事业单位预算绩效管理的问题及对策

陈顺银

平潭综合实验区融媒体中心

当前，事业单位预算绩效管理工作主要是将单位项目绩效管理融入到项目预算编制、预算执行以及监督管理三个活动中，分别从设定绩效目标、跟踪单位运转中的绩效、对现有的绩效进行评估以及对绩效结果进行评价并且应用方面，积极构建全方位、全过程、全覆盖的预算管理体系，以提高政府财政资金的高效配置。对于事业单位而言，有效的预算绩效管理可以促进单位预算使用合理、规范，减少不必要的资金支出，提高单位的资金使用效率，有利于提升政府公共服务水平，进一步促进事业单位持续健康发展。

一、预算绩效管理的概念及意义

（一）预算绩效管理的概念

就政府财政管理来说，财政绩效指财政效率（效益)。公共部门的“绩效”重视外部关系，即政府与社会、政府与公民的关系，重视公共利益和公民的反馈，效果更为重要，其实现主要依赖于管理机构内部关系，依靠制度等作为保障。单位预算绩效管理可以表述为目标-- 效果导向管理，是单位支出绩效管理的简称，是单位把资源分配的增加和绩效的提高紧密联系在一起的管理机制，纳入绩效管理的资源通过立项、编制、审批、执行、监督、差异分析和考评等环节进行系统性管理。

为了优化财政资金资源管理和提高公共服务水平，以目标为导向，运用绩效理念和方法而采取的措施便是预算绩效管理。采用这种管理方式能够有效保障预算方向和目标能够得到实现，同时预算的使用途径也能得到监督和管理，以及预算执行以后也能够及时的得到反馈和评价，这种预算管理模式体现了单位运作的战略性、资源优化配置性、系统管理性和标杆性。

（二）预算绩效管理的意义

1.提高预算编制的必要性

党的十九大报告：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。”指出构建全方位绩效管理体系，贯穿预算管理全过程，覆盖所有财政资金，加强绩效制度建设，硬化绩效责任约束。

我国经济进入快速发展阶段同时也面临着转型，事业单位当前都要采用预算绩效管理方式，与此同时要持续不断完善预算绩效管理体系，能够有效地发挥出事业单位财政管理的作用。在开展预算绩效管理期间建立科学合理、规范的管理制度，在制度的监管下能够有效的保障管理落到实处，解决在传统绩效管理中存在的问题，进而有效地优化财政资源配置。

2.提高预算执行的可靠性

预算执行是指对项目执行进度、产出指标情况、专项资金管理等进行阶段性监控，主要包括监控事业单位预算目标中的数量、质量、成本、效益以及满意度等产出指标完成情况，其中的效益指标主要包含经济效益、社会效益以及生态效益的实现程度。整个监控过程中收集对应绩效数据，在收集、分析绩效指标的基础上，对结果显示为无绩效、绩效明显低于目标绩效或者绩效偏离目标绩效等情况开展分析，预估事业单位全年的绩效目标完成情况，对不能完成绩效目标的采取改进措施，及时止损，提高预算执行的可靠性。

3.提高资金使用效益

预算绩效管理中的绩效评价，指在公共财政前提下，政府和财政部门依据“花钱必问效，无效必问责”理念，通过绩效评价指标，对财政支出的业绩、效果进行评议和估价的制度。通过科学的评价及严肃的评价结果应用，提高运用结果的有效性和约束性，保证评价结果的真实性以及客观性，要让资金使用的结果和评价发挥出监管作用，以及预算的用途和相关的政策作为资金使用的依据。

二、事业单位预算绩效管理存在的问题

（一）对单位预算绩效管理不够重视

事业单位预算绩效管理的重要价值需要进行明确与提升，部分单位在认知上还存在一些偏差，由于缺乏相应的问责机制，单位整体绩效观念不强，绩效管理频频流于形式。主要表现为部分事业单位没有认识到全面预算绩效管理的重要性和预算绩效管理过程职责不清晰的情况。

一是在预算编制前，立项可研分析不足，只顾盲目向上申请预算，并没有将预算工作的重点集中在项目产出的结果和效益上，只管预算批复越多越好，完全忽略了要贯彻落实“精打细算过紧日子”要求，出现“重分配轻管理”的情况，导致预算编制不准确，预算执行过程简单，最后预算绩效评价更是无从谈起。

