主体和对象、明确各方主体的责任、保证监管的可持续性。我国构建锂离子电池回收政策，经过了由点（明确责任主体）到线（确立生产者责任延伸制度）再到面（建立回收体系）的过程。但是，锂离子电池回收利用规制仍存在不足之处。一方面，规制模式不足，如缺少专门立法、未形成标准而具体的目标、回收模式尚处于探索阶段、政策文本与执行效果存在偏差等；另一方面，规制内容不足，如生产者责任延伸不足、循环价值链建设不完善、各方回收主体责任模糊等。在充分考虑我国国情和国外立法经验的基础上，锂离子电池回收利用规范的法治化进路可以分为规制模式和规制内容两方面。在规制模式上，将锂离子电池的总体政策设计纳入《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，出台配套政策，设定具体目标。在规制内容上，赋予生产者责任延伸制度新的法律内涵，建立循环价值链，严格明确各方主体的回收责任。

关键词  电池回收  生产者责任延伸制度  绿色法治  “双碳”目标  新能源  循环价值链

作者简介 ：  胡晓，法学博士，重庆科技学院法政与经贸学院讲师；李屹然，管理学博士，重庆科技学院法政与经贸学院讲师。

基金项目 ：  重庆市社会科学规划项目“‘双碳’战略下动力电池回收利用立法保障机制研究”（2022BS111）；重庆市教育委员会科学技术研究项目“‘双碳’战略下提升节能减排政策有效性机制研究”（KJQN202201522）；重庆市社会科学规划项目“中国式分权推动制造业绿色转型研究”（2021BS055）

①  李欣、穆东：《动力电池闭环供应链回收定价与协调机制研究》，《软科学》，2018年第11期。

一、问题的提出

环境污染、气候变化和能源短缺已经成为世界广泛关注的问题。①电池是新能源汽车的核心部件，目前，动力电池主要包括铅酸电池、镍金属电池、锂离子电池、超级电容、燃料电池、太阳能电池等，其中锂离子电池是市场中主要的应用类别之一。由于锂离子电池寿命有限，市场上最早一批新能源汽车的锂离子电池已经到了淘汰的时间，需要对其进行回收利用，一方面减轻潜在的环境危害，另一方面以最有效的方式降低锂离子电池的材料成本。目前有三种方法可用于回收使用过的锂离子电池：第一，直接回收。拆卸电池，物理分离电池部件，保留阴极材料用于制造新的锂离子电池。与其他方法相比，直接回收所需的材料和能源更少，但需要更多的劳动力來拆卸电池部件以便重新使用。第二，高温冶金法。通常由电池外壳和有机成分的燃烧提供还原剂，将电池成分还原为可分离的金属和矿渣。与其他方法相比，高温冶金法需要更多的能源和资金成本，而且会造成空气污染。第三，水力冶金法。使用水溶液从电池中提取金属化合物，然后选择性沉淀回收单一金属化合物。  昝文宇、马北越、刘国强：《动力锂电池回收利用现状与展望》，《稀有金属与硬质合金》，2020年第5期。  水力冶金法所需的能源和设施成本比高温冶金法低，但是需要更多的试剂和水来处理电池。  Gavin Harper，Paul Anderson， “Recycling lithium-ion batteries from electric vehicles”， Nature， vol.575， no.7781（2019）.  在很大程度上，不同电池回收方法的成本取决于回收规模，一项对汽车电池回收的估算表明，在容量达到特定规模的前提下，水力冶金法是最经济的方法，直接回收和高温冶金法的锂离子回收成本相似。

中国的能源发展已进入新时代，习近平总书记提出了“四个革命、一个合作”能源安全新战略，“双碳”目标为新时代中国能源发展指明了方向，  范秋芳、邢相飞：《可再生能源政策对碳排放的影响研究》，《华东经济管理》，2002年第8期。  也对动力电池所含稀缺资源的回收利用提出了新的要求。2018—2019年，中国新能源汽车销量连续两年突破100万辆，中国已成为世界上最大的新能源汽车生产国和销售市场。针对电池回收，中国目前正面临着巨大的挑战——只有30%～40%的电池材料被回收利用，而从现有技术来看，我国理论上可以回收80%左右的不同类型的电池组件，这说明，目前的电池回收率较低。新兴行业受到一些成长痛点的困扰，例如电池评估体系不健全、  孟奇、张英杰、董鹏等：《废旧锂离子电池中钴、锂的回收研究进展》，《化工进展》，2017年第9期。  电池回收技术不完善、再利用流程滞后等，不同类型的电池回收流程各不相同且成本高昂，在制度和法规方面缺乏具体的标准。虽然新能源汽车在中国发展势头强劲，但是如果电池材料没有得到充分的回收利用，资源最终将成为有毒废物，不能充分发挥新能源的价值。为了保护环境，促进经济发展，有必要制定相关法规。

