中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建构

●杨 凯

在中国式现代化基层社会治理问题研究中，如何破解基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题和建构“诉源治理”合理化机制一直是绕不开的话题。在实行立案登记制改革后，民事诉讼程序中 “案多人少”“案结事不了”“司法责任制难以落实”等民事司法程序的困境愈发凸显，民事诉讼程序与非诉讼程序衔接协同的制度张力也日益显著。近几年我国《民事诉讼法》历次修订及持续开展的民事“诉非对接”机制改革、“诉源治理”改革实践等都以解决基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题为核心目标。在这个改革实践过程中，我们需要深入思考为什么要持续开展“诉非对接”和“诉源治理”改革？这些改革举措能否真正解决基层社会矛盾纠纷妥善化解难题？这些改革举措的预期效果是什么？这些改革举措如何影响社会公众对基层社会治理矛盾纠纷妥善化解的心理认知和行为预期？这些改革举措的正当理由是什么？这些改革的制度“红利”和“法益”又是什么？建构何种基层社会治理矛盾纠纷解决机制才能适应当代中国社会治理的需求？哪个政法机关能正确引领和统筹主导基层社会治理矛盾纠纷妥善化解工作的全面开展？采用何种民事“诉非对接”机制模式才能保障基层社会治理矛盾纠纷解决机制顺畅有效运行？各政法机关和基层政权组织等社会治理主体之间未能合理建构民事“诉非对接”解纷机制的根本原因是什么？基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题在实质意义上破题的路径选择究竟是什么？要真正实现民事诉讼与非诉讼程序对接的有效运转，亟须建立体系化的民事诉讼程序与非诉讼程序公共法律服务的对接机制，实现从线下到线上和从线上到线下的无缝衔接，即建构民事诉讼程序与非诉讼程序相融合的中国式现代化公共法律服务体系，本文将此定义为中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系。

合理建构中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系是基层治理体系和治理能力现代化建设的组成部分，是实现基层治理社会化、法治化、智能化、专业化的有效路径之一。习近平总书记在党的二十大报告中对“中国式现代化”作出重要论述，明确提出中国式现代化的本质内涵和核心要义，〔1〕参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022 年10 月16 日）》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。为建构中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系指明了方向。建构中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系是当前和今后一个时期中国特色社会主义法治建设亟待深入研究的重要课题，迫切需要我们从法学理论和司法制度理论创新层面展开研究，探索建构更经济高效、更受社会公众认同的基层社会治理矛盾纠纷多元化解决机制。〔2〕参见宋朝武、罗曼：《基层治理现代化与人民调解制度的改革路径》，载《暨南学报（哲学社会科学版）》2019 年第3 期，第45-46 页。本文以“中国式现代化融合发展理论”为民事“诉非融合”公共法律服务体系建构的基础理论，〔3〕参见杨凯：《人民法庭高质量发展的公共法律服务体系建构——以基层社会治理中的中国式法治现代化建设路径为视角》，载《中国应用法学》2022 年第6 期，第80-81 页。结合当代中国基层社会治理改革实践经验，立足民事司法程序现代化改革与现代公共法律服务多元化规范体系建设的双重体系制度功能，力图从中国式法治现代化视角论证融贯公共法律服务体系制度与民事司法程序体系制度的底层逻辑，进一步探寻中国式法治现代化实质内涵与核心要义对基层社会治理改革实践中的道路指引，进一步探究现代公共法律服务多元化规范体系建构的实践路径，进一步探求中国式现代化民事诉讼程序与非诉讼程序“诉非融合”公共法律服务体系建构的可行性方案。

一、民事“诉非对接”程序融合不足的现实难题

随着司法人工智能技术应用和数字社会的快速发展，数字空间的分布式存在导致社会风险上升，物理空间的流动性加剧导致管理任务艰巨，双重空间的依存度递增导致治理机制超载，社会治理模式也呈现数字化转型趋势。数字化司法和在线纠纷解决机制释放了线下纠纷解决程序模式中被抑制的诉求，导致民事司法程序的工作量增加，进一步加剧“案多人少”矛盾，民事司法程序长期超负荷运转，案件高位运行，法官负重前行，“案结事不了”形势依然严峻，审判质效下行，发改、信访案件持续增加。党的二十大报告明确要求“加快建设公正高效权威的社会主义司法制度”，其中公正高效就是对人民司法更高质量建设提出的政治要求和设定的制度目标。最高人民法院院长张军强调，要牢牢把握“公正”这个根本要求，积极回应“效率”这一人民期盼，围绕抓实“公正与效率”持续深化改革创新。抓实公正与效率，必须做实诉源治理，主动融入国家治理、社会治理，不仅要办好每一起个案，更要针对个案、类案发生的原因，主动向有关部门提出司法建议，强化综合治理，从根本上减少案件发生，以公正与效率的统一答好司法工作人民满意的时代问卷。〔4〕参见白龙飞：《以公正与效率的统一 答好司法工作人民满意的时代问卷》，载《人民法院报》2023 年3 月24 日，第1 版。

从民事案件审判效果考察，寻求民事诉讼程序与非诉讼程序公共法律服务的制度协同、机制融合才是实质破解基层矛盾纠纷妥善化解难题的关键。立案登记制改革虽然从表面上解决了“立案难”问题，但派生了民事司法程序中“送达难”“审理难”“执行难”“涉诉信访难”等多维度附随性诉讼难题，民事司法程序中的诉讼周期长且烦琐、诉讼成本较高等现实问题依旧困扰着民事司法审判工作，人民法院民事司法程序中的“案多人少”、裁判标准和尺度较难统一、衍生案件数量大、类型案件审理中的重复劳动、妥善应对涉诉信访和“缠访缠讼”等问题依旧难以解决，基层社会治理矛盾纠纷妥善化解问题依然严峻。中共中央办公厅、国务院办公厅于2019 年7 月印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》指出，到2022 年底初步建成全国一体化的公共法律服务体系。〔5〕参见《中办国办印发〈关于加快推进公共法律服务体系建设的意见〉》，载《人民日报》2019 年7 月11 日，第7 版。全国公共法律服务体系的实体、热线、网络三大平台已全面建成，但三大平台融合发展面临的现实困境是当前与民事司法程序现代化规律相悖的现实难题。已经初步建成的公共法律服务体系参与基层社会治理矛盾纠纷妥善化解的实际效率不高。在程序制度安排上，人民调解、行政调解与司法调解并未实现实质意义上的民事“诉非融合”程序，在职能划分上，司法行政机关的基层司法工作与党政基层综治工作、社会矛盾调解工作等存在一定程度的混同。在民事司法程序和地方党政综治工作的双重影响下，现行的公共法律服务体系建设暂时难以找到真正参与破解基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题的着力点和突破口。

（一）基层社会治理矛盾纠纷妥善解决的“诉非融合”机制不足

根据最高人民法院的统计，2013—2022 年全国法院系统审结的一审案件数量逐年攀升，其中民商事案件数量持续高位且增幅显著，〔6〕根据近十年来最高人民法院工作报告的公开数据分析，由于2012 年之前人民法院工作报告中民事案件数据统计分类不同，故选择2013—2022 年全国一审刑事、行政、商事、民事案件数据及再审案件数据进行比较分析。虽然随着“诉非融合”改革举措的实行，2021 年全国法院诉前调解成功案件610.68 万件，2022 年895 万件，调解成功案件大幅增加，但与民事诉讼案件相比，调解案件总量不到民事诉讼案件总量的2/3。根据司法部公布的统计数据，全国270 家仲裁机构在2021年受理案件共计415889 件，结合部分我国仲裁机构已经正式公布的2022 年业务数据，仲裁案件占比不到2021—2022 年民事诉讼案件的3%。民事案件审判已成为审判工作的重要内容和基层社会治理矛盾纠纷解决的主渠道。民事司法案件数量持续十年居高不下，证明目前的基层社会治理体系尚未从民事“诉非融合”制度协同设计层面，全面优化设置更加“普惠均等、便捷高效、智能精准”的公共法律服务替代性纠纷解决机制，也没有实质上通过前置性解纷程序机制或非诉讼替代性解纷程序机制大量消化和过滤数量繁多的民事诉讼案件。与调解案件和仲裁案件数量相比，大量的基层社会矛盾纠纷主要还是通过民事司法程序解决，从类型化的民事案件分析，诸如物业纠纷、债务纠纷等大量重复性的案件也证明基层社会矛盾纠纷解决的主渠道主要汇集在民事司法程序。

