新时期事业单位预算编制管理的问题及对策

吴 程

一、前言

加强财政预算管理，对发挥事业单位职能，保证财政资金合理化使用有重要意义[1]。然而，我国事业单位预算编制管理在实践应用中还存在诸多问题，单位必须直面这些问题，建立独立预算管理部门或工作专班全面负责预算编制管理工作，调动部门或工作专班共同参与预算编制积极性，充分掌握财政资金收入和支出情况，提升单位整体预算编制管理水平，加快我国社会主义现代化建设步伐。

二、新时期事业单位预算编制管理的必要性

（一）完善内控机制必要途径

内控机制建设与完善是事业单位管理改革必由之路。实施预算编制管理，基于此建立规范化的预算编制管理流程，管理者也可据此掌握单位资金收支情况、预算编制执行情况，了解实际情况与预算编制之间的差异。根据实际情况，分析调控预算执行，参照实际情况对预算编制执行内容进行动态化调整，使预算编制执行情况尽可能符合预算编制计划，有效利用和分配财政资金，将各种资金风险扼杀在萌芽阶段，提升单位内部控制管理水平。

（二）符合综合管理水平提升要求

预算编制管理是事业单位财务管理工作核心，从事业单位财务管理现状看，高效高质的预算编制管理可增加资金使用效率和使用信息透明度，对单位各项经营活动有一定引导和约束作用，及时提醒管理层调整和修改不合理部分，解决收支不平衡问题，不断提升单位经营活动合法性和有效性。还可有效增加单位各项决策科学性和合理性，减少和遏制事业单位贪污腐败、徇私舞弊等问题产生，提升财务管理水平，最大化实现事业单位服务社会公众的价值，以满足人们对美好幸福生活的追求[2]。

三、新时期事业单位预算编制管理的问题分析

（一）队伍建设滞后及意识薄弱

现阶段，仍有部分管理者对预算编制管理认识不到位，预算观念陈旧，管理意识淡薄，认为预算编制管理属于财务部分工作范畴，不积极协调统筹预算编制工作，令编制工作受到诸多方面限制，预算项目信息不全面，真实性、及时性和准确性难以保障。部分事业单位认为预算编制管理，单纯围绕资金使用情况进行预测分析，认识存在偏差，导致预算编制管理走过场形式严重，理财意识淡薄。预算编制管理意识淡薄导致队伍建设滞后，部分事业单位缺乏专业预算编制人才，相关岗位通常由财务部门人员兼任，预算管理能力不足[3]；人才培养资金有限，限制了财务预算编制人才引进，现有人员工作积极性不足、责任心缺失，不利于预算编制管理在事业单位中的全面落实。

（二）预算编制管理水平偏低

预算编制管理水平的偏低是事业单位财税体制改革限制因素之一。主要体现在以下几点：一是预算编制时间较短。一般在每年7月份中下旬下达预算编制通知，要在短时间内完成预算编制，很多事业单位不重视事前调研，也没有建立科学合理的预算编制管理制度及指标、权重部分预算编制方法不符合规范要求，具有较为明显的基数增长法特征，再加上财务信息不准确，批复部门无法完全掌握申报部门真实需求，只能在前一年基础上增加百分比，久而久之，就成为事业单位普遍使用的预算编制管理方法。二是预算编制管理权责不清晰。部分事业单位预算编制工作由财务部门负责，确定预算编制范围、项目及金额等，与项目实际情况存在较大差异，在具体执行时，需要进行大规模的调整和纠错，导致预算编制执行效果不佳。在预算编制管理过程中，还存在财务部门过度干预的情况，导致财务部门工作偏移，给自身增加大量事务性工作，导致财务部门原有职能错位或缺位。三是预算编制管理与资产管理脱节。事业单位的资金存量、财政资产等情况会对预算编制成果及资金安排产生直接影响，部分事业单位资产管理存在较为突出的“就资产论资产”现象，存在“重资金，轻实物；重购置，轻管理；重增量，轻存量”等问题，导致预算编制管理约束和监督作用无法真正展现，难以真正发挥资产配置、控制和使用价值。