电池的开发、生产和使用是向气候中性过渡的关键，也能促进低碳经济和环境友好型社会的发展。  郑莹、凌海、莫文婷等：《废旧镍钴锰酸锂电池正极材料闭环回收》，《环境工程学报》， 2019年第5期。  电池在推动零排放交通工具的发展和储存间歇性可再生能源方面发挥着重要作用，将为不断增长的数字经济和日益增多的便携式电子产品提供更多助力。所以，不论基于实现中电池回收的益处，还是有效应对气候环境问题，针对电池立法都是迫切且必要的。中华人民共和国工业和信息化部表示，关于电池回收和再利用的新指令将确保更大程度的环境保护，提高资源利用率，确保新能源汽车产业健康发展。政策出台不仅基于地缘政治和环境原因，还因为电池回收再利用具有巨大的经济效益。

二、锂离子电池回收利用规范的国别经验

一些发达国家和地区对动力电池的回收利用起步较早，出于环境保护和回收战略资源的双重考虑，这些发达国家和地区对动力电池的回收利用进行了法律规制，并开展了相关的科学研究及工程应用。   李亚春：《储能电池回收利用国际比较》，《现代经济信息》，2019年第15期。

（一）有关锂离子电池的规制模式

1.专门立法模式

由于电池对欧盟的战略重要性，2017年10月，欧盟委员会成立了欧洲电池联盟，以支持在欧洲改进创新解决方案和增强制造能力。2018年5月，联盟通过了一项关于电池的专门战略行动计划，作为“欧洲在行动”方案的一部分，系列措施涵盖原材料的提取、采购和加工，电池材料系统的生产、回收和再利用，等等。在此基础上，欧盟于2020年12月10日通过了《电池法》提案，该提案的目的是使得欧盟关于电池的管理更加法治化、科学化，确保欧盟的电池价值链具有可持续的竞争力。《电池法》提案为锂离子电池的设计、销售、使用和回收搭建了一个闭环的管理框架。提案规定，制造商必须提供锂离子电池的相关数据，并对电池负责；要求电池配备“电池护照”，使电池的使用者清楚地了解电池含有的化学物质、电池的材料来源以及电池对环境的影响；明确回收商的回收效率、材料回收率以及目标收集率。

《电池法》将取代有效期至2023年7月的《电池指令》，这两部法规的目标皆是保护环境，降低蓄电池及废旧电池的负面影响。但是，《电池指令》由欧盟各成员国主管机关执行，由于成员国的标准略有不同，执行结果具有差异性。相较于《电池指令》，《电池法》是欧盟成员国必须一致遵循的“法规”，可以确保欧盟市场电池价值链达成统一。《电池指令》仅规范回收阶段，《电池法》则涵盖电池的整个生命周期，包括电池材料的生产加工、电池的使用、退役及报废后的回收利用等，涉及的电池种类也有所调整，包括可携式电池、工业电池、汽车电池以及电动汽车电池，将电动汽车电池从工业电池中独立出来。

2.分散立法模式

在美国，有两项已颁布的联邦法律与锂离子电池回收有关。第一部是1996年的《含汞和充电电池管理法》，其目标是逐步停止使用含汞电池，提供高效且低成本的收集和回收方案，妥善处置使用过的镍镉电池、小型密封铅酸电池和其他电池，以便重金属能够得到妥善回收，不释放到环境中。《含汞和充电电池管理法》在保护环境和人类健康方面取得了重要进展。虽然锂离子电池并不是《含汞和充电电池管理法》的规制对象，但这部法律被认为是未来锂离子电池回收法规的潜在模板。   Alexander H.Tullo， “Battery recyclers get the lead out”，Chemical & Engineering News， vol.96， no.6（2018）.  根据《含汞和充电电池管理法》的要求，95%以上的铅酸电池将被回收利用，几乎所有被回收的铅都应被用于制造新电池。此外，铅酸电池具有通用的电池技术和设计方案，甚至电池外壳的聚丙烯也是统一的。相比之下，锂离子电池使用各种正极材料和电解质，有各种形状和尺寸，并被组装成各种尺寸的电池模块。   Tim Nedwed，Dennis A. Clifford，“A survey of lead battery recycling sites and remediation processes”，Waste Management， vol.17， no.4（1998）.  因此，锂离子电池更难拆解，而且拆解组件的价值随着时间的推移而大大不同，任何锂离子电池的回收政策都需要考虑到这些差异。

