非营利组织内部控制问题及对策研究

张 琴

济南市教育教学研究院

一、非营利性组织的界定与特征

（一）非营利组织的界定

正如其名称所示，非营利组织是一个不营利的机构。与营利性企业不同，非营利机构旨在为人民提供基本的生活待遇。非营利组织涉及艺术，慈善，教育，学术，环保等诸多领域。非营利机构通过国家拨款和公私部门捐赠等方式筹集资金，尽管享受免税待遇，但其收支仍受到监管和管理。由于各国政治、文化和历史背景的差异，在界定非营利组织的方式上存在着很大的差异。在国内，大多数的非营利性机构都是经民政部门备案的民办机构。

（二）非营利组织的特征

1.正式性

非营利性机构为合法登记的、具有独立性的法人。非营利性机构应满足法定资格，并与其发展计划相适应，要在民政部门备案。

2.私人性

私人性质表明非营利组织是一个与政府机构无关的机构，非国家机构，具有不被外部势力所制约的内部经营机构。其基本特征是一个能够独立判断、决策、管理和运行的独立的组织。其组织形态植根于民间，通过与民众的广泛接触，调动民众的热情和自觉性，从而达到其功能。

3.非营利性

非营利分配是一种不以营利为目标、不以累积财产为目标、以服务于大众为宗旨。这是不同于一般企业最大的特征，即公司以追求利润为目标。非营利机构自身的经营活动可能产生盈利，经营活动也可能有一定的盈余，但这种盈余不会进行由非营利机构内部进行分配，而是仅限于对公众有利的范围内使用。非营利性机构累积的资产不是捐赠人或机构的，如果将其私有，就违反了相关的法律规定，这是属于整个社会的。即便是组织倒闭、破产，它的剩余资金也不能自行瓜分，而是要移交给其他的公有机构。

4.自主性

非营利机构是一个自主的机构，它不会受到任何国家或商业或其它的非营利性机构的干预。

5.义务与公益性质

在非营利性机构的日常运作与管理工作中，必然会有大量的志愿者参与进来，志愿者们以互助与奉献的方式，透过平台，自发地聚集起来，无偿的为社会贡献自己的力量。非营利性机构不仅能够实现个人的价值，还可以缩短人们的距离，降低社会的阶级隔阂，减轻社会矛盾，维护社会的安定，同时增强组织的影响力，提高其管理能力。志愿者可以通过参加社会公益或物质捐助等方式奉献爱心，这也构成了非营利性机构的一种经济资源。

二、非营利组织内部控制存在的问题

（一）内部控制环境恶劣

1.缺乏内控意识

政府总是会帮助非营利组织解决财务危机。国务院和地方政府对非营利组织债务风险高度重视，除了召开专题会议、强化债务动态监督外，中央财政还设立了支持地方化解非营利组织校债务风险的奖补专项资金。各地财政部门切实履行偿债责任，设立偿债准备金，并采取了相应的手段，对不良资产进行了有效的矫正。但同时政府的做法，使得对非营利性机构的财政制约能力减弱，从而使其在管理上的内在动力不足、外在危机意识薄弱。

另一方面，非营利性机构作为受助方，对于国家财政和社会捐助，仅以代理公共财产的形式运作，拥有一定的使用和控制能力，没有处置权和收益。这就造成了组织高管经营效率低下、内部控制不到位、不能有效地防范风险和监管。有些非营利性机构甚至将内部控制视为机构人事的调整管理，或是将其视为一堆手册，各种文件和系统，在执行过程中存在着大量的问题。

2.缺乏健全的内部治理结构

规范的内部治理结构对有效实施内部控制具有重要意义。作为非营利组织的最高决策机构，董事会或理事会承担着内部治理和对外沟通的职责。但是，在实践中，非营利组织的董事会和理事会职责履行得不够充分，有些甚至只是挂名机构。有些非营利组织甚至没有董事会和理事会，只有一个主席或董事长，所有的事情都由一个人决定。有时董事长和理事长的人选未必适合组织的实际情况。比如董事长、理事长不懂技术，就不能监督内部管理人员和员工的行为；如果董事长、理事长不懂管理，就不能制衡内部管理人员的权利。此外，现阶段非营利组织决策机构的成员基本由政府相关部门委派，而非营利组织目前尚无独立董事制度，因此在决策层面上没有代表社会公众利益的代表。

