重大工程全过程应急管理的实施路径研究——以“7·12”九绵高速公路工程暴雨灾害应急为例

李黎 郑亮

0 引言

在国家安全的战略规划和顶层设计中，重大工程全过程应急管理也成为其中不可或缺的要素。党的二十大报告从中国的现代化建设的角度提供了引导，各类重大项目和基础设施的安全性至关重要。突发事件一旦爆发，这些项目的环境发生剧变，并对政治、经济以及社会等领域产生破坏力，进而威胁国家安全和可持续发展战略。在这个背景下，全过程应急管理的实施变得迫切，它以风险的生命周期为主线，确保项目实施的各个阶段都有应对风险的措施，维持项目的可持续性，增强社会的整体安全底线。

基于此，研究以国家总体安全观为引导，基于全面应急管理理论的理论逻辑，通过对“7·12”九绵（九寨沟—绵阳）高速公路暴雨灾害应急管理的分析，验证全过程应急管理的有效性，发现其中的优势和不足，并论述如何有效实施重大工程全过程应急管理。

1 重大工程全过程应急管理的理论逻辑

现代危机往往伴随着各种不确定性和多样性的因素[1][2]，仅仅依靠单一的应急响应难以胜任复杂多变的突发危机情境[3]；因而，常规的应急管理模式常常处于失灵的状态[4]。全过程应急管理的出现填补了常规模式的不足，并与现代危机环境的特征相契合。它摒弃了零散的应急管理格局，强调在风险的生命周期内实施连续的管理措施[5]。如图1 所示，全过程应急管理是一个动态的管理循环[6]。在危机发生前，通过风险评估，制定应急响应计划、培训演练等，旨在提前做好准备，为危机应对打下基础。在危机发生时，多方合作、资源整合、信息共享等措施有助于应对复杂多变的挑战。而在实时救援工作完成后，政府负责部门和施工单位，通过总结经验教训，进行长期恢复，可以更好地减少危机对社会、经济和环境造成的影响。

图1 全过程应急管理示意图

重大工程通常指的是规模庞大、涉及大量资源投入、对社会经济有重要影响的工程项目，包括石油开采、桥梁隧道以及航天航空工程等，并且往往在技术、资金、人力等方面都具有高度复杂性[7][8][9]。这些风险因素相互交织、相互影响，呈现一种复杂的状态，如果不妥善管理，可能导致严重的后果。

管理人员遵循风险的生命周期，审视工程的全过程，洞察潜在风险，并以此制定全面的应急策略。在项目启动阶段，就需要进行风险评估，识别可能影响工程的各种威胁和机遇，并通过深入分析潜在风险，提前做好应急准备。同时，随着工程的推进，每个阶段都需要持续监测和评估风险，及时收集信息、分析数据。应急管理不仅仅是在事故发生后的反应，更应当是一种积极主动的方法。另外，通过定期的演练、培训和持续的信息沟通，相关部门能够增强应急管理人员的能力、优化内部的紧密协作、提高决策的迅速性和准确性。最后，全过程应急管理的目标是最大程度地减少风险对项目的影响，为项目的成功创造更加有利的环境，保障项目按计划顺利进行。

2 九绵高速公路工程与“7.12”暴雨灾害事件

九绵（G8513 九寨沟至绵阳）高速公路起于四川阿坝州九寨沟县川甘界青龙桥，与G8513 甘肃省“两水—青龙桥”高速、绵遂高速衔接，经平武、北川，止于绵阳游仙区东林乡张家坪。公路全长244.97 公里，途径市内回龙、平武、青莲等17 地（如图2 所示）。

图2 九绵高速公路

九绵高速公路工程沿途地势复杂，尤其是位于平武段的白马隧道，隧道建设穿越多条断裂带，地质条件复杂，五级围岩占比超过98%，存在瓦斯、高地应力及软弱围岩大变形等施工难题，建设过程中多次遭遇地震、泥石流、特大洪水等自然灾害，施工推进困难重重[10]。与此同时，项目位于四川省阿坝藏族羌族自治州九寨沟县勿角镇与绵阳市平武县白马藏族乡交界处，区域由藏、回、汉、羌等多民族组成，经济发展速度相对较缓、社会形势呈现多元并存的状态。因此，九绵高速公路工程项目的实施不仅是一项技术上的挑战，也是对责任单位施工管理、风险防范等能力的综合考验。