二是预算编制工作职责不清晰，财务作为预算审核监督及申报部门，却直接成为单位预算编制及项目绩效申报相关工作的主要经办及责任部门，严重缺乏规范有效的预算管理机制。项目需求部门只担心预算给得够不够，对项目预算要达到什么样的产出不重视，与单位的年度工作目标脱节。导致财务部门为了在财政部门要求的时间节点内完成上报的同时，又未取得单位领导支持的情况下由财务人员根据需求部门口头说的一些内容编列项目绩效指标，导致项目绩效内容不完整、绩效目标不全面、指标设置不匹配，最终导致绩效评价对预算管理失去了监督意义。

（二）预算绩效管理缺少完善的体系

整个绩效管理体系应该包括但不限于资金使用目标管理、预算绩效监督和管理以及预算绩效资金使用后的评价管理等。很多事业单位都开展了预算绩效管理的相关工作，但存在预算绩效体系不完善或运用效果不显著的情况，主要表现在对预算绩效考核不重视，整体考核流程相对混乱，不具备规范性与公平性等方面，缺乏有力监督机制，或者单位在制定预算绩效考核指标时，没有对指标进行合理地划分，各项指标权重的划分不科学。再或者单位在制定绩效目标时，缺乏可参考的标准，往往是根据历史产出数据作为编制的依据，而历史数据又缺乏第三方等专业机构审核。目标申报提交至财政部门，财政部门因为信息不对称等原因无法对各单位申报指标的合理性、科学性进行审核和指导，没有起到审核监督作用，导致各单位目标申报时带有主观随意性，对后续期间的绩效跟踪和绩效评价缺乏同步监督，不利于提高政府财政资金配置的经济性、效益性。

（三）预算绩效管理专业性人才缺乏

专业的预算绩效管理人才是落实管理制度和体系的关键组成，然而在很多事业单位中预算绩效管理较薄弱的原因很大部分是因为缺乏专业的绩效管理综合人才。同时很多事业单位的预算绩效管理业务也存在缺乏系统性的培训，或者培训的深度与广度方面都有待提高，或者很多事业单位还存在主管部门预算绩效培训偏向理论，实操指导严重不足等问题，都在不同程度上阻碍了单位预算绩效管理工作的顺利进行。

三、事业单位提高预算绩效管理水平的分析

（一）明确职责，提高预算绩效管理水平

如今，全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，为加快单位构建全方位、全过程和全覆盖的预算绩效管理体系，主要有以下两个措施：

1.树立“花钱必问效、无效必问责”的预算绩效管理理念

推行预算执行责任制度，将预算的责任彻底落实到各个岗位当中，完善内部监督机制，保证预算绩效管理全过程具有规范性与严格性。相关单位在实施预算绩效管理时要制定好相应的管理岗位职责，从上自下落实管理。单位负责人、部门负责人、项目负责人都应该承担预算绩效管理的岗位职责，其中一些大型项目还需要设置终身管理责任制，进而促进每个管理人员都有预算绩效管理意识，有效地提高预算绩效管理水平。

2.重视单位内部预算绩效管理宣传工作

单位可以通过召开内部工作例会、工作部署会等方式，对《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》进行大力度全覆盖的宣导，在单位内部营造“讲绩效、重绩效、用绩效”的浓厚氛围，提高事业单位内部预算绩效管理的整体水平。

（二）建立科学合理的预算绩效管理体系

当前，为了让事业单位预算绩效管理能够落到实处，同时发挥出相应的管理作用，那么建立管理体系是最佳途径，让管理更加规范、合理，并且具有针对性，有效地达到管理目标的同时也让评价结果的真实性与科学性得到保证。单位应围绕建立“全方位、全过程、全覆盖”预算绩效管理体系的要求，单位应强化顶层设计，建立完善的、可执行的预算绩效管理体系。对照本级财政监督等部门对预算绩效管理的工作要求、上报流程等，对已有的制度进行梳理，查漏洞、补短板，逐步健全预算绩效管理框架体系。具体包括：

1.明确项目预算事前绩效评估程序，提高对项目可研分析的重视度

要从以下五个方面进行评估：一是评估项目实施的必要程度，要结合单位的实际情况以及发展战略进行评估。二是项目投入资金以及收益资金等各方面的经济问题进行评估，避免项目投入存在较大的资金风险。三是项目所设置的绩效预算是否贴合项目和绩效预算标准的评估。四是项目预算绩效方案是否可行要进行评估。五是预算绩效资金是否符合规定要求进行评估。从源头防控单位财政资源配置低效或无效等问题，提高项目预算编制的合理性和规范性，进而提高事业单位财政资金分配的科学性及有效性。