随着数字化浪潮和风险社会的到来，基层社会治理中的矛盾纠纷呈现持续增长态势。“当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，我们党正带领人民进行具有许多新的历史特点的伟大斗争，形势环境变化之快、改革发展稳定任务之重、矛盾风险挑战之多、对我们党治国理政考验之大前所未有。”〔7〕习近平：《在“不忘初心、牢记使命”主题教育总结大会上的讲话（2020 年1 月8 日）》，载中共中央党史和文献研究院编：《十九大以来重要文献选编》（中），中央文献出版社2021 年版，第376 页。在中国裁判文书网检索裁判日期自2013 年1 月1 日至2023 年6 月6 日公开的各类裁判文书共计140231078 份。其中，民事案件85777005 份，刑事案件9894483 份，行政案件3016622 份，执行案件40267735 份。民事案件裁判文书占比62%。如此海量的民事案件文书，充分印证了基层社会治理中的矛盾纠纷持续增长且居高不下的态势。

从中国裁判文书网2013 年1 月1 日至2023 年6 月6 日公开的刑事附带民事判决书的内容和统计数据来看，因民事纠纷引发的刑事案件和重大恶性刑事案件的占比都非常高，同样反映出基层社会治理中矛盾纠纷化解难题凸显的高位运行态势。大量因民事纠纷引发的刑事案件亟待积极采取集中且有针对性的社会治理方式，尤其是全方位融合现代公共法律服务非诉讼程序与民事诉讼程序结合的集中专项治理模式，将非诉讼现代公共法律服务多元化规范体系建构与民事司法程序紧密结合，共同进行类型化案件大数据分析研判和“诉非对接、诉非联动”专项集中整治。〔8〕参见杨凯：《论公共法律服务与诉讼服务体系的制度协同》，载《中国法学》2021 年第2 期，第275-284 页。当前破解基层社会矛盾纠纷妥善化解难题，亟待合理建构中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系，这有利于“推动完善社会治理体系，提高公共安全治理水平，建设更高水平的平安中国。”〔9〕李钰之：《认真学习宣传贯彻党的二十大精神 为全面建设社会主义现代化国家贡献政法力量》，载《检察日报》2022 年11月1 日，第1 版。人民内部矛盾需要依靠人民群众力量解决，人民群众是构建中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系的主体力量。习近平总书记强调，“司法体制改革必须为了人民、依靠人民、造福人民。”〔10〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第147 页。现代公共法律服务多元规范体系通过非诉讼程序的“软法”治理方式，特别是非诉讼程序在线法律服务模式能够有效调动人民群众的力量，通过制度协同的“诉非融合”机制促进基层社会治理的共建共治共享。在民事司法程序现代化改革进程中，除了程序本身的突破性创新之外，还需要充分调动人民群众的力量。中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系构建是前瞻性、全局性、整体性解决矛盾纠纷的有效路径，是基层社会治理矛盾纠纷妥善解决的底层逻辑。

（二）立案登记制实践困境凸显“诉非融合”的数字化发展不足

自立案登记制实施以来，虽然改变了传统的严格立案审查运行机制，提升了当事人诉权行使的便捷度，在一定程度上解决了民事司法程序中的“立案难”堵点问题，但由于人民法院“案多人少”、结案率年度考核指标、复杂疑难敏感案件办理难等诸多原因，在实际运行机制方面仍存在较多现实问题。对于案件持续增加的中、基层法院而言，立案登记制改革明显增加了法官人均办案数量，“案多人少”的矛盾更加凸显。尽管民事诉讼立案数量持续增长，很多中、基层法院在法官员额减少或者难以增加的情况下，仍采取各种改革措施有效应对，如“繁简分流”“类案集中审理”“快审速裁”“多元化调解衔接”“诉非对接、诉非联动”、提升法官队伍职业技能和司法能力等，在一定程度上缓解了民事诉讼案件数量持续增长的压力。对于“案多人少”，更应从立案登记制改革的数字化转型和司法人工智能技术应用场景推广中寻求解决路径。立案程序是当事人行使诉权和法院行使审判权的首次交集，建立数字化立案制度并拓展生成式人工智能技术在登记立案程序中的应用，能更好地保障当事人诉权的正当行使，并保障正当权利得到救济。

民事司法程序是化解社会矛盾纠纷的最后手段和方式，但并不是唯一方式，也不是最佳选择。在“接近正义”理论背后，一直存在“法院中心论”与“非法院中心论”的探讨，前者将法院视为“接近正义”的主要渠道，由此会引发“案多人少”的困境；后者强调纠纷解决不依赖法院，这导致了正义可能无法实现的问题。〔11〕See Owen M.Fiss, Against Settlement, The Yale Law Journal, Vol.93, 1984, p.1075.一个国家的社会矛盾纠纷解决机制受本国历史文化传统和体制机制等各方面因素影响。在中国式法治现代化制度建设进程中，一些特殊的基层社会矛盾纠纷并不适合通过民事诉讼程序解决，如基层自治范围的纠纷。民事诉讼案件数量激增在一定程度上延长了当事人的等待时间。习近平总书记深刻指出：“在社会基层坚持和发展新时代‘枫桥经验’，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。”〔12〕习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022 年10 月16 日）》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。中央政法委书记陈文清强调：“枫桥经验”在新时代伟大实践中丰富发展，更加强调党的领导、更加彰显法治思维、更加突出科技支撑、更加注重社会参与，展现出历久弥新的魅力。深入贯彻落实习近平法治思想，必须善于运用法治思维和法治方式开展工作，研究完善基层社会矛盾纠纷化解“路线图”和平台机制建设、信息系统建设，推进矛盾纠纷化解和信访工作法治化。〔13〕参见《陈文清在浙江调研时强调坚持和发展新时代“枫桥经验”推进矛盾纠纷化解法治化》，载《人民日报》2023 年5 月19 日，第4 版。最高人民法院院长张军4 月10 日在国家法官学院2023 年春季开学典礼上，向新任中级法院、基层法院院长讲授第一课时指出：“民事审判最大的实际就是案多，解决这个问题，就要求我们主动融入国家治理、社会治理，坚持办理一案、治理一片，坚持实质性化解矛盾、解决问题，坚持把诉调对接的‘调’再向前延伸，促进实现‘抓前端、治未病’。以解决‘一案结多案生’问题为例，案件审理中必须把‘案结事了’、依法实质性化解纠纷作为目标，避免‘程序空转’、劳民伤财。”〔14〕《国家法官学院2023 年春季开学典礼举行 张军授课强调要把能动司法贯穿新时代新发展阶段审判工作始终》，载《人民法院报》2023 年4 月11 日，第1 版。因此，应对“案多人少”的矛盾需要立法、司法、行政等主体形成内外合力，去除社会治理的泛行政化，形成以行业或专业为中心的民事纠纷分流模式。〔15〕参见张卫平：《“案多人少”困境的程序应对之策》，载《法治研究》2022 年第3 期，第91-99 页。在数字时代，权利的维护呈现出新样态，这源于数字社会中权力的专属性被稀释和“去中心化”。〔16〕参见周尚君：《数字社会对权力机制的重新构造》，载《华东政法大学学报》2021 年第5 期，第17 页。在进一步深化立案登记制改革和司法体制综合配套改革中，将覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设的非诉讼解纷机制与民事司法程序进行数字化“诉非融合”的制度协同，这既是司法体制综合配套改革的重要组成部分，也是未来司法改革需要重点发展的方向。