灾害发生地为木座藏族乡，属于龙门山地区，人口密度较高，人类工程活动频繁。受汶川地震和芦山地震叠加影响，该地区的地质灾害仍处于高发多发期，区域性强降雨及局地暴雨极易引发群发性崩塌、滑坡及泥石流等地质灾害。2022 年7 月12 日，木座藏族乡火溪河黑水沟受强降雨影响发生山洪，G247 国道K990+100 处、K960+500 处公路断道，和平村黑水沟组有50 人被困、河口组34人被困，多处农房冲毁。其中，九绵高速LJ15 合同段①LJ15 合同段全长4.5km，设有隧道2 座、桥梁3 座。此次贯通的民族村隧道位于绵阳市平武县木座藏族乡，全长3073 米，最大埋深600 米，隧址区为构造剥蚀高中山地貌，海拔高程极值2240m，地形起伏较大。根据《铁路隧道设计规范》(TB10003-2005），该区域的围岩级别主要为Ⅲ级（硬质岩，Rc＞30MPa）、Ⅳ级（硬质岩Rc＞30MPa），岩性为中风化花岗岩。民族村驻地东北侧山体沟槽暴发泥石流灾害，泥石流大约5 千方，造成合同段路基冲毁、公网通信与电力中断，驻地板房被泥石流冲毁。截止7 月12 日 12 时，灾害共造成暴雨造成死亡2 人，失联4 人。

3 “7·12”暴雨灾害全过程应急管理分析

“7·12”暴雨灾害应急管理案例充分彰显了重大工程全过程应急管理的关键性。从前期的灾害预防和隐患排查，到暴雨发生当天的紧急停工和人员撤离，每个环节都在保障工程安全中扮演了重要角色。指挥层的果断决策、项目团队紧密协作和高效协调、工程人员的积极参与，共同构筑了成功的应急管理体系。在暴雨发生当天，施工单位迅速行动，共有10 个施工驻地的906 名工作人员被紧急撤离出受灾区域，避免了98 位员工的伤亡损失。如图3 所示，包括如下环节：

图3 施工单位“7·12”暴雨灾害中的全过程应急管理体系

3.1 事前风险评估

“推动公共安全治理模式向事前预防转型”是推进国家安全体系和能力现代化的重要措施。在提升灾害综合治理能力方面，需要从灾后救助向灾前预防的重心转变、从应对单一灾种的策略向综合减灾的取向转变、从减少灾害损失的目标向减轻灾害风险的追求转变。九绵高速位于崇山峻岭之间，白马隧道地理条件更是苛刻。因而，树立忧患意识、主动防灾减灾，对自然环境进行全面的风险评估变得至关重要。

在暴雨发生前，施工方已经制定了详细的地质灾害隐患排查方案，并多次组织中铁西北院等专业机构以及地灾行业专家，对项目全线驻地展开了拉网式的地质灾害隐患排查和评估。同时，各参建单位充分利用了无人机等高科技手段，以及专业技术人员的现场勘察，强化了对地质灾害隐患点的日常巡查和复查工作。期间，发现并督促整改隐患94处。除此之外，施工单位还对危险地段进行了持续的24 小时监测巡查，并建立了详细的隐患台账。在面对不同级别的风险时，单位分级分类制定了相应的应对措施。特别是对于8 处危险性较大的驻地，一旦接到橙色以上的预警或连续黄色预警，就会立即采取转移避让措施，以确保人员的安全。

3.2 编制应急预案

应急预案不仅有助于风险管理和灾害防范，还能在紧急情况下提供快速而有序的响应流程，减少混乱和误操作的可能性。施工单位于2021 年4 月初次制定应急方案，并随后在5 月根据实际情况进行了进一步修订。方案明确了避险工作的原则，建立了专门的工作组织机构。同时，方案划分了预警监测和应急响应阶段，明确了撤离路线，落实了具体的撤离措施。