第二部与锂离子电池回收有关的法律是《资源保护和回收法》（Resource Conservation and Recovery Act，RCRA）。隨着美国经济的发展，各种废弃物增加，为了应对日益严重的城市和工业废弃物问题，必须减少废弃物数量并实施适当的处置措施以防止对公众和环境造成危害。多年来，《资源保护和回收法》一直是管理固体废弃物和危险废弃物的主要法律。作为一项公法，《资源保护和回收法》对危险废弃物的产生、运输、处理、储存和处置进行了规制，还为妥善管理危险废弃物和无害固体废物搭建了框架。锂离子电池具有可燃性，符合《资源保护和回收法》对危险废弃物的定义；根据铅酸电池回收的历史经验，锂离子电池中含有大量的金属元素（包括镍和钴），   雷舒雅、徐睿、孙伟等：《废旧锂离子电池回收利用》，《中国有色金属学报》，2021年第11期。  因此，由《资源保护和回收法》对其进行规制也相当合理。但是，不同化学成分的锂离子电池具有不同的特性，一些废弃的锂离子电池如果含有大量电荷，则可能具有危险性，所以电池回收商在处理时可能很难确定哪些废弃锂离子电池应当被定义为危险废弃物。在不确定的情况下，还可以根据联邦法规法典 （Code of Federal Regulations，CFR） 第273部分第40篇中关于联邦“通用废弃物”的规定来管理锂离子电池，相关规定比标准的危险废弃物的概念更加“精简”。此外，作为通用废弃物被管理的锂电池，其国际运输必须符合《资源保护和回收法》对通用废弃物进出口的要求。这些要求也体现在联邦法规法典第272部分第40篇H部分——在进口或出口废弃物之前，应通知相关国家并获得其同意，此外，还包括其他的一些要求。

（二）对锂离子电池的规制内容

1.清晰界定主体和对象

日本《资源有效利用促进法》规定了“特定资源回收产品”，根据该法案发布的部长令将两类产品（小型可充电电池和小型密封铅酸电池）列为“特定资源回收产品”，这两类电池的生产者必须促进自我收集和回收。因此，该法案引入的特定产品回收计划采用了生产者责任延伸的理念。小型可充电电池之所以成为该法案的规制对象，因为它符合两方面标准。一方面，电池回收在技术和经济上是可行的；另一方面，电池回收的相关政策措施是必要的。此外，非充电电池和汽车蓄电池不受该法约束，非充电电池回收由地方政府负责，汽车蓄电池回收则由企业经营者负责。

《资源有效利用促进法》第26至33条规定，鼓励企业经营者独立自主地收集和利用废旧资源与产品。其立法理念是，企业经营者应该为其产品设计相应的回收方案，并根据各种可能发生的情况灵活地实施该方案。《资源有效利用促进法》旨在全面促进减少废弃物、重新使用各种部件、将旧产品回收为原材料。该法规定了企业应采取的措施，如在生产阶段采取与3R（减少、再利用、再循环）相关的措施，在产品设计阶段考虑3R，为产品分类回收贴上标签，建立制造商自我收集和回收的制度，等等。

2.明确各方主体的责任

日本针对电池回收再利用各环节的主体，已建立起“电池生产—销售—回收—再生处理”的体系，  周航、马玉骁：《汽车动力电池回收利用工作进展及标准解析》，《中国标准导报》，2019年第7期。  《资源有效利用促进法》明确了各主体的分工和责任。第一，电池制造商。电池制造商被要求收集和回收废弃的小型可充电电池，这些电池被定义为“特定资源回收产品”。每个财政年度，电池制造商要披露其收集和回收的信息。第二，含电池产品的制造商。该法要求相关产品制造商收集废弃的可充电产品并把电池交给电池制造商。第三，零售商（合作回收的商店）。零售商不需要收集和回收废弃的小型充电电池，但他们应与制造商合作，从消费者处收集废弃的充电电池。基于《资源有效利用促进法》的部长条例规定，电池制造商和含电池产品的制造商等可以要求加工、维修或销售小型充电电池和使用小型充电电池产品的企业经营者开展必要的合作。第四，地方政府。该法第9条规定：“地方政府应根据本地区不同的社会经济条件，努力促进资源的有效利用”。然而，没有进一步的条款规定地方政府的具体作用。第五，家庭（消费者）。该法第5条规定：“消费者應尽量延长产品的使用时间，促进可回收资源和可再利用部件的重复利用，并应与国家、地方政府和企业经营者合作”。第六，中央政府。相关工作由经济贸易、工业和环境部门负责。该法第8条规定：“国家应通过教育和宣传活动，努力提高公众对促进资源有效利用的理解，并要求公众合作实施这些活动。”因此，除了监督方案的执行，经济产业省和文部科学省还应开展有关紧凑型充电电池的教育活动，以提高公众的认识水平。