（三）解决民事诉讼衍生案件问题亟须探寻“诉非融合”新机制

实行立案登记制后，民事送达面临“任务加重、周期延长、成本加大”等挑战。民事诉讼模式现代化转型和现代型社会矛盾风险防范化解机制深深嵌入社会治理的整体制度框架。民事诉讼案件“送达难”是一个老话题，近几年人民法院为解决“送达难”问题采取了诸多改革举措，然而，六种法定民事送达方式依旧存在各种制约因素。究其原因，一是缺乏民事诉讼程序与非诉讼程序衔接的“一体化”征信机制建构；二是目前民事诉讼送达制度安排的目标在于确保民事诉讼程序运行，缺少对民事诉讼当事人程序权益的对等保护；三是没有从数字化、人工智能技术应用场景和送达制度现代化设计上解决送达难题。真正破解“送达难”问题迫切需要中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建构。

真正求解民事诉讼“审理难”同样面临诸多困境。一方面，民事诉讼证据裁判规则理念还没有完全转化为庭审实质化改革的基本审理规则，尚未找到证据法自身内含价值冲突的化解机制。〔17〕参见吴洪淇：《证据法体系化的法理阐释》，载《法学研究》2019 年第5 期，第164-167 页。另一方面，民事诉讼案件的审前程序虚化与异化、庭审调查程序和法庭辩论程序的薄弱、庭审驾驭能力不足、当庭宣判率偏低等都是民事诉讼案件亟待解决的“审理难”问题。此外，“审理难”还体现在调解先行程序缺失和程序转换机制规范缺失。民事诉讼案件调解程序贯穿诉前、审前、一审、二审和再审程序，执行程序中的“执行和解”和“涉诉信访”中的“案外协调”实际上也是一种调解程序。庭审程序和调解程序的重合叠加导致庭审实质化难以实现，这是造成民事司法程序运行症结的本质原因。

“执行难”也是长期困扰民事司法程序的现实难题。由于我国民事强制执行程序制度机制正处于《中华人民共和国民事强制执行法（草案）》立法审议过程中，社会征信体系亦尚未完全建立，真正意义上解决“执行难”问题仍然任重道远。在党政机关和其他司法机关及社会各界的大力支持下，全国法院系统用了近三年时间开展了解决“执行难”问题的攻坚战，执行案件质效在一定范围内得到较大提升，“执行难”问题得以基本解决。但这是投入大量人力、物力、财力的集约化强制执行结果，并没有形成被执行人自觉履行执行义务的民事司法程序制度效应和民事司法程序公共法律服务功能。

民事司法程序现代化改革中提出的“诉非对接、诉非联动”机制改革，目前面临的难题主要是难以形成民事“诉非融合”深层次制度衔接和机制联动，仅停留在联合挂牌或揭牌的浅表层面，注重建设组织架构，基本上处于“各自为政、各行其是、各司其法”的状态，各参与主体都以本系统的程序运行机制为中心，如人民法院依托诉讼服务中心，司法行政机关依托公共法律服务中心，检察机关依托检察服务中心，公安机关依托警务平台服务中心，地方党政机关依托综合治理中心、矛盾调解中心、信访中心、社会治理中心等，具有高度条线化、分散化、碎片化的特征。基层社会治理矛盾纠纷解决机制的“多中心”和“各自为政”的运行格局是导致民事司法程序运行中诸多困境和难题的主要原因。在实践中，人民法院在坚持能动司法和满足基层社会治理现实需求的背景下，工作在基层社会治理矛盾纠纷解决的第一线，但是人民法院的职能定位和事权设置限度决定了，其无法承担协调全社会解纷各方主体的重任，基层社会治理矛盾纠纷妥善解决机制的系统化、体系化运行难以实现。从纠纷解决的发展史来看，人类社会的纠纷解决大致经历了从对抗到谈判再到第三方介入的模式演变。〔18〕See Simon Roberts, Order and Dispute: An introduction to Legal Anthropology （2nd ed.）, New York: Quid Pro Books, 2013,p.57-79.从社会治理的本质特征来看，基层社会治理矛盾纠纷妥善解决迫切需要“统”的思想，强调通过制度机制的系统融合和主体的多元化整合提高组织化、法治化、平台化、数字化水平，实现社会矛盾纠纷“全链条解决”。〔19〕参见王阳、熊万胜：《市域社会治理现代化的结构优势与优化路径》，载《中州学刊》2021 年第7 期，第83-87 页。

二、建构民事“诉非融合”公共法律服务体系的底层逻辑

全面依法治国战略提出的“一体建设、共同推进”的理念为建构覆盖城乡的现代公共法律服务体系提供了新视角，对于完善中国式现代化民事司法程序改革、研究破解基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题具有方法论意义，对在现代社会治理体系中开展数字化公共法律服务理论研究和实践创新也具有指导意义。

（一）构建民事“诉非融合”公共法律服务体系价值的逻辑分析

民事司法程序现代化制度的价值追求主要包括妥当（适正）、公正、迅速、经济，这是人们对民事诉讼制度的理想和期望。〔20〕参见张卫平：《论民事诉讼制度的价值追求》，载《法治现代化研究》2021 年第3 期，第1 页。简言之，就是公正与效率，这也是非诉解纷机制的目标追求。因此，数字化民事诉讼制度改革与非诉讼程序发展的妥当（适正）、公正、迅速、经济等理念契合，数字治理模式为裁判适度统一和便捷高效解纷提供了数字规则及技术支撑。民事解纷机制的数字化转型迫切需要诉讼程序与非诉讼程序在达成价值共识的前提下进行制度重构与流程再造。我国的民事司法制度改革已经持续二十余年，20 世纪末的“民事审判方式改革”聚焦民事诉讼程序和证据改革，四个“五年规划纲要”推动了具有较强技术性的内设机构改革和人员编制及激励措施等多方面改革，2014 年以来的新一轮司法改革，以回归司法权本质、遵循司法运行规律为目标采取了一系列改革举措，并注重司法人员的专业化和职业化建设，触及司法体制中的深层次问题。新一轮司法体制改革中法官员额制改革和司法责任制落实带来的法官职业化与立案登记制改革后诉讼大众化的矛盾，使民事诉讼领域“案多人少”的矛盾加剧。

2023 年2 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见》提出：“紧紧围绕新时代全面依法治国实践，切实加强扎根中国文化、立足中国国情、解决中国问题的法学理论研究，总结提炼中国特色社会主义法治具有主体性、原创性、标识性的概念、观点、理论，把论文写在祖国的大地上，不做西方理论的‘搬运工’，构建中国自主的法学知识体系”。〔21〕《中办国办印发〈关于加强新时代法学教育和法学理论研究的意见〉》，载《光明日报》2023 年2 月27 日，第1 版。在新时代司法体制综合配套改革和数字化转型的背景下，立足民事纠纷解决的实际开展研究具有重要性和必要性。

