全面推进美丽中国建设的环境经济政策创新研究

董战峰，昌敦虎，郝春旭，白雨鑫,

（1.生态环境部环境规划院，北京 100012；2.中国人民大学 环境学院，北京 100872；3.清华大学 环境学院，北京，100084）

1 全面推进美丽中国建设与环境经济政策创新

在2023 年7 月17—18 日举行的全国生态环境保护大会上，习近平总书记强调：今后5 年是美丽中国建设的重要时期，要深入贯彻新时代中国特色社会主义生态文明思想，把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置。全面推进美丽中国建设的内涵，最为核心的就是人与自然和谐共生，关键则在于绿色低碳发展和优美生态环境。美丽中国通过外在为生态清洁优美、本质为发展的高质量、内在机制为制度现代化的三个圈层连接而成，概括为标志美、内核美、支撑美，细化为不同的美丽维度，落实到不同层次美丽单元，构建形成美丽建设体系。因此，美丽中国具有整体性、协调性、多样性、现代性的特点。

美丽中国建设是生态文明建设走向深入的必然结果，生态环境保护的领域由污染治理、生态保护为主向绿色发展、污染防治、生态保护、双碳战略等领域拓展，生态环境保护的内容则随之发展到低碳产业转型、能源资源科学利用、减污降碳协同增效、新污染物治理、碳排放总量和强度控制、各类生态系统保护、风险防控等方面，呈现出立体化、多维度和系统性的特点。随着美丽中国的建设领域不断丰富，具有不同生态环境禀赋和经济发展特征的美丽中国建设单元也不断涌现，美丽湾区、美丽海湾、美丽省份、美丽社区、美丽宜居村镇等[1]都是美丽中国的重要组成部分。

长期以来，我国高度重视加强环境经济政策的顶层设计，深入推进政策改革与创新，环境经济政策体系得到不断完善，在我国生态文明建设和生态环境保护工作中的地位快速上升，有力推动了污染治理和生态保护，有效促进了绿色生态文明建设和绿色发展。目前，我国基本建立了适应国情的环境经济政策体系[2]。在现代环境治理体系提供制度条件的基础上，环境经济政策将发挥市场手段所独具的激励引导、融汇资金、灵活调控和覆盖面广特点[3]，有助于发挥美丽中国建设各主体的能动性和创造力，从而为全面推进美丽中国建设提供长效动力机制。

事实上，全面推进美丽中国建设是一项系统性、综合性、体系性很强的战略工程，这对环境经济政策改革与创新提出了时代新需求。第一，当前一个阶段我国尚处于绿色发展转型关键期，需要深化环境经济政策改革提供新动力，创造高质量发展的绿色新动能，协同推进高水平保护、高质量发展、高品质生活、高效能治理。第二，我国生态环境问题的结构性致因尚未得到根本性解决，需要通过深化环境经济政策在改革与创新方面促进结构性问题深度调整，特别是以国家区域流域发展战略为依托，有效集聚与整合创新要素，强化多层次区域尺度环境经济政策创新。第三，碳达峰碳中和战略需要构建以碳交易市场为核心的减污降碳市场经济体系，需要研究明确碳达峰碳中和不同战略阶段的市场经济政策路径与重点。第四，生态产品价值转化的效能提升，也需要进一步发挥环境经济政策的利益调节功能，为促进生态产品价值实现提供激励与导向，方可突破当前生态产品价值转换“堵点”，助力生态优势转变为经济优势。

2 环境经济学发展与环境经济政策创新

面向全面推进美丽中国建设的新时代目标，环境经济政策创新应当依托环境经济学的理论创新，加强学科创新的理论指导与实践探索。如图1 所示，全面推进美丽中国建设的多领域特征，推进环境经济学的研究目标从污染治理向绿色发展演化，研究范围也由单一的减污扩充至协同推进降碳、减污、扩绿和增长，研究边界则相应地由环境问题发展为强化气候、生态、发展与安全并重。环境经济学的研究内涵也需要以高质量发展为导向，从环境资源的优化配置上升到资源、环境、生态、气候与发展要素一体化配置。在研究内容上，传统上的环境经济学在污染治理框架下强调外部性、公共物品和效率改进，而面向美丽中国建设的环境经济学则更加关注内生增长、公平和社会福祉。相比于传统环境经济学单一性、分离性和目标函数一元化的研究范式，面向美丽中国建设的环境经济学更注重一体性、协同性基础上的目标函数多元化。

