全国电磁类环评文件复核问题分析及对策建议

刘鸿诗 范梦池 刘长军 叶垚栋

（浙江省辐射环境监测站 国家环境保护辐射环境监测重点实验室 浙江杭州 310012）

引言

为贯彻落实“放管服”改革要求,加强环评事中事后监管，技术复核成为环境影响评价文件监督管理的重要方式[1～3]。环境影响评价文件技术复核发挥着规范引领的作用，能够检查督促建设单位和环评单位按照国家法律法规、标准和导则的要求开展环境影响评价工作[4～6]。对电磁辐射类建设项目环境影响评价文件开展的技术复核工作，可规范文件编制行为，切实提高环境影响评价文件质量。

1 技术复核背景

2019 年11 月1 日生态环境部《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（生态环境部令第9号）实施。根据生态环境部令第9号，2015 年9 月28 日原环境保护部发布的《建设项目环境影响评价资质管理办法》（环境保护部令第36 号）和2019 年1 月19 日生态环境部发布的《关于取消建设项目环境影响评价资质行政许可事项后续相关工作要求的公告（暂行）》（生态环境部公告2019 年第2 号）同时废止。2019年11 月1 日后，对环评单位、建设单位的监督管理按照生态环境部令第9 号执行，同时生态环境部还发布了《建设项目环境影响报告书（表）编制能力建设指南》《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员信息公开管理规定》和《建设项目环境影响报告书（表）编制单位和编制人员失信行为记分办法》3 个配套文件。生态环境部辐射源安全监管司（简称“辐射源安全监管司”）积极作为，第一时间开展全国辐射类建设项目环境影响评价文件技术复核工作。辐射源安全监管司领导高度重视环境影响评价文件监督管理工作，及时编写了《核与辐射建设项目环境影响报告书（表）编制监督检查技术程序》，规定了技术复核的组织机构与职责分工、质量检查内容、监督检查流程、监督检查计划与报告等，为规范开展全国核与辐射环境影响评价文件技术复核工作奠定了基础。依据《核与辐射建设项目环境影响报告书（表）编制监督检查技术程序》，辐射源安全监管司每季度抽查4 个省份的约60份环境影响评价文件，截止2022 年11 月，历时3 年，完成了全国23 个省、5 个自治区、4 个直辖市的技术复核抽查工作。浙江省辐射环境监测站，即生态环境部辐射环境监测技术中心（简称“技术中心”），承担其中部分涉及电磁辐射类建设项目的技术复核工作。

2 技术复核原则

环境影响评价文件技术复核工作的主要依据是生态环境部令第9 号及其配套的3 个文件和《关于严惩弄虚作假提高环评质量的意见》（环环评〔2020〕48 号）等生态环境部发布的系列文件，重点复核环境影响评价文件是否存在生态环境部令第9 号第二十六条、第二十七条中的问题，以及是否存在弄虚作假行为。同时，为进一步规范技术复核工作，统一尺度，确定复核“四重三不提”原则，即①紧扣技术复核的重点，遵循生态环境部令第9 号第十八条规定“内容是否符合法律法规、标准和技术规范等规定；基础资料是否明显不实；内容是否存在重大缺陷、遗漏或者虚假；结论是否正确、合理”。②对法律法规、标准导则等没有明确规定的事项不作为存在质量问题提出。如，声环境二级、三级评价范围可适当缩小的距离不明确，工频磁场完整理论计算模式不明确等。③对行业内普遍认可的行为也不作为存在质量问题提出。如，变电站废水处理采用各种形式，不强制达到几类排放标准等。④某些地区存在共性问题但又不影响主要评价结论的事项也不作为存在质量问题提出。如，部分地区对户内变声环境影响进行评价时，未对风机噪声进行分析，噪声源考虑不充分等。

3 技术复核结果

3.1 结果

3 年来，技术中心承担8 个批次共77 份电磁辐射类建设项目环境影响评价文件的技术复核工作。建设项目类别涉及输变电工程71 个、储能工程1 个、广播电视发射工程2 个、雷达工程3 个，其中报告书13 份、报告表64 份。

77 份环境影响评价文件中，14 份存在质量问题，占比约为18%。主要涉及生态环境部令第9 号第二十六条第一款第（九）项“环境影响预测结果错误，或者相关环境要素、环境风险预测与评价内容不全的”和第（六）项“环境质量现状数据来源、监测因子、监测频次或者布点等不符合相关规定，或者所引用数据无效的”等条款。未发现与生态环境部令第9 号第二十七条条款相关及弄虚作假的质量问题。