在当下，民事司法程序在解决基层社会日益增多的矛盾纠纷中已经占据重要地位，发挥着重要作用。民事诉讼程序与公共法律服务体系中的非诉讼程序有着非常强的程序衔接契合度，无论是调解、公证、仲裁、司法鉴定，还是法律援助、司法救助、普法宣传等公共法律服务程序都与民事诉讼程序密切关联。我国对《民事诉讼法》的多次修正及持续开展的民事“诉非对接”机制改革、“诉源治理”改革等都以解决基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题为核心目标。在这个过程中，我们需要深入思考如此频繁修正《民事诉讼法》和持续坚持开展“诉非对接”和“诉源治理”改革举措的真实目的，思考这些改革举措和《民事诉讼法》修法预期的社会效果，研究这些改革举措对社会公众心理认知和行为预期的实际影响，思考这些改革举措的制度“红利”和“法益”价值。虽然社会各界对这些问题的思考、认知和解答存在一定分歧，不同主体必然会产生不同的思想激荡与观点碰撞，但正是对这些深层问题的思考和对价值目标的叩问交锋，促使人们跳出本部门立场窠臼，着眼全局、全域，让不同的司法机关、不同的纠纷解决主体在分歧和沟通过程中逐渐达成思想共识，并在长期的思想碰撞过程中形成主流价值观念，即追求公正与效率的辩证统一，在促进“全民守法”和中国式现代化法治体系建设中生成共同的行动逻辑，最终走向建构符合中国社会传统的中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系，这是当代中国社会治理实践发展的现实需要，也是符合中国社会经济发展实际的举措。所以，中国式现代化公共法律服务体系建设的价值目标与民事司法程序现代化制度价值理念是基本一致的。

（二）民事“诉非融合”纠纷解决机制程序协同的目标逻辑

在新时代能动司法背景下，民事司法程序现代化的最终目标是实现“诉源治理”，现代公共法律服务体系的非诉讼程序的最终目标是实现基层社会治理中矛盾纠纷的“源头治理”。“诉源治理”和“源头治理”说法不同，但追求结果相同。诉诸正义不仅包括提供获得正义的途径、更好的纠纷处理方法和解决争议本身，更重要的是避免争议的发生。〔22〕See Richard Susskind, Online Courts and the Future of Justice, Oxford University Press, 2019, p.55-57.实现“诉源治理”和“源头治理”必须嵌入中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建构的数字治理模式。

近几年以数字化网格管理为示范样态的数字化基层社会治理模式体现的制度优势，是未来中国基层社会治理矛盾纠纷妥善化解与社会治理法治化的主要发展方向。切实破解基层社会治理矛盾纠纷妥善化解难题，关键在于形成数字化纠纷解决机制的全社会整体合力，这需要将政法机关与地方党政机关、基层自治组织、社会组织、行业协会、法律服务机构、公益组织、志愿者和社工队伍等多元解纷资源有效统合与凝聚，形成整体合力，在实质意义上破解社会治理矛盾纠纷妥善化解难题。〔23〕参见黄文艺：《新时代政法改革论纲》，载《中国法学》2019 年第4 期，第20-21 页。同时，应当全面结合所在地域的传统文化、民间习惯、风俗人情，以及矛盾纠纷解决制度建构的法治社会伦理基础。

习近平总书记指出：“全面依法治国是一个系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划，更加注重系统性、整体性、协同性。”〔24〕习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020 年版，第229 页。建构覆盖城乡的现代公共法律服务多元化规范体系，首先应当突出坚持党的领导这一重要体制制度引领，通过加强党的领导体制优势和地方党委、政府的资源统筹优势，依靠地方党委、政法委和地方政府的统筹领导，完成全社会多元解纷资源的统筹协调和统合汇聚，不断促进公共法律服务体系非诉讼程序与民事诉讼程序有效衔接，聚合全社会数字化解纷力量，共同推进现代公共法律服务体系建设领域的“供给侧”和“需求侧”改革，将基层社会治理矛盾纠纷解决的优势资源更好匹配到基层社会治理全域。现代公共法律服务多元化规范体系中的非诉讼程序不仅在基层社会治理矛盾纠纷化解中具有非常重要的作用，也对民事司法程序现代化改革具有非常重要的制度协同配合功能。现代公共法律服务体系的非诉讼程序与民事诉讼程序必须打通制度建构的底层逻辑，才能真正发挥全社会解纷资源的聚合力量，在基层社会治理的全闭环、全流程中形成积极的解纷机制，把基层社会矛盾纠纷妥善化解在萌芽状态。同时，通过多元化纠纷解决机制分流和解决一部分民事诉讼案件，彻底改变当前大量基层社会治理矛盾纠纷主要聚集在民事司法程序的现实困境。

当前，民事司法程序及人民法院现代化诉讼服务体系被直接置于基层社会治理矛盾纠纷解决的第一线，这是由民事“诉非对接”两种程序供给和需求不匹配的现状造成的。非诉讼程序公共法律服务体系在基层社会治理法治体系中的全面建构将有助于推进法治体系建设，将“诉非”两种程序体系更好运用于基层社会治理，培育社会治理主体的法治思维、底线思维、危机意识、风险意识，提升基层社会治理的现代化水平，推动营造公开、公正、透明、稳定、可预期的法治环境。中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系能够让广大人民群众切实感受到民事诉讼与非诉讼两种程序公共法律服务的可靠、便捷与实用。

（三）“诉非融合”双中心职能模式“去中心化”行动逻辑

在数字时代，在线成为常态，海量的数字资源急速增长，〔25〕根据国际数据公司（IDC）发布信息，2025 年全球数据体量将达到163ZB，相当于2016 年的10 倍。带来了基层社会治理矛盾纠纷化解中的数字资源信息过载、信息异构等难题。民事司法程序与现代公共法律服务的一体化建设能将“去中心”的多源异构解纷经验知识进行“中心化”数字聚合，这是提升在线诉讼服务和公共法律服务质量的基础逻辑。全面推进基层社会治理现代化转型的改革实践证明，目前的民事司法程序不可能单凭法院审判条线之力破解基层社会矛盾纠纷妥善化解难题。学者实证研究的首要建议就是以妥善解决、合理解决为目标，全面动员并充分利用各种纠纷解决机制，而非一再强调正规司法与诉讼。〔26〕参见左卫民：《“诉讼爆炸”的中国应对：基于W 区法院近三十年审判实践的实证分析》，载《中国法学》2018 年第4 期，第257 页。对于现代公共法律服务多元化规范体系建设而言，一种制度的确立是知识的、经济的、政治的过程。〔27〕参见［英］玛丽·道格拉斯：《制度如何思考》，张晨曲译，经济管理出版社2013 年版，第57 页。经过近十年全国各地各级人民法院的民事司法程序现代化改革，以及全国各地各级司法行政机关现代公共法律服务多元化规范体系建设改革实践的探索，在社会治理体系中已经证成中国式现代化民事“诉非融合”两种程序制度“一体化”建构的必要性和紧迫性。

党的二十大报告提出的“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”实际上就是民事司法程序现代化改革与社会治理模式的“一体化”制度体系功能契合。〔28〕参见杨凯：《建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系》，载《中国社会科学报》2023 年5 月5 日，第1 版。人民法院民事诉讼程序参与现代公共法律服务多元化规范体系建设是民事诉讼程序承担社会责任的必经之路。“法院作为国家公权力部门，完成自身审判工作的同时，必然承担着部分社会职能”，〔29〕李少平：《人民法院诉讼服务理论与实践研究》，法律出版社2015 年版，第199 页。法院除了承担化解矛盾纠纷、定分止争的功能外，还应同时在精准普法宣传、促进社会治理法治化、预防社会风险等方面承担社会治理责任。中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020－2025 年）》指出，“全面提升社会治理法治化水平，依法维护社会秩序、解决社会问题、协调利益关系、推动社会事业发展，培育全社会办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境，促进社会充满活力又和谐有序”。〔30〕《中共中央印发〈法治社会建设实施纲要（2020—2025 年）〉》，载《人民法院报》2020 年12 月8 日，第1 版。“社会治理现代化不能仅仅依靠国家治理，还需要充分发挥自治的作用。”〔31〕江必新、戢太雷：《习近平法治思想中的法治基本原理论》，载《湖南大学学报（社会科学版）》2023 年第3 期，第5 页。通过数字化和司法人工智能技术应用场景，进一步拓展了中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建设领域范畴，提供专业化、规范化、标准化、多样化、便捷化的现代公共法律服务，让广大人民群众在中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建设中更好感受到法律的公正和公信力，形成全社会的法治认同和法治信仰，进而提高全社会的法律思维和法治能力，充分彰显中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系的公共服务职能。