图1 面向美丽中国建设的环境经济学科发展范式变化

从思路上看，在习近平生态文明思想的指导下，以面向美丽中国建设的环境经济学为基础，环境经济政策创新的总体思路应当是坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统思维，着眼于高效能支撑生态环境质量改善和绿色低碳循环经济体系建设[4]。通过环境经济政策体系的优化，有力强化绿色低碳发展的政策激励，实现提供更多优质生态产品、推进绿色生态共富、健全市场经济政策的核心诉求。为此，应当以强化政策手段的统筹协作与综合优化为重点，以持续深化环境经济政策改革与创新为动力，以提升政策的科学化、精细化、法制化水平为保障，以构建更加科学完备的长效市场机制协同推进绿色低碳高质量发展与生态环境高水平保护。

为了响应全面推进美丽中国建设新阶段的目标多元化和任务系统化特点，需要构建系统性、集成性、协同性的环境经济政策体系，在功能定位上坚持推动绿色发展的导向，支撑、推动和优化降碳、减污、扩绿、增长的统筹实施。美丽中国建设提出的生态文明建设新安排，则要求环境经济政策的创新重点从环境污染治理向应对气候变化、生物多样性保护以及生态产品价值实现、绿色发展调整。环境经济学的新发展也将为环境经济政策带来新的理论供给，以构建环境经济政策协同优化理论为核心，发展气候变化经济、生态经济、绿色发展、环境风险/健康经济学等新兴的学科领域阵地，并针对美丽中国建设的重点实践领域推进生态产品价值核算以及生态环境资源权益确定，开展区域性、流域性、全球性大空间尺度的环境经济政策创新。

环境经济政策创新是一项重要的现代环境治理体系建设内容，需要在生态环境政策体系结构中进一步提升环境经济政策的地位，强化对美丽中国建设中各类市场主体的内在激励和约束，构建长效市场机制。从调控对象上，环境经济政策创新应当坚持对环境行为调节的功能，强化对美丽中国建设关键要素加以保护的激励引导与服务支撑，持续推进环境质量改善。环境经济政策创新的推进方式，则是以深化绿色财税、绿色金融、生态补偿、价格补贴政策改革为着力点，将资源环境要素一体纳入要素市场化配置改革，构建多元化的资源环境要素市场体系，激励与引导生态环境治理市场模式创新[5]。环境经济政策创新的方法论，关键在于加快构建环境经济政策设计与实施的环境—经济—社会效果综合评估机制，强化政策协同与统筹协作机制建设，推行在行业、企业层面以环保信用体系为基础的政策协作，加强在国家重点战略区域的政策试点示范与典型案例模式推广，加强生态产品价值核算、大数据技术应用等支撑能力建设。

3 环境经济政策创新的重点方向

3.1 完善绿色财税政策，为美丽中国建设提供资金保障

财税制度在推动经济发展方式转变、产业结构转型升级、能源结构调整优化、节能环保技术创新和绿色消费模式建构等方面具有重要的激励和引导作用。党的二十大报告强调，要完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系。因此，积极构建有利于资源高效利用和绿色低碳转型发展的现代绿色财税制度，为开创美丽中国建设新局面提供财源、税源以及政策激励。