3.监管转向可持续发展

当前，许多国家和地区的监管都包括新的净零排放目标和指导方针。一是欧洲的“Fit for 55”一揽子计划。该计划建议采取综合措施来解决道路交通排放问题，为了加速向零排放出行过渡，新车排放量必须在2030年之前减少55%，到2035年达到比2021年的水平减少100%的目标，这意味着从2035年开始，所有注册的新车都应该实现零排放。二是美国的《通胀削减法案》（The Inflation Reduction Act，IRA）。为了寻求稳定的矿物供应，该法案为电池关键矿物含量设定了基于市场价值的目标。到2027年，电动汽车制造商要想获得税收抵免，其电池中关键矿物80%的市场价值必须来自美国国内或美国的“自由贸易伙伴”。三是印度的“更快采用和制造电动汽车”计划（Faster Adoption and Manufacturing of Electric Vehicles，FAME）。该计划于 2015年4月启动，旨在通过财政支持鼓励对电动汽车和混合动力汽车的消费。该计划的第一阶段持续四年，到2019年结束；在第二阶段，计划提供为期3年的补贴，以支持公共交通和共享交通的电气化。

三、中国锂离子电池回收利用的现行规范与问题剖析

（一）中国锂离子电池回收利用的现行规范

锂离子电池回收政策体系是否有效，关系到经济和社会的可持续发展。为了建立高效合理的废弃电池回收体系，中国陆续出台了系列相关政策。  肖武坤、张辉：《中国废旧车用锂离子电池回收利用概况》，《电源技术》，2020年第8期。  2006年，《汽车产品回收利用技术政策》规定，新能源汽车生产企业对废旧电池的回收利用负有责任。2008年，我国颁布《废弃电器电子产品回收处理管理条例》，建立了由电器电子产品生产者、进口电器电子产品的收货人或者其代理人缴纳的废旧电器电子产品处理基金。这是生产者责任延伸制度在电器电子产品领域的一次重要尝试。近年来，随着新能源汽车市场的蓬勃发展，我国政府几乎每年都会从政策层面发布多项指导意见或政策文件，鼓励和支持各类社会主体更好地回收利用废旧锂离子电池。2016年12月，国务院办公厅发布《生产者责任延伸制度推行方案》，明确提出在实施生产者责任延伸制度的基础上，建立电动汽车动力电池回收体系。2018年1月，《新能源汽车动力电池回收利用管理暂行办法》鼓励电池生产企业与综合利用公司合作，对废旧动力电池进行多层次、多用途的合理利用。相关政策相继出台，迫使动力电池回收企业进一步提高技术，加快部署。2019年11月，工业和信息化部发布《新能源汽车动力蓄电池回收服务网点建设和运营指南》，要求新能源汽车生产及梯次利用企业通过自建、共建、授权等方式建立回收服务网点，加强废弃动力蓄电池处理过程中的信息跟踪，回收服务网点必须做好备案工作。2021年，我国出台了更多政策，其中包括一个五年计划，重点关注电动交通工具的生命周期和循环、电池的再利用、全生命周期可追溯管理，加大对回收网络、可追溯性和回收技术的支持等。

可见，我国构建锂离子电池回收政策，经过了由点到线再到面的过程。“点”是指2006年确定责任主体，“线”是指2008年确立生产者责任延伸制度，“面”是指2016年建立回收体系。除了“点→线→面”地制定回收政策，我国在回收技术开发和服务网点建设等方面也不断完善，丰富了电池回收政策体系的内容，使得相关政策更加科学合理。

（二）中国锂离子电池回收利用规制的不足

1.规制模式不足

目前，我国有关锂离子电池回收利用的相关法律法规还有待完善。一方面，我国并未就锂离子电池回收利用专门立法，而欧盟已经出台了《电池法》对锂离子电池的回收利用进行规制；另一方面，锂离子电池的回收利用尚未形成标准而具体的目标，回收体系尚不健全。不同厂家的锂离子电池在形状、极芯构成、外壳材料等方面各不相同，这为回收利用工作带来巨大的困难。尽管我国先后出台了多项政策文件，对加强动力锂电池梯级利用和回收管理、研究制定回收利用政策、建立健全废旧动力锂电池循环利用体系、加强行业管理与回收监管等方面有所规定，但是仍然存在一些问题。