（四）民事“诉非融合”公共法律服务体系建设的数字化发展逻辑

近年来随着社会经济的迅速发展和疫情影响，高风险社会和危机社会同时到来，过去的基层社会治理模式和结构发生了深刻变革，社会流动性不断增强，传统的社会组织单元逐渐瓦解，自由和个性化的社群活动形态日益成为一种常态。立足当代中国社会治理实践产生的现代公共法律服务多元化规范体系建构，不仅是中国式法治现代化道路选择的全新时代命题，而且是国家治理和治理能力现代化的政法制度体系建设的全新构架，更是社会治理法治化理论创新的全新社会实践样本。当代中国社会治理法治化体系建构的道路选择，要沿袭和传承百年大党求索百年法治的中国之路、中国之治、中国之理，〔32〕参见黄文艺：《伟大政党创造法治伟业》，载《法治日报》2022 年5 月25 日，第2 版。所以，需要在现代公共法律服务体系建设和民事司法程序现代化改革同频共振的社会治理实践中，进一步探寻机制体系融合的全新定位和制度建构的底层逻辑，在相同的社会治理功能基础上实现两个系统层级的制度同构。如果仅要求建立抽象的协同联动，不在具体系统层级对接中进行制度设计，实际上很难形成有效的运行路径。

以各地党政机关主导的“综治中心、矛调中心、社会治理中心”等渐进式社会治理改革实践为借鉴，突出便民为民，把各中心建设成为解决广大人民群众诉求的“便民法律超市”，按照“当进则进、宜进则进”原则，充分整合信访、法院、公安、司法行政、民政部门等力量进驻，积极引导社会力量进驻综治中心；依托政法智能化、“雪亮工程”建设，健全“综治中心+网格化+信息化+便民化”体系，建设综治中心智能化信息管理平台，不断提高群众安全感、满意度。加强市、县（市、区）、镇（街道）、村（社区）四级社会治理中心规范化建设，将各中心打造成集社会治安综合治理、矛盾纠纷排查调处、公共法律服务、应急指挥调度、群众信访接待“五位一体”社会治理综合工作平台。

在法院层面，我国应以纠纷预防、纠纷控制与纠纷解决为理念，构建具有三层内在递进关系的在线法院模型。〔33〕参见张迪：《在线法院构建的理论逻辑与路径展望》，载《理论月刊》2022 年第2 期，第114 页。覆盖城乡的现代公共法律服务体系与民事司法程序制度体系具有同样的社会治理功能，但缺乏有效的民事“诉非融合”数字化系统对接。当前，在现代公共法律服务体系建设系统内，仅有关于五级平台公共法律服务体系建设的规范和窗口设置等具体工作运转规范，尚缺乏对各级公共法律服务的数字化社会治理功能目标的系统梳理。由于当前层级功能的界定不清，导致公共法律服务体系“三大平台”建设出现了功能重复、市级以上平台虚化、基层平台资源不足、各级角色定位不清、社会治理视野片面化等现实问题。目前五级公共法律服务体系“三大平台”的社会治理功能趋同，而且参与基层社会治理的方式呈现出碎片化、阵地化、条块化特征。所以，需要将县区以下的基层公共法律服务平台社会治理目标进行数字化整合，立足共同社会治理职能建立四级公共法律服务平台与民事司法程序无缝对接的社会协同治理组织架构。其中，县区以下基层共同社会治理目标设定为解决个案矛盾纠纷，全面排查反馈辖区基层社会矛盾纠纷信息；市级共同治理目标设定为加强社会综合治理，降低矛盾纠纷化解成本，促进纠纷化解的专业化；省级共同治理目标设定为制定规则、统筹配置省内纠纷化解资源、开展跨域及跨界合作；中央的共同治理目标设定为清理和制定基层社会治理的规范性文件、建立部际协同会商机制、确定重点治理对象和法律服务资源引导发展方向，针对司法审判和服务基层社会治理的协同应用需求设计服务平台人工智能技术应用场景和对接端口，将人民法院的“一站式”多元化纠纷解决机制和现代诉讼服务体系向前端非诉讼公共法律服务体系建设延伸，与覆盖城乡的现代公共法律服务体系融合成基层社会治理矛盾纠纷妥善化解的最前端。

三、构建民事“诉非融合”公共法律服务体系的路径选择

合理建构中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系是推进基层社会治理现代化的重要手段，也是构建社会治理体系的重要组成部分，有助于解决民事司法程序解纷成本高、周期长等问题，实现法律效果、社会效果和政治效果的统一。从社会治理体系建设的基本架构看，推进中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建设是新时代社会经济发展的现实需要。在习近平法治思想指导下，合理构建中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系，不仅有助于全面推动基层政权建设的科学化和法治化，而且有助于实现党政、司法、社会组织等领域各项事务治理的制度化、规范化、程序化，从而推进我国社会治理体系和治理能力的现代化。

（一）公共服务基本理论与民事诉权理论融入社会治理体系的理论融合

数字法学是现代法学适应数字时代变革发展的转型升级，它通过迁移、改造、更新和创造实现了对现代法学的理论重建，展现着信息中枢、数字行为、算法秩序、节点治理等数字生活逻辑，为数字时代的法律发展和秩序构建提供理论解说和规范指引。〔34〕参见马长山：《数字法学的理论表达》，载《中国法学》2022 年第3 期，第119 页。数字政府通常被视为是一种以信息技术为手段改善公共服务供给并鼓励公众参与的现代化治理模式。〔35〕See Gil Garcia JR, Dawes S S, Pardo T A, Digital Government and Public Management Research: Finding the Crossroads.Public Management Review, Vol.20, No.5, 2018, p.633-646.数字政府经历了数字化、转型、参与、情境化四种变化模式，具有集“技术”“组织”“权威”一体的复合特征，内容主要涉及政府转型、数字民主、公民参与、获取信息和改善公共服务等方面。〔36〕See Janowski, Tomasz, Digital Government Evolution: From Transformation to Contextualization.Government Information Quarterly, Vol.32, 2015, p.221-236.在数字社会治理模式下，需要将传统公共服务理论和民事诉权理论相结合，结合社会治理体系现代化的现实需求进行数治法理建构。

诉权理论被誉为诉讼法中的“哥德巴赫猜想”，经过从古罗马法的“Actio”到中世纪的式微，再到罗马法复兴中“诉权思维”的复苏，直至1856 年温德沙伊德提出的请求权（Anspruch）的实体法概念吸收了“Actio”中的实体部分，诞生了现代诉权概念。英美法由于不趋向对诉权理论的抽象讨论，而将重心放在实用性上，因此对诉权的解释较为简略。〔37〕参见梁君瑜：《诉权概念的历史溯源与现代扩张》，载《西部法学评论》2018 年第1 期，第74-75 页。虽然我国承袭大陆法系的诉讼理论，但基于“诉权”的本土化观念和认识，认为诉权能够直接保障实体权利不被侵害，使诉权的维权功能成为一种理念化和理想化的追求，与传统西方解读有所不同。

中国法学自主知识体系建构和法学研究应当始终根植中国社会实践，聚焦中国问题、中国制度和中国道路，在应对和分析中国法治现状与追求法理自洽性和导向价值之间保持应有的张力。〔38〕参见傅郁林：《改革开放四十年中国民事诉讼法学的发展——从研究对象与研究方法相互塑造的角度观察》，载《中外法学》2018 年第6 期，第1424 页。民事诉权理论的中国化时代化解读，需要关注民事诉讼程序现代化的制度逻辑，聚焦制度功能演化的底层逻辑，以职权与职能为核心，理顺民事诉权和诉讼权利的关系。要全面实现民事诉权理论现代化，需要充分发挥现代民事司法程序的制度功能。中国式法治现代化体系中的律师制度、公证制度、仲裁制度、法律援助制度、司法鉴定制度、商事调解制度、基层司法制度等需要适应中国社会的传统文化和经济发展水平，这些非诉讼程序的对接与发展，在当代中国社会治理体系建设中需要纳入现代公共法律服务多元化规范体系范畴中进行“一体化”制度建构。

