生态产品价值实现的路径与基础

文｜沈世山 沈卓韵

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》明确指出，建立健全生态产品价值实现机制，是践行绿水青山就是金山银山理念的关键路径，对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。而生态产品价值的实现机制是一个复杂的系统，哪种机制的建立可以科学合理地评估生态产品价值，促进生态产品价值实现，并对生态资源有效保护、合理利用、优化配置以及提升优质生态产品的供给能力等，都需要在探索中逐步构建转化路径。

构建产权明晰的生态产品市场基础

生态物质产品、生态调节服务产品和生态系统文化服务产品（间接获得的效益）是生态产品价值实现的具体方式。其中，生态物质产品供给包括自由物品供给、自然物质产品、人类加工的自然物质产品；生态调节服务产品供给包括调节气候与净化环境、保持水土与修复土壤、物种保护与培育进化等功能；生态系统文化服务产品供给包括自然景观美学、历史文化价值、科学教育功能等方面。

产权明晰是市场运转的条件，生态产品价值的实现，也应建立在明晰产权的基础上。深化生态产品中自然资源资产产权制度改革，应建立健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、监管有效的生态资产产权制度和监管制度。

建立自然资源资产统一界定制度

推进自然资源资产确权登记，重点界定水流、森林、湿地等生态资产的产权主体及权利内容。创新生态资产全民所有权和集体所有权的实现形式，推动所有权、使用权分离，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能。

建立自然资源资产管理收益制度

一是明确划分不同层级政府的产权职能边界。明晰中央政府、省级政府对石油、天然气、贵重稀有矿产、自然保护区、国家公园、重要江河湖、湿地等生态功能区的产权，与地方共治共管，合理调整收益分配比例。明晰县级政府对矿产、河流、国有林区等的产权，加强管理、限制开发。二是健全生态补偿机制。正确处理资源保护与开发利用的关系，建立生态源头地区保护、绿色保护地区搬迁、生态外部性付费制度。通过建设国家公园、森林公园、自然保护区等形式，加大对生态源头地区的保护；通过退耕还林等方式提升生态公益林质量；通过对流域上游出境水质的监测确定下游地区的生态补偿强度。健全自然资源产权、政府补助求偿权、交易权等多种所有制自然资源产权保护制度，完善自然资源有偿使用制度，逐步实现各类市场主体按市场规则依法平等使用自然资源。三是优化生态修复激励制度。以宅基地复垦收益分成鼓励异地搬迁、村庄改造，增加集体土地占有量。通过政府和社会资金众筹、网上竞标认购产品等加快土地流转；引导资本投向高海拔、高品质的山田山地，提高经营效益；通过提供苗木、以奖代补等方式鼓励各类主体在保护生态的前提下进行林相改造；细分公益林补助标准，提高公益林品质；通过“河权到户、封溪养鱼、增殖放流”等方式保护溪流生态的原真性与完整性。

建立自然资源资产次级产权开发获利分配制度

除物理产权外，自然资源调节功能和文化服务功能的产出也是一种类似“著作权”的“知识产权”，只是有待通过特定的技术开发论证。要建立利益共享机制，使生态产品生产者和研究开发者有平等的机会从生态产品价值实现中受益。

因地制宜建立生态产品专业分工体系

做好资源的直接利用开发，发展生态适应产业

一是发展无公害、绿色生态有机农业。实施最严格的农药化肥管控制度，推动生物农药、有机肥的应用与推广，以现代生态循环农业生产方式提供农产品。通过基地建设提供300米以上食（药）用菌、500米以上稻鱼共生、600米以上高山蔬菜、700米以上中药材、800米以上高山茶叶等农产品。通过创建国家级农业高新技术产业示范区和特色花卉苗木基地，立足种质资源优势提供珍稀濒危植物类、药用植物类、生态修复植物类等种质资源库产品。二是做好水、气、菌资源开发利用。科学规划开发水电资源，既能发挥小水电在拦水防洪、蓄水防旱、资源利用方面的作用，又能确保生态流量与自然和谐；以高品质的水体为基础，实行“封溪养鱼”培育水产养殖业；通过管道建设向大城市输送高质量饮用水，既保证大城市的饮水安全，又充分利用本地的水资源存量；孵化一批水经济市场主体，开发高科技含量、高附加值的水产业、水产品，构建水经济创新发展链条，把水产业培育成为新的经济增长点。利用高新技术发展罐头压缩空气等产品，在负氧离子达到2000个以上的区域设立气养区，创新高山气候价值化路径，打造一批海拔1000米以上的清凉小镇。加快发展开发应用菌类、藻类、蕨类、苔藓类产品的产业。三是发展特色生态旅游业。适应刚需消费，结合大景区建设，加快县域景区间交通配套建设，打造山水诗之路，形成黄金旅游带；拉动内需消费，加快农家乐、乡村旅游发展；满足特需消费，科学布局休闲养生和民宿经济。