在废弃电池回收领域，我国已颁布的政策性文件多为国务院各部委或地方政府的规章、行政法规或技术指导，不具有法律强制性。尽管这些文件涉及回收过程的诸多方面，有详细的规定，但是法律层面的效力不高，不能满足行业快速发展的需要，应当进一步完善。

锂离子电池的回收过程相对较长，回收模式尚处于探索阶段。锂离子电池的回收涉及许多主体，可分为以下几类：电池生产商承担废旧电池回收的主要工作，新能源汽车厂商有责任回收锂离子电池，经销商和专业的电池回收公司是主要的回收者，由汽车厂商和电池厂商组成的联盟负责锂离子电池的回收。不同主体及其回收模式各有优点和缺点。

在政策执行过程中，往往存在文本规定和行动效果的偏差。政府部门每年都会制定和执行多项回收废旧电池的政策。就政策而言，其目的是提高废旧电池回收的门槛，迫使市场主体增加资金投入和研发力度，加大技术创新，完善商业模式，在符合环保要求的基础上，进一步降低运营成本，提高经济效益。由于政策执行的偏差，一些不合规的企业会采取特殊手段，利用低成本优势赚取更多利润。这种行为挫伤了正规企业的积极性，损害了守法企业的利益。

2.规制内容不足

第一，生产者责任延伸制度不完善。生产者责任延伸制度是一种补充方法，生产者在产品达到使用期限后仍保留其责任，承担产品使用完毕后的回收、再生和处理等责任。生产者责任延伸制度要求制造商负责产品报废再制造和再加工，在设计产品时将使用寿命考虑在内。然而，生产者责任延伸制度很少具有经济吸引力，只有在少数情况下，如稀缺材料的价格高到足以促进回收，才能实现经济上的正向循环。然而，技术变革往往消除了在“新”产品中重复使用组件的可能性。环境税在促进再利用或回收方面的效果普遍不佳，除了某些危险材料的处置费用，环境税不足以抵消回收和拆卸的成本。在缺乏与环境效益一致的经济激励措施的情况下，生产者责任延伸制度主要作为一种监管方法而不是自愿的商业战略而发展。生产者责任延伸制度的立法有两个互补的目标：确保对人类健康和环境构成风险的物质得到回收或至少得到管理，引导制造商在设计产品时就考虑组件的再利用和材料的回收。要实现后一个目标，必须借助法律法规的力量，在经济循环中将物品退回原始制造商，从而在产品回收和产品设计之间建立联系。然而，由于法规不完善和行业内部阻力，生产者责任延伸制度的实施通常存在一定难度。虽然生产者责任延伸制度的设计动机是良好的，但在实践中无法得到保障，主要目标基本上没有实现。

第二，循环价值链建设不足。回收利用锂离子电池不仅缓解了材料短缺的问题，提高了环境的可持续性，而且能够支持更安全、更有弹性的国内材料供应链，这是形成循环的根本保证。电池行业必须从线性价值链转向循环价值链——对材料进行回收、修复、再利用，这种变革可能会激发出巨大的经济潜力。但是，當前的电池行业仍然是线性的价值链，很多产品在使用后被丢弃。循环价值链侧重材料的回收和再利用，这样可以减少温室气体排放，同时创造更多的经济价值。目前，我国的循环价值链建设在两方面受到挑战。首先，回收成本高。回收商在回收锂离子电池时的净报废成本偏高，运输成本占报废回收成本的一半以上。目前，电池被归为危险废弃物，开发新的方法来回收、分类、运输和处理锂离子电池材料需要大量的成本投入。其次，信息不统一、不透明。锂离子电池的回收利用严重依赖各种外部因素，如电池设计、工艺质量以及市场供应结构或原材料需求等。

第三，各方回收主体责任模糊。汽车产业的一大特点是产业链比较长，新能源汽车也不例外，锂离子电池的全生命周期涉及电池生产企业、汽车制造企业、回收拆解企业、梯次利用企业、再生利用企业等。因此，主体责任的划分一直存在争议。尽管现有政策已经根据“谁使用、谁回收”的原则明确了主体责任——汽车制造企业是溯源管理的主体，电池企业、拆解企业等配合汽车制造企业做好溯源、回收、利用、管理等工作，编码备案溯源管理仿佛实现了整个回收利用链条的闭环流通，但是，中间环节还存在不少漏洞，亟须尽快完善整个流程。