司法天然的局限性决定了其能力范围有限且受制于很多因素。〔39〕参见陆永棣：《从立案审查到立案登记：法院在社会转型中的司法角色》，载《中国法学》2016 年第2 期，第217 页。司法的相对克制并不意味着司法不作为。〔40〕参见石春雷：《立案登记制改革：理论基础、运行困境与路径优化》，载《重庆大学学报（社会科学版）》2018 年第5 期，第132 页。由于社会发展和智力成果的不断增长，依法治理成为社会治理的主要方式。〔41〕参见施新洲：《司法权的属性及其社会治理功能》，载《法律适用》2014 年第1 期，第62-63 页。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“社会治理”概念，提出提高社会治理水平的重要命题，强调创新社会治理，必须着眼于维护最广大人民群众根本利益，最大限度增加和谐因素，增强社会发展活力，提高社会治理水平；要求改进社会治理方式，加快形成科学有效的社会治理体制，并提出坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理的新要求。〔42〕参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（辅导读本）》，人民出版社2013 年版，第49-50 页。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，强调要“推进多层次多领域依法治理”“推进基层治理法治化”。〔43〕《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定（辅导读本）》，人民出版社2014 年版，第27、37 页。研究表明，多元化纠纷解决机制能有效减少当事人诉讼成本、降低风险、节约司法资源，更有利于纠纷的精准高效解决。〔44〕See Louis Kaplow, Steven M.Shavell, Fairness Versus Welfare，Harvard Law Review，Vol.114, 2001, p.961-1388.多元化纠纷解决机制契合社会治理的实践需要。尽管经过非诉讼程序公共法律服务体系的多元化解纷机制过滤，但仍有大量民事诉讼案件进入民事司法程序，在“人案比”矛盾紧张的困境下，亟须高效率解决民事案件在人民法院内部繁简分流和后续程序的改进。虽然最高人民法院在相关规范性文件中进行了规定，〔45〕参见《最高人民法院关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》第29 条、《关于进一步推进案件繁简分流的意见》第2 条。2019 年启动的为期两年的全国法院繁简分流试点工作已经完成，但在实务中仍需进一步优化，建立更加符合案件性质与特点的繁简识别机制，改进立案阶段设立专门案件分流员的具体操作流程，在坚持随机为主、指定为辅的基础上，畅通繁简分流、快慢分道的机制，建立与繁简分流相适应的专门审判团队，特别是基层法院应根据各自实际完善家事、交通、医疗、民间借贷等专门“速裁团队”“简案团队”运行机制，充分发挥民事“诉非融合”公共法律服务体系的融合发展制度效能。

（二）诉讼服务体系与公共法律服务多元化规范体系的平台运行融合

人民法院诉讼服务中心和司法行政公共法律服务中心同属现代公共法律服务多元化规范体系的三大平台之一的实体平台，都能够发挥为广大人民群众提供高效便捷、普惠均等的公共法律服务功能，民事“诉非融合”双中心实体平台建设的重要目标是增强广大人民群众对法律服务内容和产品体系的体验感和获得感。两种程序的热线平台（12368，12348）都是法律服务便民的重要渠道。人民法院网和司法行政的公共法律服务网都是公共法律服务的门户网站，直接体现着一个区域内法律服务的能力和水平；作为法律服务的资源库和统一指挥协调的枢纽中心，两种网络后台都有大量的法律服务数据，为各自条线三大平台的体系化建设全面夯实基础。如果将两种“诉非”程序服务中心体系制度建构的底层逻辑“一体化”打通，进行“双中心融合”，将两种程序体系通过制度层面的“诉非融合”相互配合进行协同创新，那么不仅能实现相互赋能和职能拓展延伸，还能进一步推进覆盖城乡的现代公共法律服务多元化规范体系建构，促进基层社会治理矛盾纠纷源头治理。如果将人民法院诉讼服务体系的“一站式”职能全方位延伸融合到基层公共法律服务体系建设之中，及时发现并解决适宜通过柔性方式进行处理的基层社会矛盾纠纷，实现民事司法程序的关口前移，那么能更充分发挥人民法院和司法行政机关制度协同的整体公共法律服务职能。

在深化立案登记制改革、繁简分流改革、快慢分道改革、民事“诉非对接”“诉非联动”改革等司法体制机制综合配套改革的同时，需要进一步改革和完善现代公共法律服务体系的财政预算体制机制，建立与民事司法程序制度和公共法律服务体系“一体化”协同创新相匹配的专项财政经费保障制度。在民事司法程序与公共法律服务体系“诉非融合”的制度协同具体路径上，应当考察非诉讼程序和诉讼程序特定司法场域制度建构基本逻辑的历史沿革，厘定诉讼服务中心和公共法律服务中心民事“诉非对接”“诉非联动”一体化建构的制度功能和范畴，考虑它们的制度体系融合建构的必要与合理限度，做到不缺位、不越位。正如布迪厄所认为的，“每一个子场域都具有自身的逻辑、规则和常规，司法领域作为一个相对独立的场域，有其自身行动的内在逻辑，进入司法场域必须合乎这个场域本身的规则。”〔46〕See Pierre Bourdieu, The Force of Law: Toward a Sociology of the Judicial Field, The Hastings Law Journal, Vol.38, 1987, p.808.“当其失去效用时，场域就到达了边界。”〔47〕［法］皮埃尔·布迪厄、［美］华康德：《实践与反思——反思社会学导论》，李猛、李康译，中央编译出版社1998 年版，第150 页。同时，诉讼服务中心和公共法律服务中心的协同发展不是完全封闭独立的实践，而是人民法院和司法行政机关共同回应基层社会治理现实问题的制度功能体现。

人民法院主导的诉讼服务中心改革实践与司法行政机关主导的公共法律服务中心建设的发展历程不同，人民法院诉讼服务中心改革是渐进式的，经历了探索期、雏形期、确立期等阶段，每一阶段的制度逻辑表达和目标任务不同，但改革的理论基础始终是“司法为民”原则。从诉讼服务中心的发展沿革来看，原有的立案大厅改造升级成诉讼服务中心，初衷源于“能动司法”理念，早期目的主要在于推进司法“便民服务”，随着现代公共法律服务多元化规范体系概念内涵的动态发展和不断丰富，人民法院诉讼服务中心的法律服务功能日益完善，改革由对司法政策的呼应转变为自主发展，从诉讼服务中心便民化工作模式发展为注重多元解纷的工作模式。按照社会学的观点，任何纠纷的产生必然会历经前冲突或怨恨、冲突及纠纷三个渐次更替的发展阶段。〔48〕See P.H.Gulliver, Dispute and Negotiations: A Cross-Cultural Perspective, Academic Press, 1979, p.268-270.诉讼服务中心公共法律服务功能的“多元解纷机制”定位，充分体现了司法理性制度的基本逻辑，通过将非诉讼程序与诉讼程序相结合，运用多元化纠纷解决机制和“诉源治理”机制妥善化解基层矛盾纠纷，真正把多元化矛盾纠纷化解非诉讼程序前置，真正把社会矛盾纠纷化解在源头和萌芽阶段，把有限的司法资源用于解决新颖、复杂、典型的民事诉讼案件。人民法院立案庭成立的初衷在于统一对诉讼案件的起诉进行严格立案审查，并决定是否立案受理，这是立案庭设立的最原始、最基础的司法程序制度功能，但随着《最高人民法院关于进一步加强司法便民工作的若干意见》等文件的出台，设立立案庭的制度逻辑已经从严格的立案审查职能逐渐转化为民事“诉非融合”机制和民事司法审前程序的公共法律服务职能，现代诉讼服务体系的全新建设理念和职能定位发展也在逐渐改变着立案庭原有的制度逻辑。