3.2 问题

在技术复核过程中，发现4 类常见质量问题，其中包括3 类主要问题和1 类其他问题。14 份存在质量问题的环境影响评价文件中问题类型和占比情况如表1 所示。

表1 14 份环境影响评价文件中主要质量问题类型和占比情况

3.2.1 环境影响预测结果错误

环境影响预测结果正确与否，直接影响到建设项目的环评结论，是环境影响评价文件的核心内容，是关系到项目能否达标排放、是否需要额外增加污染防治措施的关键。这类问题在电磁环境影响模式预测中表现为不清楚各参数的含义，胡乱取值，硬套预测软件，导致环境影响预测结果错误。如，将高压线离地高度参数选取为离呼高处距离，采用的水平线间距与垂直相间距参数不符合相应的塔型，高压架空线采用多分裂导线而预测采用单根导线形式，混淆“距线路边导线距离”和“距线路中心距离”概念，预测结果仅给出水平分量或者垂直分量而不是总合成量，采用不正确的预测软件而不知错误的等。14 份存在质量问题的环境影响评价文件中，有8 份出现这类问题的报告（有的报告同时也存在其他问题），占比约为57%，是复核发现最主要的问题。

3.2.2 相关环境要素预测与评价内容不全

无论是水、气、声、渣，还是电磁等污染因子，国家都制定了相应的评价技术导则，规定了详细的评价内容，环境影响评价文件理应包含相关技术导则规定的评价内容。这类问题主要表现形式有对于多种架设形式的输电线路仅评价其中主要一种或几种架设形式的线路电磁环境，遗漏环境保护目标影响预测，对多层建筑的环境保护目标未按不同楼层高度预测，对采用不对称塔型架线的线路仅预测一侧的电磁环境水平，对330kV 及以上电压等级存在交叉跨越的架空输电线环境影响未评价，采用类比评价时相应类比对象的监测布点与结果不规范或不全面，缺少对变压器事故情况下漏油时可能的环境风险分析等。14 份存在质量问题的环境影响评价文件中，有5 份存在环境影响评价内容不全问题，占比约为36%，也是复核发现比较多的问题。

3.2.3 数据来源、监测点位等不符合相关规定

环境质量现状调查是环境影响评价文件重要内容之一，直接关系到拟建项目所在地区域环境质量现状情况，关系到建设项目选址选线是否合理可行。环境质量现状数据的来源、监测频次或者布点等也有相关的规定及对应的监测方法，无论是受委托的监测单位，还是环评单位，都应按照相关的技术导则规定执行。这类问题主要表现形式有环境质量现状数据引用超出最近3 年内的现状监测资料，监测点位数量达不到相应线路长度的要求，仅在拟建变电站厂址中心开展相关环境因子监测，评价范围内无环境保护目标就不开展现状监测，现场监测时重要气象条件参数不符合相关监测方法规定，监测结果低于测量仪器的探测下限等。14 份存在质量问题的环境影响评价文件中，有4 份出现这类问题，占比约为29%，也是复核发现比较典型的问题。

3.2.4 其他问题

除以上3 种质量问题外，复核中还发现其他问题。如，采用类比评价方法时选取的类比对象不合适，电磁环境预测结果没有以表格和趋势线图的方式表述，报告表项目未按导则要求设置电磁环境影响专题评价，评价等级与评价方法前后不相洽，建设项目概况（环境保护目标）描述不全或前后描述不一致，危险废物类别鉴别结果错误等。

3.3 典型案例

2020 年在生态环境部环境影响评价项目平台上随机抽取某市的一份环境影响报告表，该建设项目需移动电力铁塔6 基及相应的高压线路，项目建设目的和内容简单明了。然而，报告表在电磁环境影响模式预测中，将离地高度参数选取为离呼高处距离详见图1，导致电磁环境影响预测结果错误，涉及生态环境部令第9 号第二十六条第一款第（九）项所列问题。技术中心将初核发现的问题及处理意见建议上报，辐射源安全监管司将该报告表存在的问题及处理意见下发给该项目建设单位和环评单位。接到告知函后，两单位相关人员非常不解，甚至还请电力系统的专家再次进行核算，专程到辐射源安全监管司沟通，并正式递交陈述申辩书，一步一步给出预测计算结果，坚称预测结果是正确的。技术中心根据申辩书，指出了预测结果错误的关键所在，以及申辩理由不采纳的原因，并正式向辐射源安全监管司上报该项目环评报告表的最终复核结果。