在汛期安全工作方案中，施工方细化了防汛减灾工作的各个方面，涵盖了防汛减灾工作的对接机制、风险评估与隐患排查治理、监测预警、应急准备、应急处置、涉水施工等六大重点任务，确保了汛期防灾减灾责任得到具体分解，并落实到每个岗位。同时，对项目沿线全线99 处人员驻地（共6943 人）进行梳理建档，明确了各驻地防灾责任人和信息联络人，全面掌握沿线人员转移避险方案。

3.3 开展定期应急演练

通过模拟真实情境，应急演练能够有效地提高个人和团队的应急处置能力，使其能够在紧急情况下迅速做出决策、协调行动。在2022 年度，施工单位积极组织了一系列防汛应急演练，以提高应急处置能力、做好应急准备，并完善应急预案。

在防汛应急演练中，施工方充分考虑了平武地区的自然环境和地质特点，针对项目的具体情况制定了演练方案。在项目开始前，单位通过微信群、宣传标语、展板等方式进行了防汛减灾宣传，确保项目员工充分理解应急演练的重要性和必要性。具体到演练过程，单位成立了防洪领导小组，分设多个工作组，如信息联络组、物资供应组、安全防护组、应急救援组等。在模拟火溪河上游山洪暴发情形的演练中，项目部和民族村驻地片区都参与了防洪应急演练。同时，演练也发现了一些问题，如信息沟通、部门协调、人员及车辆管理等方面。针对这些问题，施工单位及时调整了预案，以提升应急管理水平。

3.4 强化监测预警

风险监测预警对于确保工程建设和灾害防范的成功至关重要。通过实时监测和科学预警，可以及早发现潜在的自然灾害和地质风险，为采取及时的防范和救援措施提供必要的时间窗口，最大限度地减少灾害带来的损失和影响。

施工方以此为依托，在关键地点安装了监测预警设备，同时建立了预报预警信息的接收与反馈机制，确保信息能够快速传递。单位实施24 小时值班制度，不仅保障了领导层的常态化巡查监测，还实现了应急预案的即时调动，从而大幅提高了应急响应的迅捷性。此外，在降雨期间，单位加强了动态监测巡查，特别注重危险地段的监控，进一步提升了预警与处置的效能。

3.5 及时的应急响应

及时的应急响应不仅能够挽救生命、减少财产损失，还能维护责任单位的社会形象，为社会稳定和可持续发展提供重要支持。

2022 年7 月11 日，四川省气象台发布暴雨蓝色预警，绵阳市气象局、平武县气象局、平武县应急管理局、平武县水利局发布暴雨黄色预警。同时，平武县发布地质灾害黄色预警。面对多重预警，施工单位立即启动地质灾害三级预警响应，召开防汛减灾安全部署会议，确保各级人员值班巡查，实现了最小工作单元的全覆盖。在接收预警信息后，施工单位即刻向各处传达信息，并密切关注雨情、水情变化，迅速转移人员。在山洪暴发时，LJ15 合同段根据应急预案的部署，迅速实施停工避险、24 小时值班巡查，有序转移98 人，实现了人员的零伤亡。凌晨4 点55 分的异常情况发生，值班人员及时鸣锣示警，参建各方根据应急预案，安全撤离驻地人员。最终，凭借平时的隐患排查和山洪暴发时的迅速反应，施工方保证了驻地所有人员的生命安全。

3.6 灾害评估和经验总结

灾害评估和经验总结有助于形成持续改进的循环。通过对灾害发生后的情况进行评估，可以深入了解灾害的性质、范围和影响，识别应急管理存在的问题和不足，为未来的防灾预案和措施提供科学依据。