首先，从我国环境保护税政策搭建的良好基础来看，持续完善绿色税制体系有利于建立污染防治长效机制，需要从环境行为调控的功能出发，考虑将建筑噪声、挥发性有机物、光学污染等逐步纳入征税范围，并对各项污染物的税率进行结构化调整，资源税和消费税扩围改革、以碳税与碳排放交易制度并立共存的复合型碳减排机制[6]亦是值得探讨的创新方向。其次，继续通过财政手段发挥政府在美丽中国建设中的主导作用，健全绿色财政支出制度，加大节能环保支出，动态更新绿色采购清单，适当加强中央在跨区域、重点流域和全国性生态环境保护等方面的事权和支出责任，同时突出地方政府在辖区内生态环境监测执法、基础设施建设、污染防治及生态修复领域的财政责任。再者，发挥绿色预算体系对绿色发展绩效的保障功能，通过绿色标签明确预算支出安排中用于绿色发展的投入比例，引导公共政策向绿色低碳转型，构建项目支出的绿色绩效评价指标体系，并组织第三方机构参与绿色绩效评价。

3.2 健全资源环境价格形成机制，为美丽中国建设提供行动激励

健全环境资源价格形成机制，推动美丽中国建设各领域的绿色价值付费，有利于发挥价格调节政策在行业绿色低碳转型中的基础性作用。在绿色电价方面，根据行业绿色低碳发展需求，健全工业企业差别化电价机制，使其与企业减污降碳绩效挂钩，特别是在钢铁、化工等重点行业采取差别（阶梯）电价政策。健全环境资源价格形成机制也表现在市场化程度较高的领域，如跨区跨省清洁能源电力交易市场化机制中，健全基于配额制的清洁能源消纳交易品种[7]，将有利于激励对可再生能源的主动消纳。

由于美丽中国建设覆盖领域和单元丰富多样，在这些新领域通过补贴政策促进环境资源价格完善就显得十分必要。针对低碳能源开发利用，可设立多层级的绿色低碳发展基金，加大对从事低碳能源开发企业的价格补贴，并支持新能源的勘探和开发。引入补贴政策的关键，在于发挥补贴机制的引导示范作用和价格机制的灵活调节功能，使二者得以协调。因而有必要加强清洁能源补贴政策与天然气价格、电价等定价机制之间的协调性，同时完善支持灵活性煤电机组、天然气调峰机组、水电、太阳能热发电和储能等调节性电源运行的价格补偿机制。发挥补贴机制的有效作用，也在于统一补贴和价格政策的实施标准，在水价改革、农业用水、绿色建材消费等领域强化补贴激励政策，需要建立环保领域与服务质量挂钩的运营补贴标准。

3.3 构建资源环境权益要素市场体系，为美丽中国建设打造市场平台

生态环境保护和修复具有很强的公共性，而美丽中国建设中的生物多样性、双碳战略、绿色发展、生态安全都在空间维度上放大了该特点，因此内在要求培育发展全国统一的生态环境市场，从加强顶层设计、强化体系建设、加快试点推进工作、完善政策法规体系和重视能力建设等方面，持续推动环境权益交易制度体系建设。全国统一的生态环境市场有助于破除资源环境要素自由流动中的非常规干预，充分发挥市场对于资源环境要素配置的决定性作用，降低政策成本和交易成本，进而为美丽中国建设提供有效支撑。

排污权交易的改革重心应当是从局地试点示范走向更大范围的市场，为此需要开展区域性、全国性的排污权交易市场建设，建立科学规范的总量指标核定机制以及排放权分配方法，完善排污权交易的法律基础和配套措施，提升市场交易活跃度，逐步扩大排污权交易污染物覆盖范围。碳排放权交易目前尚处于起步后的快速发展阶段，改革重点在于构建完备的制度体系，因此有必要出台相关上位法，完善CCER 顶层设计，完善碳市场定价机制，逐步扩展碳交易相关产品种类。水权交易的改革重点在于突破行政管理范围的限制，以流域为单元统筹水权交易平台建设，加强水权交易监管，加大水权交易宣传力度。用能权交易要着重于明晰范畴，厘清用能权市场与其他环境权益交易的关系，完善用能权交易法律与制度体系。

