新发展格局下国有企业内部控制有效性提升探讨

刘彩云

福建省汽车工业集团有限公司

一、引言

伴随着经济结构的转型，高质量发展已成为我国社会经济发展的必经之路。纵观当前局势，国际经济格局不断演变，经济风险累计前所未有，国内市场主导国民经济循环的特征愈发明显，中央审时度势，适时提出以国内大循环、国内国际双循环相互促进的新发展格局。鉴于国有企业内部控制建设起步相对较晚，加之国有企业本身的特殊性，导致内部控制未能发挥应有的作用。在新发展格局下，国有企业应深刻认识到社会经济发展对企业的影响，结合新的发展要求设计并执行更加有效的内部控制，以促进国有资产保值增值、企业财务风险有效管控、企业治理效能有效提升，实现新发展格局下国有企业的发展目标。

二、新发展格局下加强国有企业内部控制的重要性

（一）保护国有企业资产安全

国有企业体量大，员工数量多，固定资产及存货占比相对较高，资产管理难度随企业经营发展直线上升。部分国有企业隶属传统重工业，其资产构成相对复杂，倘若管理不当，轻则影响资金使用效率，重则可能危害周边环境。依照《关于规范国有金融机构资产转让有关事项的通知》（财金〔2021〕102 号文）规定：凡违反相关规定或因个人原因造成国有企业资产流失的，应当依法依规承担赔偿责任，足见国有资产管理的重要性。新发展格局下国有企业要勇挑重担，加强内部控制有助于优化企业资源配置，避免出现不必要的资产流失，保障国有资产的安全性及实现最大化的保值增值。

（二）保证企业会计信息正确性和完整性

在国家“双循环”的战略布局下，会计信息成为国有企业决策的重要依据，而财务信息失真将会引发调控政策失灵、公众利益受损、转型升级受阻等问题，直接关系到新发展格局下国有企业的未来走向。内部控制的重要作用之一就是保证会计信息的真实完整，财务报表客观反映国有企业的财务收支、经营成果以及现金流量信息等，有助于管理层及时掌握企业经济状况，在“双循环”政策背景下做出科学决策，并以此为依据对未来发展做长远规划。据此形成的财务指标也有利于主管单位或国资管理部门对企业及其主要负责人进行客观合理的考核与评价。

（三）保证国有企业持续正常经营的基础

当前我国国有企业正面临体制改革、转型升级的关键时期，从经营、生产、市场营销到内部机制完善，内部控制是推动国企转型升级、体制改革与创新发展的核心保障。内部控制是基于企业发展需求、经济效益提高的一种优化能力、调控能力及管控策略。内部控制可通过发现、分析及处理问题，将企业管理当中的各项弊病症结进行优化处理，全面提升其管理能力。同时通过建立科学、严谨的业务工作流程对国企经营行为进行规范，提升经营管理的实效性、有序性、规范性。

（四）从制度层面出发规避财务风险

国有企业一般规模较大，部门设置较多，存在较多的分支机构，业务链条上不可避免地存在着相关的风险，其中财务风险是其主要类型之一。国有企业财务风险一般体现在融资、投资、往来款项、利率等方面。在“双循环”新发展格局背景下，国有企业除传统财务风险类别外，汇率风险也必须引起重视，国有企业内控对象逐渐向多元化趋势发展，内部控制与风险管理融为一体。因此，国有企业应深入分析业务特性与业务流程，并严格按照规章制度审批各项资料，结合经营主体活动中最为薄弱的层面和存在的问题评估财务风险。同时依托财务管控平台加强会计信息的收集与分析，对购销业务、运行策划、资产管理、投融资行为等进行审核、监督，促进企业内部各个工作部门和执行环节相互制约、相互协调，合理分析、梳理及消除财务风险。

三、国有企业财务内部控制存在的问题

（一）财务内部控制体系不够健全

当前，部分国有企业没有认识到内部控制建设首先要完善相关体系建设，难以达到预期的效果。主要表现如下：一是组织架构有待健全。部分国有企业的人事管理仍停留在传统阶段，对于各职能部门的管理权限也未明确界定，甚至部分企业由于规模较小，没遵循岗位分离制度滋生腐败行径。相关要素间缺乏有效支撑和衔接，关键控制点要求不细化，个别控制要素缺失，影响控制有效性。二是缺乏内控环境。国有企业的内部控制要取得良好成效，必须贯穿于每个工作环节，得到所有干部员工的重视和支持。但从硬件上看企业内部控制的管理层级界面不清晰，对不同管理职权的监督存在偏差，部分员工容易产生懈怠情绪，内控制度落实情况不理想。三是内控制度不完善。部分国有企业在建设内控制度时参考其他企业的成功模式和管理方式，未考虑是否符合自身企业的发展特点和企业特性，很多管理制度不符合企业运营发展需求，未能根据具体情况按计划开展内控工作，企业管理难度随之增加。