四、锂离子电池回收利用规范的中国进路

由于交通领域的能源革新，锂离子电池的数量越来越多，但是电池设计和使用之间的技术差异限制了具体法规的约束效力。为了使电池回收更有效、更经济，需要对电池生产环节赋予新的法律责任，灵活分配回收责任，促进技术发展，同时确保回收设施获得必要的吞吐量。提高锂离子电池回收能力需要成熟的法律法规提供保障，安全监督、经济管理等体制共同发挥作用，通过技术进步和组织发展提高各主体的积极性。  谢家平、李璟、杨非凡等：《新能源汽车闭环供应链的多级契约决策优化》，《管理工程学报》，2020年第2期。

（一）对锂离子电池的规制模式

目前，我国并没有专门立法对锂离子电池回收利用进行规制，主要是将锂离子电池纳入一般的环境法规进行管理。早期，中国环境法规在电池方面的重点监管对象主要是酸碱电池，但是在技术升级、大气污染治理、碳减排、能源安全四个因素的推动下，在交通领域，新能源汽车发展迅速，锂离子电池数量激增，我国不得不正视锂离子电池的监管问题。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》是环境领域的一般性法规，第一条就表明规制对象为固体废物，立法目的是防治污染。锂离子电池作为固体废物的一种，自然被纳入该法进行管理。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》中关于固体废物治理的一般规则，适用于锂离子电池的回收利用。该法第六十六条对电池的回收利用有专门的规定，建立生产者责任延伸制度，鼓励生产者开展生态设计，促进资源的回收利用更加高效环保。将锂离子电池纳入《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》进行专门规制是科学的，也是可行的，可以对该法进行法律修订，在第五章增加电池方面的内容。

首先，出台专门的电池法律周期较长，无法应对电池产业快速增长、废旧电池急需回收利用的现状。其次，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》的目的是改善生态环境，推进循环经济，这与锂离子电池回收利用的宗旨相符。再次，该法对电池回收利用的规定涵盖了从生产到回收利用的全过程，促进电池技术的绿色更新。目前，中国对于电池回收利用的规制已经涵盖制造、收集、回收和技术升级等多个方面，形成了综合性的废旧电池管理系统，有利于锂离子电池的回收利用。最后，根据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》对锂离子电池进行规制，不仅可以破解缺乏专门立法规制锂离子电池回收利用的困局，也是对“双碳”目标和绿色发展的法治回应。

除了将锂离子电池的管理纳入《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》，还应出台配套政策，在政策中设定具体的回收利用目标，目标可分为近期目标与中期目标。近期（2025年）目标包括：促进电池组的设计，便于回收和二次利用；建立回收、分类、运输和处理锂离子电池材料的有效方法，重点是降低成本；提高钴、锂、镍、石墨等关键材料的回收率；开发加工技术，将一些材料重新引入供应链；为二次利用研发合适的分类、测试和平衡方法；制定回收政策，促进锂离子电池的收集、再利用和再循环。中期（2030年）目标为：为实现90%的消费电子产品、电动汽车和电网储能电池得到回收而制定激励措施；制定政策，要求在电池材料的生产过程中使用回收材料。法律与政策的配套、近期与中期的规划、宏观与微观的结合，将更好地推进锂离子电池回收利用的法治化进程。

（二）对锂离子电池的规制内容

1.赋予生产者责任延伸制度新的法律内涵

作为一种政策工具，生产者责任延伸制度可将生产者对产品的财务和运营责任扩展到消费之后阶段的管理，以帮助实现回收目标。因此，有关生产者责任延伸制度的政策通常将废物管理的成本从地方政府转移到生产商。生产者责任延伸制度可以从整体上开展废物管理，因此受到具有环保意识国家的青睐。生产者责任延伸制度包含两个原则：第一，推动产品高效流动；第二，改进产品和产品系统的设计。生产者责任延伸制度的亮点在于从生命周期的视角来处理产品，不止步于消费阶段，侧重产品系统而不仅是制造产品。扩大生产者责任的环境动机包括提高产品的可回收性，减少有毒成分的使用，减少送往垃圾填埋场或焚化炉的产品。产品的可回收性在很大程度上取决于产品设计，非拆解性设计、有毒成分含量高或含有复合树脂等成分的产品很难被回收。随着生产者责任的扩大，设计易于回收或再利用的产品在理论上符合生产者的最大利益，因为生产者承担处置产品的责任。除了分配产品处置责任外，大多数生产者责任延伸制度还要求生产者按重量或体积回收一定比例的产品。产品回收可以减少制造新产品所需的能源和原材料、产生的有毒有害的废水废气等。