图1 导线与预测点位置错误示例

生态环境部对项目建设单位与环评单位通报批评，对报告表编制人员通报批评，并记失信分5 分。接到行政处理通知书后，建设单位与环评单位还是表示不解，再次到辐射源安全监管司沟通。辐射源安全监管司主持会议，技术中心与项目建设单位、环评单位三方进行了沟通。技术中心根据相关的国家标准及行业环评导则，指出被抽查的环境影响报告表不仅在报批稿中存在错误，而且在向生态环境部提出的申辩书中还存在同样的错误，并帮助环评单位找到错误的原因。通过面对面的交流沟通，消除了建设单位和环评单位的异议，两单位对最终的处理表示接受。

通过该项目的技术复核，技术中心还发现该项目环评人员对输变电工程评价的思路非常混乱，基本不了解输变电工程建设的工艺流程及国家相关标准，照抄照搬其他环评报告。如，环评人员在理论预测7m 电磁环境水平已达标的情况下，还预测8m、9m 和10m 不同高度的电磁环境水平，基本不清楚各种不同高度选取依据，而是盲目参照其他环评报告线路预测高度的选取。同时，该项目也没有结合铁路建设的特点，甚至不清楚110kV 输电线路跨越电气铁路的最小垂直距离。国家标准《110～750kV 架空输电线路设计规范》（GB50545-2010）规定110kV 输电线路跨越电气铁路的最小垂直距离为11.5m，报告表预测采用的5 种不同高度均不适用该项目。

4 原因及对策

4.1 原因分析

对照生态环境部令第9 号第二十六条相应条款，通过对14 份存在质量问题的环境影响评价文件的分析，归纳总结出产生上述问题的3 个主要原因。①环评单位环评工作人员缺乏相应的专业素养，不熟悉输变电项目行业特点，甚至不了解输变电行业建设的工艺流程，乱套乱抄环评文件内容。②环评单位没有完全掌握《环境影响评价技术导则 输变电》（HJ24-2020）等技术导则的要领，未按照导则中规定要求执行。③环评单位对环评文件内容缺少质量保证措施，或者是环评工作人员缺少责任心。

4.2 对策建议

4.2.1 提高电磁类环评从业人员专业素养

经过3 年的技术复核工作，发现全国电磁辐射类环境影响评价文件中存在质量问题的比例不低，从业机构及人员素质参差不齐，需进一步规范该行业的环境影响评价工作。环评单位环评人员应具有相应的专业素养，熟悉电磁辐射类建设项目环评工作整体思路，掌握工作要领；环评单位应及时更新编制所依据的标准、导则、技术规范等。环境现状调查应具有客观性、可靠性；环评文件编制应完整、准确、清晰。同时，建设单位应加强对报批前的环境影响评价文件的内部审查工作，应按照有关法律法规、标准和环境影响评价文件及其批复文件的要求开展环境保护工作。

4.2.2 加强电磁辐射专业知识培训

全国各省份环境影响评价文件质量高低不一。有的省份比较规范，基本不存在质量问题；而存在质量问题的省份，其环评文件质量普遍较差，这与这些地方的审批人员缺乏电磁辐射类专业技术知识有关。审批部门应规范审批流程，环评批复文件须严谨规范，谨防出现错误和瑕疵，对于不同类型的电磁辐射类建设项目应提出针对性的批复意见和要求。通过加强各级生态环境管理部门相关人员的电磁辐射专业知识培训与研讨，有效促进环境影响评价文件质量的提高。

4.2.3 把握统一尺度加强监督检查力度

技术复核工作是一项专业性较强的工作，各级生态环境部门应遵循生态环境部令第9 号第十八条规定，把握统一尺度，树立规范和引领的意识，处罚依据一定要充分，必须要有生态环境部令第9 号和技术导则相应的条款对应,处罚文件（复核文件）须严谨、条理清晰。

技术复核的下一步工作应根据这3 年复核的结果，针对存在质量问题较多的省份及环评单位，重点开展技术复核工作，加密技术复核抽查频次，加大处罚力度，促进电磁技术应用产业健康发展。

结语

对电磁类环评文件开展的技术复核工作是规范其编制行为、提高其编制质量的有效手段。3年来，全国技术复核抽查中存在质量问题的环评文件所占比例不低，主要发现环境影响预测结果错误等4 类常见质量问题。产生这些问题的原因主要是环评单位缺少质量保证措施、环评人员缺乏相应专业素养等。因此，需提高相关环评从业人员专业素养，加强培训与研讨，针对性加强监督检查力度，有效促进环境影响评价文件质量的提高。