（二）对全面预算管理的保障不够

良好的内部控制是全面预算有效实施的保障，但部分国有企业由于认识不到位，从而降低了全面预算管理的约束力。主要体现为：一是内部控制对预算基础的管控不扎实。部分国有企业未通过相关内部控制制度建立预算编制到执行的全程指引或相关制度，对于相关审批权限、调整等规定不明确，导致预算管理的基础性管控不足，降低了预算管理的整体效能。二是内部控制对预算编制的规范力不足。良好的内部控制可以使预算编制更加规范，但当前部分国有企业未能结合市场与企业的实际情况制定预算方案，且在方案执行阶段疏于管控，使得全面预算的指导性降低。三是内部控制对预算执行缺乏全程监控。由于未通过内部控制强化全面预算的执行，未能建立预算跟踪执行机制，降低了全面预算的约束力。

（三）财务风险管控手段不够先进

新发展格局下，部分国有企业由于改革不彻底、管理模式存在滞后性等因素，使其对财务风险的成因与应对都缺乏足够的认识和手段。主要表现为：一是财务风险产生的根源仍然存在。国有企业在资产管理、采购及销售等业务都有产生财务风险的可能性，若风险意识不强或盲目决策，或者对于政策、市场存在误判，则会形成风险隐患。二是财务风险应对方法不科学。未能根据管理会计相关指引实施先进的风险识别与应对方法，降低了内部控制在风险管控中的成效。三是财务风险事先预警机制不健全。部分国有企业尚未建立财务风险预警模型或预警机制，解决财务风险大多以事后控制为主，缺乏投融资等项目的事前充分调研，风险一旦发生即形成较为严重的后果。

（四）内部监督发挥作用不够明显

当前，部分国有企业未能认识到内部控制中监督要素的重要作用，使内部控制工作丧失了闭环，使得内部控制再监督的职能无法发挥。具体如下：一是内审部门缺乏独立性。理论上，内审部门应具备较强的独立性，不会也不应受到来自任何部门以外的干扰。但在实施内部控制过程中，内审部门工作人员常常会与其他部门工作人员打交道，甚至形成利益关系，加之上级领导的言行举止都会影响到内部控制的客观性。二是内控措施执行不彻底。在企业中部分岗位不相容，需要进行分离控制已是共识。但部分国有企业往往忽视关键岗位风险，部分重点岗位人员受利益驱使铤而走险，以直接或间接形式占据国有资产。加之绩效考评制度落实不严，使得内部控制效果大打折扣。三是监督机制较为薄弱。国有企业内控效果差，除了内部监督的缺失外，外部监察机构还尚无明确监管方式，就哪些问题是定期检查，哪些问题是随时抽查，对检查的内容也没有细化到实际具体的工作，使得内部控制工作缺少约束。

（五）信息化手段的应用不够深入

信息是企业正常运转的重要媒介，但部分国有企业尚未在内部控制框架中建立使信息顺畅流动的平台或框架。主要包括：一是业务缺乏规划。当前国有企业部门各自为政，在业务流程及信息技术的应用缺乏顶层设计，导致内部控制在企业内部无法达到最佳效果。二是风险防范缺失。国有企业的存在更多的是需要履行社会服务职能，不以盈利为首要目的，相比私企，无形中忽略了财务内控管理的重要性，种种因素下为企业发展带来风险。三是信息基础薄弱。新发展格局下国有企业实际财务工作对财务信息系统提出了更高的要求，但信息系统、信息共享平台的缺失亦使得信息资源无法实时共享，未能体现内控管理的真正价值。

四、国有企业强化财务内部控制有效性的实施路径

（一）健全内部控制体系

一是构建高效组织架构。内部控制作为国有企业自我调节与制约的内在机制，必然要采取与企业特征相符的内控组织体系，明确各层级的职责、权利、义务，并确保各部门之间职能的独立性，减少一人兼任多职的概率。并赋予相关管理层级匹配的管理职权，减少虚假财务信息的产生。二是创造良好内控环境。为适应新发展格局，国有企业要尽快建立以董事会为核心的企业内部治理结构，加快现代化企业产权制度建设。对董事会、经理层和监事会赋予应有的职责和权利，促进三方实现相互制约、相互支撑，形成企业内部良好的内部控制环境。三是优化升级内控制度。国有企业要以发展目标和战略规划为基础，同时结合市场环境与自身发展需求加快管理制度的改革调整，力求内控工作开展有据可依，有理可循。此外要做好实物资产、对外投资、业务担保等涉及企业经营管理各环节的制度优化，最大程度提升内控管理的稳定性。