2.科学设置单位绩效目标

绩效目标设置是为了对事业单位预算绩效编制和预算使用进行监督和管理，同时也是后期对预算绩效进行评价的重要基础和标准，绩效目标设置是否科学规范直接影响了单位对整个项目的评估、监督、管理及评价，业务部门应当根据项目特点，结合行业标准和历史数据，合理设置预算管理绩效目标。预算绩效管理部门需要对预算管理目标的合理性进行审核，主要审核绩效目标设置是否符合国家相关法律法规和国家决策、是否与项目实施单位（部门）职责密切相关、是否为促进本单位（部门）事业发展所必须的、项目预期产出效益和效果是否符合政策的业绩水平；审核绩效目标设置是否将绩效所涉及到项目有效的细分清楚，每个项目是否存在具体的指标，指标的衡量标准以及相应的指标是否与项目方案实施内容相对应、是否与项目经费预算金额或资金量相匹配。不断优化预算管理绩效目标，设置高度关联、突出重点和易量化评价的绩效指标，确保指标与单位的支出方向、政策依据、职责及其事业发展规划、绩效目标的内容直接关联。

3.规范绩效运行监控程序，提高单位财政资金使用效率

绩效运行监控程序在预算绩效管理的全过程中起到承上启下的重要作用，是确保绩效目标实现、提高财政资金使用效率的机制性安排。主要包括在月度、季度、半年度和年度进行阶段式统计，分析项目实施以及前期预算绩效中涉及到目标时候达到的标准。要让监管落实到目标与执行上，尤其是在执行过程中可以及时有效的检查是否存在问题，进而有效的保障绩效目标的有效性，采取这种方式还能够进一步保障财政资金使用是合理的，也能够降低资金使用安全问题发生。

4.建立绩效评价结果运用机制，强化绩效评价约束力

预算绩效评价可以采用单位自评、本级财政部门监督评价、第三方机构或专家团队参与评价等多种方式相结合的方式进行，评价的内容主要包括：评价年度预算资金与单位的主体工作责任、总体绩效目标的关联性，评价单位管理制度是否完善，能否为部门有效运行提供制度保障，评价资源配置数量和结构是否合理，能否保证正常履职和工作任务的完成等三方面。通过评价结果，对绩效好的项目原则上优先保障，对绩效差的项目督促改进，并考量是否取消下年度预算，对其中涉及到有重复或者零碎的项目进行整合管理，以及对效率低下或者没有效益的资金进行调整至其他项目中，多样化运用绩效结果公开倒逼业务部门提升绩效水平，充分优化单位预算资源配置。

（三）强化预算绩效管理人才队伍建设

单位预算绩效管理既有管理要求，又有专业要求，要做好预算绩效管理工作，就要求参与的每一个员工必须具备全面的战略思维和较高的专业水平，单位想要提升预算管理与绩效评价的工作水平，必须提升业务部门和预算管理部门的综合素养。

1.加大培训深度和广度，提高员工专业水平

单位应该立足根本，挖潜内部人力资源，积极推进预算绩效人才队伍建设，重视培养绩效管理专项业务标兵，通过加强专业知识学习、针对性培养预算编制、绩效目标指标的设置规范、如何实施绩效监督和评价等各环节中专业性业务，促进单位预算绩效管理专业人才库不断壮大，为事业单位预算绩效管理提供人才方面的保障。具体比如单位自己邀请或者通过第三方组织邀请本级或上级财政专家库中的专家，就预算绩效管理必要性、预算绩效管理流程、预算绩效评价指标设置等方面或对单位的特定项目、战略项目的参与人员等进行针对性培训，用实际案例精准培训，让专业资源深入到单位开展实务工作，切实将绩效理念和绩效方法传授到每一个员工，营造讲绩效、用绩效的社会环境，扎实掌握预算绩效管理各环节工作流程和方法，切实提高预算绩效管理业务能力和知识水平。

2.优化工作环境，发挥专项人才优势

单位可以营造积极向上的工作氛围，切实通过一些合理的考核程序，选拔一些想干事、能干事的人员进入到中层管理团队中，优化人员配置和队伍结构，激发单位员工的工作热情。

结束语

通过以上对事业单位预算管理与绩效评价存在问题及对策的分析，从中可以看出，事业单位的预算管理与绩效评价还存在一些问题，这些问题严重阻碍了事业单位预算管理工作的顺利开展，不利于事业单位的规范化建设。因此，事业单位应该积极使用具有针对性的策略，在落实这些策略时，一定要严格管理落实效果，保证策略落实的深度，避免策略落实趋于表面化。只有取得良好的预算管理与绩效评价工作效果，事业单位的发展才能更加稳健。