此外，生产者责任延伸制度还有其他潜在的收益，例如能够鼓励生产商将生命周期成本内部化。  James Morton Tur ner， Leah M. Nugent， “Charging up battery recycling policies： Extended producer responsibility for single- use batteries in the European Union， Canada and the United States”， Journal of Industrial Ecology， vol.20， no.5（2016）.  但是，目前這些措施多侧重于产品本身，忽视产品整个生命周期中使用的各种原料，如果对原料来源监管不力，必然导致产品出现问题。针对材料来源及生产全过程的监管，一些发达国家和地区已经出台了相应的制度，但是这些制度大多由企业自愿遵守，缺乏法律的强制性和规范性，所以目前企业的自愿行为尚不足以解决整个生命周期的监管的问题。首先，以《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》为基础，制定新的、强化的生产者责任延伸制度框架，将生产者责任设定为严格责任，而非法律原则。其次，将推定过错责任制度纳入生产者责任制度的“生命周期”内容，透过潜在责任主体，结合原本侧重废弃物处理阶段的生产者责任延伸制度，要求生产者在产品完整生命周期中对环境影响负责。

2.建立循环价值链

一是制定适当的激励机制。监管激励措施为企业可持续发展目标提供了充分的理由，通过优化整个电池价值链的原料获取、技术流程和战略合作伙伴关系来改善回收工作。锂离子电池回收利用的困难之一就是汽车售后市场分散且不规范。现有的商业回收模式成本高昂，严重依赖各种外部因素，包括电池设计、工艺质量、市场供应或原材料需求的变化等。此外，还有来自运营方面的挑战，例如电池材料的获取受限、流程效率低下、技术不成熟导致的低产量等，这些都是回收行业长期存在的问题。鉴于汽车售后行业的市场驱动性质，将报废电池送回再利用系统，基本上取决于处理电池的人是否受到某种经济激励，电池回收成本的降低和锂价的提高可以使回收更有吸引力。锂离子电池包含大量剩余容量，即使它们不再有效地为电动汽车供电，也能为一些能源需求较低的应用（例如电网备份）提供支持。但是，被二次使用的锂离子电池具有不确定性，因为重复使用的可靠性在很大程度上取决于初次使用电池时的处理和维护，回收质量、时间和数量的不确定性是电池再利用商业模式的巨大挑战，将影响循环经济模式的发展。对再利用电池的状况进行适当的评估会导致再利用成本增加，针对这个问题，多元主体应联合出台激励机制，减少电池再利用的处理者的运营成本，以促进更大的公共利益——应对气候变化、保护生态环境、提高公众健康水平等。

二是保证锂离子电池的信息透明化。电池信息透明化是指，在产品的完整生命周期中，利益相关者收集、交换、整理和报告有关材料的来源、电池的化学成分和制造历史的有效数据，将电池价值链的透明度提升到新的水平。推动整个价值链的循环可以提高应对供应短缺和价格波动的能力，减轻处理废旧电池可能出现的风险。推动价值链的循环需要跨行业的合作、成熟的伙伴关系、透明的数据和统一的标准。在可持续产品的管理方面，利益相关者必须获得高质量的数据才能形成科学的决策，由此，电池价值链才能够实现循环。在这种情况下，数字电池护照可以成为有价值的数据源，更好地促进电池材料的循环和可持续利用。借助数字技术增强数据管理，在电池和关键材料达到设计寿命时对其进行追踪，提高数据的透明度，将有效促进电池材料的循环。

3.严格明确各方主体的回收责任

2016年，中国开始实施生产者责任延伸制度，要求电池生产商或代表其行事的第三方承担收集、分类、处理废旧电池的成本。高效环保地实现电池回收，需要各前置环节和后置环节的全力配合，这种配合必须以明确、科学的分工为前提。锂离子电池的回收主体可能涉及电池销售商、制造商、消费者等，各主体如何互相配合以形成回收闭环，  李克卿、陆文星、梁昌勇：《管理视角下中国新能源汽车动力电池的回顾与展望》，《科技管理研究》，2020年第5期。  如何为生产者责任延伸制度做好保障，都是立法者应考虑的问题。

一是销售商。销售商应保证消费者的知情权，告知消费者，销售商将对废旧电池进行回收。销售商应当尽可能地从消费者处回收使用过的、不限种类的废旧电池，再将这些废旧电池交给具有回收处理电池资质的主体。以汽车行业为例，线下客户在购买新能源汽车时需支付电池押金，该客户更换汽车电池时，交回旧电池就能领到押金。远程（线上）销售新能源汽车的经销商，可以让消费者提供旧电池退还证明以便退还押金，开具证明者可以是生产商，也可以是具有电池回收资质的主体。