（三）执行和监控工作浮于表面

预算编制执行和监控工作浮于表面，根源在于缺乏具体完善的管理制度，规范化执行流程，导致相关工作人员在落实预算编制内容时，缺乏有效约束，导致预算编制与实际执行持续出现较大差异。首先，部分预算项目没有应用项目库管理，仍采用传统项目预算申报、资金审核分配方式，科学性和规范性不足。其次，项目预算执行周期较长。各事业单位预算审批通过后，必须按照审批指示和预算计划严格执行，但部分事业单位预算执行过程中，频繁发生预算调整，欠缺规范性。预算编制调整属于正常行为，但频繁调整、随意调整或者大篇幅调整，将引发严重问题。例如，专项项目预算执行不严，变化调整情况较多；预算编制与执行脱节，项目支出范围管控不严，存在随意调用公用经费支出预算款项，导致超标准支出、超范围支出或者无预算支出等问题。最后，预算执行和决算分析报告应用效果不佳。在完成预算编制及执行后，事业单位需要对各指标完成情况，指标执行中存在的偏差及偏差产生原因、问题解决措施等进行综合把控，将其纳入财务预算分析报告中，为下一年度预算编制及执行提供有效参考。但是，部分管理层并没有重视和利用该分析报告，导致预算执行和监控工作流于形式。

（四）管理体制缺失

预算编制管理体制缺失体现在以下两方面：一方面，沟通协调机制不完善。财务部门与其他职能部门、业务部门缺乏有效沟通，因为部分事业单位未建立常态化信息沟通反馈机制，信息系统与管理系统信息共享、传递不畅通，导致信息孤岛情况屡次发生，相关政策难以准确执行，整体管理效能不佳。另一方面，绩效考评机制缺失。目前，很多事业单位预算编制管理绩效考评机制还处于初步阶段，预算项目及指标考核仅仅停留在表层，未设立健全预算考核奖惩机制，没有具体落实到个人，起到约束和激励作用。

四、新时期事业单位预算编制管理的对策

（一）全面强化管理意识并加强管理团队建设

在事业单位管理体系中，预算编制管理属于“一把手工程”，需要管理层的支持和重视，若管理层预算编制管理意识淡薄，相关工作将难以落实，取得显著成效。一方面，事业单位要重视和支持预算编制管理工作，由领导牵头，积极贯彻亲自抓、亲自问、亲自管理念，各部门齐抓共管、资源共享、信息联通、协调联动，全体员工参与的预算编制管理氛围，包括管理人员、财务人员、审计人员。事业单位干部职工均要重视自我学习与提升，从思想认知、专业学识及操作技能、业务素养等方面入手，切实提升个人综合素质，还要加强对单位实际、项目运行及预算编制执行等了解程度，知晓工作任务或绩效目标及下一年度工作重点。在业财融合背景下，创新预算编制管理方式，健全管理制度，实现预算编制管理科学化、规范化进展。另一方面，加强建设管理团队。事业单位应适应内外部环境变化，强化财务管理人员职能，提高岗位薪酬水平和人才准入门槛，建立健全职位晋升机制和相关考核指标，确保相关人员在该机制激励下，积极主动参与专业培训，参加财务职称系列考试和评审，提高个人预算编制管理业务水平。预算编制管理人员应树立终身学习观念，摒弃传统固有思维，强化个人财务预算编制管理意识，认真学习新文件、制度和政策，掌握新政府会计准则，熟练使用各种科学管理方法，重塑预算编制管理机制，最大化发挥财务管理核心作用，为顺利开展预算编制管理各项工作奠定基础，为事业单位改革创新发展贡献力量。

（二）基于全面预算管理提高预算编制管理水平

在全面预算管理背景下，事业单位应坚持预算编制管理基本原则，包括收入与支出平衡性原则，避免编写超出预算的数额；全面细化原则，详细分析预算项目，在政府收入支出改革与国库集中支出实际需求下，全面提升预算编制水平；重点内容突出原则，确保预算编制重点内容突出，避免游离预算收入支出计划的收入支出项目存在，确保编制科学、规范性。在此基础上，首先，确保预算编制时间充足。做好预算编制前期准备工作，充分利用调查研究、项目论证等工作，全面考量事业单位各方事务、实际情况和需求、预测事业单位发展前景，确保预算编制目标的合理性和科学性。为确保相关工作顺利开展，事业单位需要建立独立预算编制管理组织机构或者工作小组，明确该机构具体岗位职责，建立标准化的预算编制、预算执行与监控、预算考核与评价等程序，有效控制事业单位经营风险。其次，减少财政部门代编预算的行为，避免财政部门过度干预预算编制、执行等环节，保障专人专岗，将专项资金预算、国有资本经营预算等工作交由相关部门和预算管理小组负责，充分发挥财务部门职能。最后，强化预算管理与资产管理间的融合程度。制定完善资产配置标准、支出定额标准，规范开展预算资产支出活动，在科学配置资产的同时，推进财政精细化管理，预算编制管理和预算管理相结合。