目前我国一些非营利组织的组织结构尚需进一步完善，民主决策机制、非营利组织章程规定的民主治理原则有待进一步落实。例如，许多组织表决形式仍存在鼓掌通过的现象；理事会议事机制存在一言九鼎的局面。特别是监事会建设相对滞后，许多组织不愿设立监事会。甚至认为设立监事会是一件麻烦事，反对立法中的相关规定。

（二）预算管理水平不够高

影响到预算的要素是多种多样和错综复杂的，而对其进行系统而广泛的收集、整理和分析，可以使得其更为科学。而在非营利性机构中，由于各个单位的预算协商不到位，造成了预算管理中缺少精细、可信的基础，使其与企业的现实状况不符，造成了经常增加或调整的现象。另外，由于预算的不规范，致使其报表与实施的不一致。由于组织领导人没有充分关注预算外经费，造成了预算外经费被转移到预算外和预算外开支中。这种专款不专项的现象也屡见不鲜，他们只知道用钱，根本不在乎投入的结果，因此，许多工程都难以达到预期的社会效益。但也存在着对财政预算案的监管问题。很明显，由于财政管理不善，造成了很多问题。对预算执行的监督，不能只限于预算执行，不能虚报预算收入；对项目资金的及时、准确、专款、挪用、挪用等都要进行全面的监督;对预算的落实情况进行监测，监测项目是否实现了预期的指标，如果没有实现，该怎么办。

（三）缺乏风险控制能力

非营利组织的决策和运营风险，是因为其在决策中缺少实践经验，缺少进行现场调查，从而使其在制定决策时产生偏差，在决策中背离了最初的意图，造成了极大的损害。结果是，非营利机构遭到了来自各个层面的挑战，因此，有一些风险是要由非营利性机构来承担。非营利组织控制风险、规避防线的目标是强化监管，而风险控制不到位、组织工作效能不高、资金配置与利用不合理等难以发挥内部控制的作用；组织经营者道德败坏，法律意识薄弱，为个人利益带来了危险；非营利组织违背初衷，贪污腐败，给其带来了很大的经济损失。财务危机是由外在的环境影响引起的，非营利性机构融资的风险来自于它的融资需求，其融资的风险包括政策变化、体制改革、突发事件、内部舞弊、挪用公款等。

（四）内部监管缺失

目前，许多非营利性组织均未设立独立的监事会，对其进行监督。但是，在已经设立董事会的许多非营利组织中，能够切实履行和履行监管职责的，却是少之又少，而且执行力也不强。目前国内许多非营利性组织尚未设立功能独立的内审，而在非营利性组织中设立的内审机关更是凤毛麟角，其监管功能很难得到充分的体现，大部分的内审工作最终沦为了一种虚伪的、没有任何意义的工作。在非营利性机构中，内审人数少，难以适应各类需求。而在非营利性机构中，内审人员的专长也相对较弱，且整体素质偏低，且缺少专门的高层次人才。内审的不合理和不健全的分配都会造成内审的规模和效益的低下。许多非营利性组织存在着许多潜在的风险，而非营利性组织难以及时有效地采取有效的预防和应对，对违纪违规的问题也难以及时有效的应对和处理，使其在非营利组织中的作用大打折扣。

三、非营利组织内部会计控制改进对策

（一）建立适合非营利组织内部环境

1.加强非营利组织文化建设

必须加强非营利组织的文化建设，提高员工的综合素质。非营利机构要强化对人员的培训和教育，并通过定期的内部和外部的交流和沟通，以提高他们对内控的认识和能力。因此，必须强化非营利机构的内部管理，从整体上提升员工的质量，提升他们的职业能力和职业操守。同时要确保组织成员严格执行各种内部管理标准。