灾害发生当晚，施工方迅速召开了防汛抢险专题工作会，对应急避险的全过程进行了评估。其中，通过对灾情爆发、救援避险过程的回溯，项目组总结了本次救援的经验，包括与地方政府的联动协作、项目单位全体成员全程参与以及分级响应、分级撤离方法。同时，单位还分析了本次救援工作的不足，并为之后的危机管理提出了建议，包括强化监控高风险点的频率、优化预警信息通讯体系、完善汛期隐患排查治理工作等。

4 “7·12”暴雨灾害全过程应急管理的实施经验

4.1 将增强忧患意识落到实处

“居安思危、未雨绸缪”是维护工程安全发展的根本要求。增强忧患意识可以保证全过程应急管理的全局性和整体性，从而提升整体应对能力。施工方项目部以制度准备为基石，成立了工作组织机构，包括汛期人员转移避险工作领导小组，明晰了各人的职责和行动，呼应着“人人有责、人人尽责、人人参与”的理念。

在汛期前夕，项目部采取了一系列措施，全面开展地质灾害防治工作，包括应急培训与演练、隐患排查和检测预警。而在平稳时期，项目部持续推行实战演练，使员工熟谙应急流程，以确保在灾情发生时能够快速作出反应。高层坚定秉持“宁可承受责备也不听到哭声”的理念，将应急演练贯彻到企业各级部门和分驻地，为员工提供全面的防灾减灾培训。在灾情来临时，无论是高层的决策还是基层的有序转移，应急管理机制都得以迅速启动，确保了防灾行动的迅猛推进。最后，灾情结束后，施工方还组织了专业机构对管理过程进行评估，不断改进应急预案以应对未来灾害。这种整体性的应急响应正是源自深刻的忧患意识，它使每个参建人员都深切理解应急响应的不可或缺，从而在紧要关头做出明智的判断和果断的行动。

4.2 建立高效的责任团队

高效的责任团队在实现全过程应急管理的全局性方面发挥着重要作用。通过定义各团队成员的职责、确保信息传递高效畅通、实现快速响应和紧急措施的顺利执行，使得团队在事前、事中和事后的各阶段能够紧密协作，从而实现全过程应急管理的无缝衔接。

施工方贯彻了四川省交通厅、平武县政府、县应急管理局关于防汛减灾措施的要求，并以标段为单位，将项目的防汛减灾工作融入地方的防汛减灾和应急管理体系，层层压实责任，明确了应急管理每个步骤的责任人。同时，其项目部建立了汛期网格化人员管理，明确每个楼层的网格责任人。接到暴雨预警和地质灾害气象风险发布信息后，值班人员履职尽责，通过多种通讯方式召集各个驻地的责任人，由负责人组织工人进行撤离和转移，有效打通了灾害防治的“最后一公里”。灾害发生时，以鸣锣为信号的预警响起，所有人员立即撤离工地，真正做到了“上游下雨、中游吹哨、下游开跑”的高效协同防灾。人员转移完成后，在隧道洞口和桥头设置第一和第二关卡，并安排值班员进行值守。

4.3 专业的技术支持

通过先进的监测技术和数据分析，团队能够及时预警潜在灾害，为应急决策提供可靠的依据。在汛期来临前，施工方应用科技措施来增强全过程应急管理的能力。各种监测和预警设备在驻地得到安装和调试，参建各方融入当地防汛减灾网络，建立预报预警信息的双向反馈机制。此外，单位配置了60 部卫星电话，为通讯保障提供了坚实基础。

科技在防灾减灾中的应用，特别是卫星遥感、大数据、云计算、物联网等技术的结合，提升了暴雨监测的精确性。这些技术也在风险感知、隐患识别、辅助决策和资源调度等方面提高了风险防控的科学性，企业能够凭借科技手段为决策提供数据支持，确保在重大突发公共安全事件中能够高效应对。这些措施共同构建了一个高效的科技支撑体系，为全过程应急管理提供了重要的技术保障。