（三）有效落实执行和监控工作

事业单位预算编制管理效能充分发挥，需要先落实预算执行和监控工作。一方面，重视预算项目库建设及管理，负责项目库支出所有活动。事业单位应当督促部门加强项目前期调研工作，在坚持先项目后预算的基础上，完善项目库动态调整机制，定期清理调整绩效目标不明确项目或者支付率较低项目，杜绝“钱等项目”情况发生，打破财政支出结构僵化情况。另一方面，加强预算编制管理，完善预算调整机制。在预算执行过程中，要坚持“先预算、后支出、无预算、不支出”的原则，严格按照预算编制和项目列支范围进行支出，约束随意调整问题，着力推进预算调整科学化、规范化、民主化、公开化，维护预算编制管理严肃性和权威性。事业单位可建立预算调整预警机制，以数据资源为基础，以分级分类预警规则为核心，在预算管理系统中增设预警功能模块，对预算执行过程进行实时动态监管，一旦监测发现预算执行出现触发预警值，根据预警值要及时采取不同响应方式和应对措施，根据执行情况及时对接业务部门进行整改修订。另外，事业单位要建立完善内外部结合监督机制。预算管理小组要加强与会计、审计、纪检部门之间的合作，建立协同监督机制，对预算编制、执行、考核与评价等环节进行全过程、全方位监督，及时发现问题，进行纠偏整改，并且每月、每季度定期在内部公开，确保实现事业单位预算编制管理的全面落实。

（四）全方位优化管理体制

1.完善预算考核机制

事业单位管理人员应当以预算指标为指引，以按照预算执行各关键节点为参考，综合比对预算执行和预算指标，寻找偏差产生原因，分析偏差产生原因，并由此评价各预算指标业绩和工作质量。单位还要设置科学考核指标，采用平衡记分卡，多维度设置评价指标，如财务管理、工作效能、内部业务流程、服务对象满意度等，保障考核工作的规范性和公平性，考核机构应纳入年度综合评价报告中，为预算编制管理优化提供支持。

2.完善绩效管理机制

在坚持优化资源配置基础上，建立全过程预算绩效管理机制，确保“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”，提高对全面预算管理的重视性，这是促进事业单位提质增效的关键。事业单位可建立定期报告和通报制度，每月定期向管理层通报预算执行情况，绩效评价要真实、客观，全面反映绩效目标执行情况，针对目标制定不合理、未完成情况，说明原因，提出改进措施。单位要建立预算绩效管理信息化平台，充分利用信息技术手段整合相关资源，包括财务信息、预算信息、绩效评价信息、内部控制管理信息等，确保实现各部门、多用户信息数据共享，消除信息孤岛、信息不完整、不准确等情况。还能通过该系统为预算执行和绩效目标实现提供数据信息，实现预算执行全过程、全方位预算控制和管理，发挥绩效约束作用。另外，健全决算事后监督机制，各级政府、相关部门和学校遵循新预算法相关要求，全面推进各级单位经费执行情况统计公报、部门预决算公开等，接受社会监督，提升预算编制管理水平。

五、结语

综上所述，预算编制管理是一项复杂性、综合性管理活动，在我国社会进入高质量发展阶段后，事业单位财政体系改革也步入新阶段。为满足事业单位现代化财政制度建设目标，事业单位必须加强预算编制管理，重视资产管理、资金管理、财务管理等控制，构建全周期闭环管理新形态。事业单位管理者要及时转变思想，提高对预算编制管理的重视程度，明确事业单位体制改革和加强内控过程中，应用预算编制管理的必要性，针对实践中存在的诸多问题，采取对应管理策略，切实提升单位预算编制管理效率和质量。