2.加强非营利性组织的内部管理

建立健全非营利组织的内部管理体系是十分必要的。目前，我国的非营利性机构的内部管理体系分为：决策层、执行层和监管层。在非营利性机构的内部，董事会或董事会是其决策的组成部分，而作为行政主管的行政机关则为非营利性机构的行政主管，而监事会、内审部则是非营利性机构的监管机构。通过建立一个良好的制度，可以让决策、执行、监督三方互相制约，确保权力的清晰、公平、高效的分配、高效的运作。

（二）控制财务预算

财务预算是以财务决定所能获得的有关资料为基础进行的。其具体表现为：收支表、资产负债表、职业支出表等。财务预算内容主要有：首先，对目前的财务状况进行全面的剖析，并在此基础上制定出相应的财务预算；在对各个目标要素进行评价时，应当采取科学的办法，按整体发展需求来决定各项预算指标；其次，要在各个行业之间达到均衡与和谐。要科学地安排经费，合理调配，经费的来源和运用要达到均衡；同时要兼顾收支。在制定各项预算目标时，各部门均基于更有效地利用经费；第三，预算要科学、合理。理清数据，据实计算，使预算更加科学和准确。

（三）加强非营利组织风险评估

在进行经营过程中，非营利组织不可避免地要面对多种危险。因此，必须强化对非营利性机构的风险评价和防范。首先，必须构建一套专业化的风险评价制度，并在此基础上构建完善的风险预防机制，并采取相应的措施。风险预防与防御是一门专业技术活，所涉及的知识范围很广，对专业知识、技能、经验丰富的资深专业人员都有很大的需求。为此，非营利机构应成立专门的风险评价机构，组建专门的风险评价团队，对其进行日常的风险管理和预防。在建立一个危险评价小组时，需要有财务、管理和社会专业人员，他们需要对危险进行评价和预防。在风险评价中，必须合理使用风险评价的手段，建立科学合理的风险评价工作程序。非营利机构要严格执行风险评价体系，建立相关的评价指标和评价方法，为评价管理提供规范统一的依据；其次，要构建完善的风险控制机制；要加强对非营利性机构的风险控制，确保其执行有力，执行有法可循。作为一名风险管理者，必须加强自身的职业素养与全面的素质，并通过对其进行绩效评估，以保证其严格执行，不断完善风险控制系统。如何有效地实施企业的内部控制制度，是企业进行有效、稳定、持续发展的重要保障。在此基础上，通过分析影响非营利性组织的风险因素，建立相应的风险评价体系，并通过分析这些影响因子的作用，实现其在咨询、服务等方面的作用，为政府制定相应的风险预防对策，以提高其风险的管理效果，并在一定程度上降低了企业的风险。

（四）加强非营利组织的监督

非营利组织的内部监察机关要充分利用监察功能，及时地查出风险，避免潜在的危险，从而降低其所受到的冲击与损害。在非营利性组织的内部审计中，必须要进行监督，从而有效地发挥其作用。非营利机构应当吸收高素质的内审人才，以保证内审制度的完善，保证内审结果的真实。为了保证内审工作的独立性，必须保证内审工作的质量。在外部监管上，要使其更好地接受公众的监督。尽管与非营利性机构的内部监管相比，它难以实现有效的监控，但是，它也能起到一些作用。各级新闻媒体应当充分利用媒介的力量，对其进行公平、公正、公开的评估，激励其强化监管和制约，健全其内部控制制度，推动其不断发展。

总结

近几年，有关非营利性组织的理论研究日益受到国内学者的重视。在此基础上，结合我国的实际情况，结合其本身的特征，对其进行了详细的剖析。首先，通过对非营利性组织的特征以及对其进行内部控制的研究，提出了一种将非营利性机构与内部管理有机地联系起来的管理制度。非营利性机构的目的不在于盈利，在于提供服务。因而，对其从业者的需求尤其严格。加强对非营利组织的公开工作，可以使其规范化、专业化，提高其信誉。