5 重大工程全过程应急管理的实施路径

根据九绵高速应急的过程和经验，研究认为：需要通过事前（制度建设）、事中（应急机制）、事后（社会维稳）三个阶段出发，构思重大工程全过程应急管理的实施路径。

5.1 推进重大工程应急管理的制度体系建设

5.1.1 进一步完善重大工程应急管理的法律法规

2002 年，我国出台了《中华人民共和国安全生产法》，为重大工程的全过程应急管理提供了法律依据。2020 年 4 月，国家安委会颁布了《全国安全生产专项整治三年行动计划》，从制度层面明确了安全生产事故治理的责任链条、管理办法、工作机制等内容。但是，随着中国现代化进程的快速演进，越来越多重大工程开始投产，如桥梁、高速公路、污水处理工程、石油天然气开发等，现行的法律体系研究不能支撑全过程应急管理的开展，导致部分工程应急管理措施的实施缺乏必须的法律依据。例如，过时的安全生产标准与快速发展的应急管理技术的矛盾，应急计划的制定、演练、人员培训等细节与应急管理条文的模糊性之间的矛盾等。因此，为保障重大工程全过程应急管理的实施、确保管理人员的应急行为具备合法性，立法机关、政府部门应与工程领域的专家、相关利益相关方和行业协会等商讨，尽快出台符合应急管理需求的重大工程安全生产的实施细则。

5.1.2 以制度规范重大项目的应急培训与演练

全过程应急管理重视事前的培训与演练，但是现行制度缺乏对重大工程应急管理培训、演练的具体细则。在《中华人民共和国安全生产法》中，共有九条条文中涉及工程项目的安全培训；其中，仅有第二十八条直接涉及工程项目的应急培训工作。而在《全国安全生产专项整治三年行动计划》中，并未出现应急管理培训专题，也缺乏对于培训内容的规定。因此，工程相关部门要以制度的形式确立应急管理的培训、演练，以保证工作能够定时、定量的完成。一方面，要针对参与重大工程的不同主体进行应急教育培训。对于工程的管理者，要宣讲国家法律以及安全会议精神；而对于工程的施工者，要注意安全操作培训，采用演练、模拟的措施，不断夯实应急技术。另一方面，要定期开展模拟演练，防止相关人员因投入施工而疏忽了对安全的顾虑，并通过模拟演练发现平时的不足。

5.1.3 深化重大工程隐患排查和风险管控措施

重大工程隐患排查和风险管控是全过程应急管理的必备措施。工程施工单位要以风险管控为抓手，通过邀请专业人士开展重大工程的风险评估与预测。首先，施工单位要加强对风险点的防控，建立风险台账，对安全系数较低的工作开展不定时评估、对系数较高的工作进行全程实时把控。其次，相关政府部门、建设单位要定期进行安全隐患排查治理工作，严格执行隐患验收闭环工作，预测风险发生的可能性，确保重大工程的风险处于可控、在控的姿态。最后，要以制度形式确保隐患排查和风险管控措施，明确工程各方在隐患排查、风险把控的责任。

5.2 健全重大工程应急管理的动态运行机制

5.2.1 健全党政部门为核心的应急协同治理体系

重大工程的参与主体包含党政部门、施工单位、社会组织、公民等。一旦应急程序响应，需要协调各方利益，共同参与应急治理。因此，需要建立高效的协同合作机制，以确保在紧急情况下能够迅速开展工作。首先，作为公共利益的守护者，党政部门需要以领导者的身份，明确各方主体的责任、协调各方主体行为，并通过资源调配、信息发布和沟通保障应急管理的实施。其次，作为重大工程的直接负责人，施工单位应在配合党政部门的基础上，充分发挥自身的主动性，第一时间响应重大工程应急计划，雇佣应急救援队伍、应用专业技术尽快排查风险源头、应对危机。最后，对于社会组织和公民而言，他们应积极配合党政部门、施工单位的应急措施，采取适当的行动以保护自己和他人的安全。