（二）加强内部控制对全面预算的管控

新发展格局下，对于国有企业的合规管理提出了更高的要求。从预算管理的角度，就是要通过内部控制增强对预算管理的效能。国有企业应考虑如下行动举措：一是通过内部控制规范预算管理的基础工作。例如建立预算管理制度，就预算的编制、执行、考核以制度或办法的方式予以规范化，并建立健全其编制、审批、执行及调整流程，并严格执行。二是强化预算编制的准确性。预算编制是全面预算管理的起点，国有企业要立足于战略目标完成预算目标的层层分解，通过内部控制来设定预算编制的基础单元、不同业务或部门（分支机构）的预算编制方法，提升预算编制的科学性。三是通过内部控制提高预算执行质量。落实预算执行责任主体，在内部控制中明确预算差异的分析与处理方式，对于预算超支的部门或人员要制定问责机制，以此管控预算执行中的实际问题。

（三）优化内部控制方法应对财务风险

国有企业应增强财务风险意识，加强财务风险识别，并根据其特点采取不同的内部控制方法。国有企业可从如下方面进行应对：一是职责分工控制。对于不同业务，根据其业务特点设置不相容职务（岗位），实现内部自我监督。对于重点项目审批，应通过内部控制明确集体决策的额度与相关机制。二是会计系统控制。依托财务、稽核、内审等部门对企业经营活动进行核算与监督，并生成相应的报告反映企业的资产状况、经营成果等，充分发挥会计系统的财务报表内部控制职能。三是合理应用风险管控方法。在内部控制风险管控体系中，应规定国有企业根据不同的业务性质，客户特点的风险判断方式方法。例如，对于赊销可能带来的坏账风险通过客户资信评估确定其可欠款额度；对于涉外业务应充分判断其汇率风险，并通过相关金融产品或保险来锁定；对于重大项目审批的事前、事中、事后评估机制，确保财务杠杆合理，投资科学。四是构建风险预警体系。对于内部控制而言，对其企业日常经营风险进行科学防范，确保能够使其错误得到有效避免，严厉打击违法乱纪和徇私舞弊等行为。国有企业需要依托大数据、人工智能等前沿技术并结合自身经营的相关目标进行风险预警体系的科学构建，落实对潜在风险的监测评估。

（四）完善内部监督机制

内部监督是内部控制要素的重要内容，一般通过内部审计或其他内部监督机构来完成。在此方面，国有企业应考虑如下主要途径：一是加强内审部门独立性。国有企业要想提高内部控制措施的执行力，必须要使内审部门保持独立性，从人员安排、经费来源等做到形式上与实质上的独立。此外，内部审计机构一般应由董事会或其下属的审计委员会领导，且接受监事会的相关工作指导或监督。二是健全绩效考核机制。将部门内部控制考核结果与薪资待遇、岗位晋升相挂钩，形成良好的内部竞争环境。在此基础上，管理层也要定期或不定期开展内部专项检查工作，一旦发现问题，需要及时处理或者向董事会反映。三是完善现有监督机制。在现有企业内部自我监督外，国资管理部门可考虑建立由国资委、审计署（厅）、第三方会计师事务所共同进行的不定期审计机制，弥补政府审计力量不足的缺陷，通过外部力量与内部审计相结合的方式，实现对国企的科学监督。

（五）构筑贯穿内部控制的财务共享平台

国有企业应根据现有信息管理系统，构建基于内部控制的信息共享平台，将内部控制贯穿于企业的全方位以及各项业务的全过程。国有企业可采用以下构筑措施：一是业务流程控制平台。企业需要将内部控制关键控制点嵌入业务流程中，结合市场及自身发展对各项业务流程进行整合再造，全面提高控制活动管理水平。二是建立信息共享平台。国有企业在进行内部控制时，可以通过构建信息化平台，联通财务管理系统、风险管理系统及业务信息系统，鼓励内部员工利用信息共享平台及时沟通，在提高效率的同时，还可以建立不同的数据库，完成内外部信息的共享。例如开发企业ERP 系统，集业务与财务管理于一体，以免人为因素影响到内部控制效果。

五、结语

当前我国正处百年未有之大变局，“双循环”新发展格局的提出不仅刺激了国内经济发展，更是为了在国际经济领域留下属于中国的印记。提升国有企业内部控制有效性并非立竿见影，而是一个循序渐进的过程。国有企业应立足于新的发展格式，革新内部控制理念，着眼更高平台，从控制体系、预算控制、风险应对、内部监督、信息与沟通等要素着力于提升内部控制的科学性与有效性，实现经济效益与社会效益最大化。