结合司法改革项目实践的标准统计数据，人民法院诉讼服务中心的法律服务工作事项可以归纳为六个领域的公共法律服务职能：一是诉讼咨询导引和案件引流；二是诉前调解和多元化解纷；三是繁简分流和“快审速裁”；四是一站式诉讼；五是精准普法法治宣传；六是告诉申诉和处理信访上访。诉讼服务中心便于发展现代基层矛盾纠纷调解处理机制，实现多元化纠纷解决机制的资源整合和功能衔接。〔49〕参见廖永安：《中国调解的理念创新与机制重塑》，中国人民大学出版社2019 年版，第40 页。因此，人民法院诉讼服务中心的公共法律服务功能大体上可以划分为繁简分流、多元解纷、诉讼服务三大模块。同时，相应建立“诉调对接中心”、人民法院在线调解平台、诉讼服务中心、诉讼服务网及移动终端、12368 诉讼服务热线等各类平台。以公证为例，司法行政行业的公证机构与法院诉讼服务中心的一体化协同创新合作有效解决了民事诉讼中的现实难题，这种创新合作模式不仅实现了司法审判机关与司法行政机关的职能协同与配合，而且充分发挥了各自的资源优势，促进了公共法律服务职能的实现和服务质量的提升。另以信访工作为例，一些地方充分利用基层治理“四个平台”，形成综治工作、市场监管、综合执法、便民服务“四位一体”的社会治理体系，实现“基层的事在基层办”，强化源头治理，推进自治、法治、德治三治融合，多元化解矛盾纠纷，努力把问题解决在信访之前、网格之中、辖域之内。实践表明，只有充分发挥预防和调理的作用，将矛盾纠纷发现在萌芽阶段、消灭在初始阶段，才能有效控制矛盾纠纷的蔓延趋势，并减少其对社会治理形成的压力和挑战。

中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建构中的大部分应用场景均可引入元宇宙、区块链、人工智能、物联网、沉浸式显示技术等的实际应用。以智能合约技术为代表的区块链技术在交易、治理、信用体系中的深度应用，也带来了法律的不断“代码化”与算法的不断“法律化”。〔50〕Myung San Jun, Blockchain Government- A Next Form of Infrastructure for the Twenty First Century, Journal of Open Innovation: Technology, Market, and Complexity, Vol.4, No.7, 2018, p.5.“数字正义”的理念一方面强调通过科技的方式实现“接近”，另一方面也强调通过合理合规的算法等技术实现“正义”，在此基础上甚至强调对数据的预测以实现纠纷预防。〔51〕See Ethan Katsh & Orna Rabinovich-Einy, Digital Justice: Technology and the Internet of Disputes, Oxford University Press,2017, p.52.元宇宙是整合多种新技术产生的下一代互联网应用和社会形态，基于扩展现实技术和数字孪生实现时空拓展性，其“全仿真”的虚拟社会空间超越了既有的虚拟现实场景对时空的“有限脱域”，实现虚拟的人机交互与经济增值，在社交系统、生产系统、经济系统上形成虚实共生，每个用户都可进行编辑和内容生产。〔52〕参见赵国栋、易欢欢、徐远重：《元宇宙》，中译出版社2021 年版，第6 页。在元宇宙模式下，可以实现主体在民事诉讼中的沉浸式交互，纠纷当事人可以在这一虚拟空间中对纠纷解决规则获得沉浸式体验，从而按照法律的指示化解纠纷。〔53〕张卫平：《元宇宙与纠纷解决：应用图景及规制想象》，载《政法论丛》2022 年第2 期，第81 页。证据以数字化形态进行存证、示证、质证，加入多元化纠纷解决的风险评估与模型预测，使公共法律服务的各类型平台窗口更加流畅地介入诉前与诉讼程序的对接，从而打破线下诉讼的传统。“基于5G 网络传输、量子算力、物联网等技术发展的元宇宙世界有望对线上用户的数量进行极限扩张，保障用户永续在线、数字内容实时更新。”〔54〕曹建军：《“元宇宙”司法与纠纷解决的智能化》，载《政法论丛》2022 年第2 期，第96 页。同时，沉浸式虚拟环境技术有助于解决情感对立的当事人人身安全威胁、远程跨域管辖困境、众多诉讼主体的法庭有限空间问题等线下场景中的难题，接近真实场景的交互体验有利于将从“村规民约”等民间软法中提炼的纠纷解决规则和价值观念嵌入中国式现代化民事“诉非融合”数字化公共法律服务体系解纷平台，凝聚原子化结构中的社会共识，并将平行世界中提炼的新的纠纷化解规则反作用于现实世界，通过虚实交互更深层次推进中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系发挥“诉源治理”功能。

（三）民事司法程序与公共法律服务体系制度协同创新的数字化融合

党的二十大报告提出，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。〔55〕参见习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告（2022 年10 月16 日）》，载《人民日报》2022 年10 月26 日，第1 版。社会治理现代化中制度建构的关键内核，就在于合理构建中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系的社会治理体制机制，全面构建数字化公共法律服务体系制度协同创新的全新社会治理格局，尽快由一元管理模式转型升级为多元共治模式。〔56〕参见余太军、赵军锋：《风险社会的治理之道》，北京大学出版社2018 年版，第586 页。在这个过程中需要党政发挥统领和统筹作用，因为，政治系统在搭建通用（合法）的一般框架，检验法规的普遍适用性，并制造共识。〔57〕参见［德］乌尔里希·贝克：《风险社会——新的现代性之路》，张文杰、何博闻译，译林出版社2018 年版，第302 页。

一是建立律师、公证、仲裁、司法鉴定、法律援助、司法所等法律服务资源全面参与中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系运行机制。习近平总书记关于公共法律服务体系建设重要论述中提出的“两快、两全”发展方针就是要求整合公共法律服务全业务、全时空范畴内的所有司法资源，整合政法机关的公共服务资源形成整体合力，从而构建基层社会治理全覆盖的民事“诉非融合”公共法律服务体系。中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系可合理借鉴中国古代的“官法同构”和“六事法体系”制度建构模式，〔58〕参见朱勇：《论中国古代的“六事法体系”》，载《中国法学》2019 年第1 期，第25-45 页。推动人民法院和司法行政机关协同创新共建民事“诉非融合”公共法律服务协作制度。2023 年8 月22 日，最高人民法院、司法部召开工作交流会商会第一次会议，深入践行习近平法治思想，探索建立最高人民法院、司法部工作交流会商机制，聚焦重点、难点问题，有效凝聚工作合力，更好地发挥司法审判和司法行政职能作用，服务保障更高水平的法治中国建设。〔59〕参见《最高法司法部举行首次工作交流会商会》，载《人民法院报》2023 年8 月23 日，第1 版。人民法院的“一站式”多元解纷机制及现代诉讼服务中心可全方位引入仲裁、公证、法律援助中心的公益律师、仲裁员、公证员等公共法律服务体系建设资源，引入提供代书或咨询讲解服务的法律服务志愿者，引入心理咨询师和婚姻家庭咨询师等专业调解员和人民陪审员，引入能够提供法言法语和群众土话的翻译服务志愿者，引入提供诉讼辅导的法律院校志愿者学生，引入退休法官、检察官、立法工作者、警察、公务员、教师等非司法审判人员社会力量，配备专门的工作区或值班窗口，在广大人民群众有相关法律服务需求时及时回应，真正实现普惠均等、高效便捷和智能精准，真正实现“让人民群众少跑腿”。