3.4 深化生态补偿制度建设，为美丽中国建设提供生态产品产业支撑

生态补偿的核心在于实现生态环境保护和经济发展的相互促进可持续机制，因此应当坚持问题导向，在持续推进分类补偿和综合补偿、纵向补偿和横向补偿的基础上，以利益分享、政府引导、市场驱动为重点，加快构建权责明确、共治共享、激励约束的生态补偿格局。通过生态补偿完善生态环境保护的市场机制，还具有产业绿色转型的深刻内涵，推动生态涵养地区生态产业化和产业生态化，提升生态系统的多样性、稳定性、持续性，因地制宜推动绿色发展[8]。

健全生态空间保护补偿机制是生态补偿制度在空间维度上的拓展，不仅要进一步加大生态功能区财政转移支付力度，还应当健全生态保护红线补偿机制、完善自然保护地生态保护补偿机制。此外，生态补偿制度也应当由当前以流域生态补偿为主体的环境要素导向转变为山水林田湖草沙一体化治理与修复，进一步完善森林生态效益补偿、草原奖补、海洋生态补偿以及环境空气质量生态补偿等生态环境要素补偿[9]。事实上，生态补偿成功的关键在于实现可持续性，由“输血式”补偿变为“造血式”补偿，为此应当引入社会资本，调动多元化主体的参与积极性，探索多元化融资渠道，灵活运用市场化方式，积极稳妥发展生态产品第四产业。

3.5 强化绿色金融政策创新，为美丽中国建设提供投融资支持机制

随着美丽中国建设的范畴拓展与深化，与美丽中国建设相适应的绿色投融资体系也应不断壮大，而具有资源配置与整合功能的银行以及金融机构在此过程中不可或缺，有助于引导资金流向绿色低碳发展和生态环境保护等美丽中国建设领域。

优化整合绿色金融标准，是加强绿色金融政策创新的基础所在，各类金融工具的绿色金融标准体系开发，以及围绕绿色金融标准的统计体系、评价体系和征信体系完善，有利于引导金融资本投向绿色项目和绿色企业。为保障美丽中国建设的多元化目标顺利实现，绿色金融产品与服务创新需要加强面向减污降碳协同增效、适应气候变化等领域，积极推动国家绿色发展基金发展在长江流域等绿色发展中的作用，解决生态环境治理资金短缺困境，鼓励金融机构参与粤港澳大湾区、长三角区域、黄河流域等区域性绿色发展基金设立，发挥基金手段在区域层面绿色发展的资金融汇平台功能。绿色金融风险评估与监管机制的健全也必不可少，需要逐步将环境和气候、自然风险纳入银行业金融机构全面风险的管理体系当中。

基于地方绿色发展的需求，在区域层面上实施绿色金融的模式创新具有广阔空间。“生态资产权益抵押＋项目贷”模式将生态产品经营开发主体的长期低息贷款支持同地方融资担保服务有机结合，在支持区域绿色产业发展及生态环境修复的同时，有利于探索生态产品资产证券化路径和模式。以生态环境导向的开发（EOD）模式[10]则是以利好的绿色贷款政策支持市场化治理的创新模式，通过采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合、统筹推进以及一体化实施。

4 环境经济政策创新的实施路径

4.1 建立健全生态产品价值实现的市场经济激励政策

随着美丽中国建设走向纵深，环境产业将不断提升生态产品价值创造能力，也将向以生态产品供给和价值实现为核心的生态产品第四产业转型升级，成为实现人与自然和谐共生的现代化的增长点。为此，应当强化环境经济政策的市场激励作用，推动生态产品—资产化—资本化过程加速实现。

促进生态产品资本化的环境经济政策划分为明晰价值的政策和实现价值的政策两大类。就明晰价值的政策而言，应当在建立健全自然资源产权和环境资源产权制度的基础上，建立自然资源资产负债表、绿色GDP2.0核算体系等环境资源资产核算制度，完成资源环境产权确权和价值量核算，推动自然资源资产盘活。就实现价值的政策而言，着眼于在产业生态化、生态产业化的绿水青山价值转化的过程中，有针对性地发挥不同类型环境经济政策的作用，提高绿水青山转化为金山银山的生态产品价值实现效率。