二是制造商。首先，制造商在生产电池时应当给含有有毒有害物質的电池贴上标识或标签，注明品牌和类型，之后，这类电池才能进入市场流通。其次，制造商应结成联盟，制定电池收集计划，以获得购入电池的消费者/销售商的信息，判断电池流入的方向，从而有效实施电池回收利用计划。鉴于此，制造商应明确告知消费者/销售商，他们对废旧电池的妥善处理负有责任。最后，废旧锂离子电池存在各种风险，作为最了解相关风险的主体，制造商有义务告知消费者/销售商在使用、收集、处理锂离子电池时可能出现的各种问题。

三是消费者。消费者是电池消费的终端主体，也是电池回收利用的首个主体，在整个电池回收利用环节中的地位尤其重要，所以消费者的行为应当被纳入法治化的范畴。虽然目前对锂离子电池执行溯源管理，但是这种管理对车主不具有强制性，倘若车主不将报废的动力锂离子电池交给回收拆解公司，溯源管理的效力将大打折扣。首先，要增强消费者的回收意识。消费者应当自觉树立环保意识，才能开展有利于环境保护的行动。   王佳、黄秀蓉：《废旧动力电池的危害与回收》，《生态经济》，2021年第12期。  其次，明确消费者的责任。消费者有责任将废旧电池退还给经过认证的回收商、公共废物管理机构设立的收集点（如移动污染物收集中心和回收中心）或自愿收集点（如公共机构和企业）。消费者还负有一定的预防责任，应当了解相关知识。如应当知晓并非所有电池都可以自行拆卸或维修，可拆卸的电池或包含电池的设备应单独放在塑料袋中，用绝缘胶带包裹电池端子。如果遇到锂离子电池损坏的情况，应当联系电池生产商或设备制造商了解具体的处理信息，防止引发火灾。对于没有按照要求把报废电动汽车交给正规回收拆解公司的车主采取限制措施，如在一定期限内不能购买新车等。

基础设施瓶颈进一步加剧了人们对能源安全的担忧。  许勤华：《中国在国际能源治理中的地位与作用》，《人民论坛：学术前沿》，2022年第13期。  在后疫情时代，中国推进“双碳”目标，挑战和机遇并存。   吴力波、马戎：《面向双碳的能源产业和金融政策体系设计思考》，《北京理工大学学报（社会科学版）》，2022年第4期。   中国应当继续努力，实现短期经济利益与长期战略目标的平衡。推进锂离子电池的回收利用，是保障社会可持续发展、建设低碳社会的重要举措之一。这不仅需要政府在法治方面发挥作用，还需要行业、企业、媒体、公众的广泛参与和大力支持。电池回收行业是一个新兴的产业，涉及的产业链很长，在发展过程中不可避免地会遇到很多无法预料的问题。提高锂离子电池的回收效率将是一个长期的过程。除了法治建设，回收方法、监管效力、绿色电力技术等都将为锂离子电池回收短期目标和长期目标的实现发挥重要作用。

〔责任编辑：沈  丹〕

Standardizing Lithium-ion Battery Recycling in China： A Legal Approach

HU Xiao， LI Yiran

In the era of green economy and technological advancement， the transportation sector increasingly favors and relies on the power and convenience offered by lithium-ion batteries. Analyzing the regulatory approaches and content of lithium-ion battery recycling in the European Union， the United States， and Japan reveals that these regions primarily regulate the entities and processes involved in lithium-ion battery recycling through two distinct methods： specialized legislation and decentralized regulations. In the context of China， there is still ample room for improvement in the current regulatory model and content for lithium-ion battery recycling， particularly within the framework of the rule of law. By taking into account Chinas unique national conditions and drawing inspiration from the advanced legislation in other regions and countries， China can formulate a legal framework for lithium-ion battery recycling that addresses both the regulatory model and content. Regarding the regulatory model， a comprehensive policy design for lithium-ion batteries can be integrated into the Law on the Prevention of Environmental Pollution by Solid Waste. Subsequently， specific objectives can be established through associated policies. In terms of regulatory content， this approach involves redefining the legal responsibilities of battery producers and emphasizes the creation of a circular value chain. It also rigorously outlines the recycling responsibilities of all stakeholders. This comprehensive approach aligns with the imperatives of the green development era within the field of battery regulation.