5.2.2 确立以数字技术为核心的紧急应急系统

新兴的5G 网、大数据平台以及云计算等数字技术能够保证重大工程处于实时在控、可控的状态。首先，通过5G网、物联网等技术建立高效的通信系统，包括移动应用程序、社交媒体渠道、短信通知等，一旦事故爆发，及时向公众和相关部门发布警报和应急信息，确保政府部门、群众能够在第一时间获得应急信息。其次，在事故爆发时，政府部门、施工单位要利用大数据分析、人工智能和机器学习等技术，对收集的事故数据进行分析和建模，尽快发现危机源、选择合适的应急管理技术。再者，建立数字化的资源调配系统，以便根据重大工程的性质和地点，有效分配救援人员、医疗设备、物资等资源。最后，运用云平台等技术建立合作平台，促进相关主体间的数据共享和协同合作。

5.2.3 规范重大工程专项应急物资仓储管理

重大工程涉及风险因素复杂、多变，应急管理的难度更大。因此，为了保障重大工程应急管理的有效实施、减少事故的破坏性，责任部门和施工单位应做好应急物资的仓储，并制定管理制度确保物资的管理、使用。重大工程的施工单位应按照应急物资储备相关要求，以工程项目实际需要，配置符合要求的应急物资。例如，对于高速铁路桥梁工程，应根据工程实施地点配置不同的物资。对于靠近水域部分，施工单位应配置适当数量的救生艇、救生衣等水上救援设备；对于山地森林部分，施工单位应储备可靠的发电机组、应急照明设备、抢险救援工具等，以确保在断电或其他紧急情况下保持工程进展。同时，事故爆发后，仓储管理系统要迅速与应急前线取得联系，保证应急的实施无后顾之忧。

5.3 建立重大工程的可持续维稳措施

5.3.1 开展专业化的应急管理评估和经验总结

专业化的应急管理评估和经验总结是责任追责和事故赔偿的前置程序，它可以帮助施工单位及时发现和解决潜在的安全隐患、改进应急响应措施、提高工程安全性。因此，一方面，在事故发生后，相关部门以及责任单位要依托专业机构进行专业化的应急管理评估，评估的内容包括事故预防、应急响应、危险源识别和风险分析等各个方面。同时，评估过程应透明和公开，确保专业评估结果的客观性和可信度。另一方面，施工单位要向社会及时公开专业评估的结果，包括事故原因、应急响应措施、责任认定等各方面的信息，以便其他重大工程项目能够从中吸取教训，不断改进安全管理措施。

5.3.2 完善事故责任认定和行政追究机制

事故责任认定和追责机制能够倒逼重大工程的责任人切实履行起安全职责，它不仅有助于及时发现和解决潜在的安全隐患，还能够激励各方积极参与安全管理、推动重大工程的可持续发展。具体而言，首先，在事故处置和专业评估结束后，要立即启动事故追溯程序，成立专门的调查组，在评估结果的基础上，对涉及重大工程的事故的主体责任进行认定，并出具书面报告。其次，确定严格的追责机制。相关部门应该根据事故调查的结果，对违规行为和责任人采取相应的法律和行政制裁措施，包括罚款、吊销执照、刑事起诉等。最后，鼓励公众参与，确保事故追责程序的透明度和公正性。鼓励公众参与事故调查和追责过程，通过公开听证会、社区会议等方式，听取公众的意见和建议，以提高事故责任认定和行政追究结果透明度和公信力，维护社会稳定。

5.3.3 建立以事实为依据的事故赔偿体系

自项目的开始、实施到结束，重大工程涉及较多的利益相关人。因而，一旦事故发生，必然会引发较多群体的利益受损。如果不及时弥补利益相关人的损失，很有可能会产生事故的次生灾害，引发社会秩序失衡。因此，要建立以事实为依据的事故赔偿体系，满足相关群体的合法利益诉求。首先，实施公平、公开的事故赔偿准则，包括各种损失的详细项目，如医疗费用、失去的收入、身体和心理损伤、财产损失等。其次，确立专业的赔偿标准。赔偿标准的制定应该依靠专业人士的评估和鉴定，包括医疗专家、法律专家和财务专家等。最后，吸纳群众意见，畅通利益诉求渠道。事故赔偿体系应该充分考虑社会的多元化和受害者的不同需求。为此，相关部门应建立一个公开的意见征询和投诉渠道，允许受害者和其他利益相关者提出建议、疑虑或投诉。