4.2 健全环境经济政策评估制度

环境经济政策评估不仅有利于改进和优化政策设计，克服政策运行中的障碍，增强环境政策的活力和效益，而且对提高环境经济政策制定和实施水平具有重要意义，是提升环境与经济综合决策科学水平的关键环节。随着环境经济政策手段越来越精准、体系不断完善、实施不断规范，更加需要通过政策评估形成对既有政策成效的统一界定，作为针对不同的政策实施单元和实施主体奖优罚劣的基础，也是全过程优化环境经济政策的必要环节。

针对全面推进美丽中国建设的主要任务、重点单元和领域，环境经济政策评估重点维度包括：生态环境保护以及减污降碳效果评估、行业企业发展及其竞争力影响评估、社会风险水平和公平性评估、绿色发展效果评估。为保证环境经济政策评估的规范性和评估结果的可比性，应当按照评估组织活动形式、执行评估的机构、评估的时间节点分类，根据不同的环境经济政策评估类型制定评估指南。环境经济政策评估也应当具有客观性以及广泛的公众参与性，需要在正式评估的基础上发展非正式评估，在机构内评估的基础上发展第三方评估，在事后评估的基础上发展事前评估和执行评估。

4.3 加强环境经济政策统筹机制建设

环境经济政策改革和创新的实质，就是高质量发展和生态环境高水平保护在政策维度上的统筹协调。我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，经济结构不断优化，新旧动能转换正在加快，现阶段环境经济政策体系的完善重点就是适应和满足新时代生态文明建设与美丽中国建设新需要。通过政策统筹打破政策之间的硬堵塞，破解结构性的矛盾，培育壮大节能环保产业、清洁生产产业、清洁能源产业，推进资源全面节约和循环利用，为推动和引导高质量发展营造良好的政策制度环境。

环境经济政策统筹首先要加强在企业环境行为上的调控力度，强化政策手段的组合调控与协同增效，打通包括环境税费税、生态环境补偿、信息披露、绿色信贷等在内面向企业的环境经济政策链条，形成企业环境行为调节的政策合力。而在更加宏观的维度上，则应当突出环境经济政策手段的系统优化效率，构建多元化、多层次绿色资本市场体系，在完善、优化现有环境经济政策的“存量”基础上，推动区域流域、结构调整、空间管控等新领域的环境经济政策“增量”创新。环境经济政策统筹的最终目标，是扩大环境经济政策在经济发展主战场的话语权，构建产权明晰、市场健全、财税激励、费价合理、公平补偿、资本绿色的环境经济政策体系，发挥环境经济政策在转方式、调结构、稳增长中的作用。

4.4 构建促进现代企业绿色治理的ESG体系

ESG 不仅为金融与投资机构提供了一个有效的决策工具，还可以帮助企业更主动检视、清晰全面认识自身优势与不足，驱动企业朝着更绿色低碳、更健康可持续的方向发展。ESG 的市场意义与社会意义主要在于其与降碳、减污、扩绿、增长的发展理念一致，提倡在推动经济社会发展的同时，也保护生态环境。建立企业现代绿色治理需求的ESG 制度框架、技术标准和市场机制体系可以为环境经济政策创新提供发力点，构建强制性与自愿性结合的环境信息披露制度体系有助于提供准确而充分的环境信息，丰富ESG 业态和产品供给有利于发挥绿色金融和环保信用等相关政策的功能，建立ESG智慧监管服务平台等基础设施建设可以为绿色资本市场相关环境经济政策提供有效的基础支撑。

ESG 制度体系构建也能够推动环境经济政策的完善，增强环境经济政策在企业环境行为调控上的激励与引导功能，因此要充分考虑我国现行能源结构、产业发展、经济发展、社会稳定等因素，以保障产业、数据、供应链、意识形态等国家安全重要方面为前提，积极培育国内ESG 制度体系、评价标准和评级机构，促进ESG 在我国的影响力持续提升。

4.5 健全环境经济政策实施的基础保障体系

环境经济政策持续改进的有效保障，来自与生态环境保护和环境行为激励相关的信息全面、公开、透明。生态环境保护的信息同环境信息披露以及环境保护综合名录有关，而环境行为激励的信息则与环保信用体系相关。