二是建立非诉讼程序调解制度与民事司法程序调解制度“一体化”的中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系运行机制。现代社会治理中基层矛盾纠纷化解“枫桥经验”的实质内涵就是国家治理层面多元纠纷解决机制的建立与完善。〔60〕参见汪世荣、褚宸舸：《枫桥经验——基层社会治理体系和治理能力现代化实证研究》，法律出版社2018 年版，第372 页。传统的人民调解制度在今天不能发挥非诉讼程序纠纷解决机制主导作用的原因较多。人民调解属于基层群众的自治行为，其权威性较司法调解和行政调解薄弱，核心原因是未能实现中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建构。人民法院整体本位是由我国法院在政治结构中的地位决定的，坚持人民法院整体本位是为了适应我国司法社会生态作出的必要选择。〔61〕参见顾培东：《法官个体本位抑或法院整体本位——我国法院建构与运行的基本模式选择》，载《法学研究》2019 年第1 期，第12-17 页。今天的人民调解想要恢复往日的辉煌，需要通过数字化协同创新和中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建构的改革路径来实现。最高人民法院院长张军指出，“在坚定不移落实党中央决策部署的基础上，充分发挥司法的能动作用，积极促进完善国家治理、社会治理，厚植党的执政根基。”〔62〕《最高法党组理论学习中心组举行集体学习研讨 张军强调学思想、讲党建、看成效、找不足 以主题教育成效助推法院工作高质量发展》，载《人民法院报》2023 年8 月22 日，第1 版。民事司法程序现代化改革也需要更加包容的姿态和更加积极的作为，更好地融入基层社会治理法治体系现代化建构之中。

三是建立司法行政调解制度与民事司法程序调解制度的中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务机制。现实中民商事纠纷案件数量巨大，但是关于商事调解规定仅见于国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》第25 条，且规定不详细，操作性不强。实际上，主动寻求行政机关化解的民商事纠纷主要涉及医疗、劳动等领域，实践中这些案件占比较小。由于司法调解属于有偿调解，仲裁的针对性较强、收费较高（除了劳动仲裁），大多数可调解纠纷涌入民事司法程序，人民法院解决纠纷承受能力因此长期处于临界点状态。专业性调解通过市场的优胜劣汰机制，以专业权威、优质高效的竞争优势而崛起，与诉讼解纷方式并行，日益受到青睐。当前司法行政调解制度与民事司法程序调解制度的“诉非融合”实践运行不理想，迫切需要通过数字化运行模式进一步促进它们之间的融合共治。

四是建立法治普法宣传教育、法律文化建设、“公共法律咨询+”等覆盖城乡的“一体化”共建共治共享的中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务运行机制。加快推进建构完善中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系的重要一环，在于积极推进“普惠均等、便捷高效、智能精准”的法治普法宣传教育。广大人民群众作为法治宣传的受众的同时，也是现代公共法律服务产品的消费者，既有权享受服务，也有权监督服务，有权对公共法律服务产品的质量、定价及成效提出意见和建议，在参与中积极反馈用户体验和用户需求。〔63〕参见李蕊：《公共服务供给权责配置研究》，载《中国法学》2019 年第4 期，第141-144 页。中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建设也是法律文化体系建设，如何在全社会建构法律文化体系，需要更多将“普惠均等、便捷高效、智能精准”的法治宣传与基层社会治理中的法律文化建设相结合，形成社会公众的法律精神、法治理念、法治信仰和法治文化认同。现代公共法律服务多元化规范体系的供给主体组成除了政法机关、服务机构、社会组织，还有人民群众，在人民群众中产生调解员、志愿者、法律社工，通过多元化的方式调动广大人民群众参与公共法律服务的积极性，培养一支既来自人民群众又服务人民群众的现代化公共法律服务人才队伍，保障覆盖城乡的现代公共法律服务可持续供给。

五是建立全域数字法院与数字化ODR 机制一体化数据治理的中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务运行机制。当前，我国智慧法院建设已经迈向全域数字化建设阶段，与司法信息化不同，“全域数字法院”是制度性重塑，更加注重系统集成与数字赋能。〔64〕参见李占国：《全域“数字法院”的构建与实现》，载《中外法学》2022 年第1 期，第5 页。与此同时，非诉讼程序ADR 机制也转向线上ODR 形式，近年来司法数字化和ODR 在全球范围内迅速同步推进。人民法院的数字化在争议解决中发挥越来越重要的作用，有利于广大人民群众以更快速度和更低成本实现司法正义。同时，数字法院与ODR 同样面临难题，即需要注意当事人的认证和识别、数字鸿沟、网络安全和个人数据保护等问题。〔65〕See Marek Świerczyński, Critical Evaluation of New Council of Europe Guidelines Concerning Digital Courts, Review of European and Comparative Law, Vol.48, No.1, 2021, p.133-155.数据体量能够在短时间内迅速增长，就是因为它具有“流动性”这一显著特征。〔66〕See Keith J.Bybee, Open Secret: Why the Supreme Court has Nothing to Fear from the Internet, Chicago-Kent Law Review,Vol.88, No.2, 2013, p.309.数字法院的流程再造与ODR 应当保持一体同构的数据治理框架，这对我国进一步完善在线民事“诉非融合”模式具有启发意义。当前，人民法院诉讼服务中心和司法行政公共法律服务中心的底层逻辑难以有效得到弥合，“双中心”都面临着体制梗阻和运行机制掣肘等痛点、堵点、难点问题。〔67〕参见杨凯：《论区块链技术在民事司法程序中的多元化应用——以诉讼服务与公共法律服务“双中心融合”规范体系构造为切入点》，载《政法论丛》2022 年第2 期，第57 页。在线争议解决方式逐渐从第三方（法官、律师、调解员）主导转变为自动化流程和大数据主导，〔68〕See Orna Rabinovich-Einy, The Past, Present, and Future of Online Dispute Resolution, Current Legal Problems, Vol.74, No.1,2021, p.125-148.因此，需要在流程再造中进一步思考数据治理节点、数据标准、运行规则的决策主体为技术专家、司法专家、各类法律服务工作者，还是以合理方式吸纳广大人民群众参与，这是未来中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建设必须同步解决的现实问题。

四、结语

党的二十大报告中提出“建设覆盖城乡的现代公共法律服务体系”，为中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系构建指明了方向。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》系统描绘了现代公共法律服务体系建设的2035 年远景目标，为建构中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系提供了发展规划。在中国式法治现代化建设推进发展过程中，亟待进一步立体建构覆盖城乡的现代公共法律服务体系数字化纠纷解决机制，真正在制度融合层面实现民事诉讼程序与非诉讼纠纷解决机制的“在线化”发展，亟待进一步健全完善从“中心化”审判到“去中心化”解纷的数字法治公共法律服务产品供应链条，通过中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建设的制度协同创新，全面构建基层社会治理矛盾纠纷妥善化解的合理制度框架。

中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系建设有利于推进民事司法程序现代化改革完善，有助于加快推进中国式法治现代化建设，是全面推进依法治国的重要实践途径。在方法论上，需要进一步总结借鉴当代中国推进全面依法治国的社会治理法治化改革实践经验。在本体论上，需要坚持“以人民为中心”执政施政根本宗旨，坚持以实践“全民守法”为着力点，坚持人民法院“一站式”多元解纷机制及现代诉讼服务体系与司法行政机关覆盖城乡的现代公共法律服务体系建设相结合，坚持以“诉非融合”的“双中心”融合数字化服务平台建设为依托，进一步构建和完善中国式现代化民事“诉非融合”公共法律服务体系，着力推进当代中国民事司法程序现代化改革，全面推进中国式现代化公共法律服务多元化规范体系制度建设在新时代的“一体化”融合发展。