环境信息披露范围拓展到气候治理、自然等相关领域，可以支撑环境经济政策的有效调整，要加强地方执法监管和规范环境污染治理第三方市场服务，提供规范真实的数据支撑，促进美丽中国建设目标的实现。健全环境保护综合名录制度则是保证环境经济政策调整精准性的来源，为此应逐步从侧重于污染产排端的名录政策思路调整到构建基于全生命周期的名录制定技术与政策，从重点限制高能耗、高排放行业到重点鼓励低排放、零排放、负碳排放行业企业、技术工艺、装备产品的发展。

构建法制化、市场化、专业化程度高的环保信用体系，加强奖优惩劣区分度与激励引导力度，可以更加充分地发挥环境经济政策的功能。从顶层设计和地方立法两个层面推进环保信用体系法制化，统一环保信用评价标准，规范评价范围、评价依据、等级划分和结果应用，强化环境信用评价结果与各相关信息库的对接，积极引导行业组织和信用服务机构协同监管，都是行之有效的措施。

4.6 强化环境经济政策应用的技术支撑

全面推进美丽中国建设新形势下的环境经济政策应用技术支持，是以生态产品核算技术能力为核心，促进大数据技术的开发运用以及智慧化+多政策、多场景、多功能应用。2000 年以来，我国的绿色核算进入快速发展阶段，已多年持续开展绿色GDP 相关研究，为我国绿色核算体系构建奠定了坚实基础。

在大数据技术方面，应推进建设生态环境经济政策大数据平台，推进大数据应用支撑、数据资源中心和统一门户等大数据环境经济政策基础设施建设，有效解决环境经济决策的技术方法支撑和效能问题。在智慧化+技术方面，则需要加强生态环保政策协同，打造生态环境经济政策信息化平台。

4.7 加强支持绿色发展的环境经济政策创新与示范

在国家重大战略区域和典型地区开展环境经济政策创新与示范，既是环境经济政策创新的体制机制保障所在，也有利于探索环境经济政策的新模式和新供给。包括地方政府、自由贸易试验区、各有关企业、金融机构以及协会商会在内的多元主体统筹推进十分必要。

长江流域和黄河流域具有区域流域绿色发展的重要意义，因此在生态补偿领域，应加快推动长江黄河全流域及重点流域横向生态保护补偿，积极发展生态产品第四产业[11]。绿色金融工具的创新可以有针对性地开发适用性金融产品，如推动公募不动产投资信托基金（REITs）支持社会效益良好、投资收益率稳定的生态环保基础设施项目，又如推广生态保护治理与绿色低碳产业一体推进投融资机制（EIIP）；在推动全国统一环境要素市场的建立上，则应当发展排污权质押、排污权抵押等衍生品交易市场。通过环境经济政策示范也有助于探索新业态，包括重点行业企业的产品生命周期碳足迹试点，核心企业建立集供应端、物流端和消费端为一体的绿色供应链，电商平台扩大节能、环保、绿色等产品销售，以及碳普惠制的推广。

4.8 构建环境经济政策设计与实施的综合集成技术体系

由于环境经济政策研究与分析的单一技术方法难以为美丽中国建设的多元化目标提供支撑，美丽中国建设要求环境经济政策方法体系的集成化和系统化。为此，需要以价值核算与政策评估为重点抓手，开发环境要素协同发展、生态—经济—社会协同发展、要素—环境—经济协同发展的环境经济政策协同优化技术方法体系。针对污染防治、自然资源、环境健康、生物多样性保护和气候变化等重大战略领域，在价值核算上，应深化环境定价、资源定价，健康效益和健康损害、生态系统价值评估，碳排放权定价和碳税定价的技术体系；在政策评估上，则应着眼于环境质量改善、资源配置优化、社会福祉增进、生态服务提升、气候风险适应性等领域；在目标函数多元化、非线性的框架下，应运用政策评估模型、跨期优化模型、综合评估模型构建多元化技术的集成方法体系。