做好特色资源的技术性开发，发展生态适宜产业

一是加快绿色健康产业发展。支持立足本地资源、立足农工结合、立足精深加工的竹木制品、食品加工、特色资源开发等企业发展。专项政策支持引进的大健康、生物医药、食品饮料等产业，建立引导国内外大型生态高科技公司落户的有效机制。加快药用植物园、食用菌精深加工孵化园、生物医药科创园等大健康产业园建设。以道地药材驯化抚育为依托，推进中药材种植、加工、生物活性物质提取、回收再利用等一体化“吃干榨尽”。二是创建绿色能源基地。合理布局、科学规划开发风能、太阳能、抽水蓄能，积极推动磁动能、氢能领域、储能技术以及其他绿色能源领域的市场化开发，打造绿色能源基地。三是加快培育战略性新兴产业。以绿水青山的优美环境和特殊政策吸引人才，培育发展数字经济。构建政府、学界、产业界和用户共同组成的“四螺旋”模式，加快走向数字社会。以“城市大脑”的建设完善为突破口，引领智慧管理，加快建设数字政府；以智能、便利、低碳为目标建设未来社区，提高社会创业团队和广大市民适应数字社会的能力。制定特殊的优惠政策，实施以人定策、因业施策，大力培育高新技术产业。

做好资源与环境的协同协调性利用，稳定发展生态适当产业

一是实施企业清洁化生产工程，加快传统产业转型升级。依法加大企业清洁生产实施力度，大力降低工业生产过程中的资源能源消耗和污染物产生量。推动传统产业智能化、清洁化改造，不断提高质量和效益，着力打造生态工业特色产业链。二是实施行业、产业、资源循环化利用工程，加快发展循环经济。抓好竹木、食品、中医药、矿产等资源的综合开发与深度加工，促进生产和消费过程中产生的各种可再生资源和废弃物资回收利用企业的发展。三是实施工业园区生态化改造工程，加快形成特色产业集群。按照“减量化、再利用、资源化”原则，实施循环低碳试点工程，推动工业园区生态化改造。以矿地综合开发的方式形成可利用地，使工业园区尽快成为经济结构中的重要部分和新的经济增长点。

构建科学合理的生态产品市场配置机制

建立生态产品价值核算评估机制

以实现资源的减量化利用为原则，保障自然资源产权的收益权，推进资源产权改革，加快完善生态产品目录清单，科学评估各类生态产品的潜在价值，探索建立服务全国的生态产品价值核算评估机构。

完善绿色发展价格形成机制

依据国家发展改革委发布的《关于创新和完善促进绿色发展价格机制的意见》，完善污水处理、固体废物处理、节约用水、节能环保等价格机制。

健全生态产品市场交易体系

构建以政府为主导，企业和社会各界参与，市场化运作的可持续发展的生态产品交易体系。一是要明确地方发展的基本用能量、排放量。由职能机构根据地区区位、地理条件、生态环境、人均产出等实际情况测算用能、排放、碳减排等指标进行初始配额配置，以单位能耗和排放考核为主，避免高能耗重污染地区能耗、排放量指标高，后发展地区指标少的现象。积极探索开展以清洁能源供应、碳减排量抵扣能源消费总量改革试点。二是建设碳减排交易市场。通过生态产品市场化促进生态的静态资源动态化、生态资源产业化，健全生态产品有偿使用制度，加快自然资源及其产品价格改革，建立按碳汇、水质量、空气质量等生态贡献程度的“以奖代补”机制，建立用能权、用水权、排污权、碳排放权市场交易机制。通过市场交易机制的制度创新缓解财政压力，从机制上解决提高生态保护补偿标准的资金来源。三是建立生态信用制度。建立企业和自然人的生态信用档案、正负面清单和信用评价机制，将破坏生态环境、超出资源环境承载能力开发等行为纳入失信范围；探索建立生态信用行为与金融信贷、行政审批、医疗保险、社会救助等挂钩的联动奖惩机制。

构建切实可行的生态产品价值实现支撑通道

建立生态产品数据库

生态产品数据库是生态产品价值实现的先导性和基础性保障工程。一是建立监测数据平台。全面掌握域内自然资源资产和生态产品的质量、数量变化情况，实现生态产品数据的数字化、网络化和智能化。二是推动生态产品数据空间化。对以行政区为单位统计的数据，采用适宜的参数和模型方法，反演生态产品数据在一定时间和一定地理空间中的分布状态。通过面积权重插值法等空间化方法进行生态产品数据空间化。三是建立试点重大项目库。加快试点建设项目落实，动态发布试点建设重大项目工程包。优化整合资金渠道，发挥财政资金对市场的引导和撬动作用，加大对资源能源节约型、新兴绿色产业的投入力度。将生态产品价值实现的成效与进展纳入考核评价体系，为重大项目库建设和管理提供制度保障。

建立引导公众参与保障机制

一是加强组织领导。建立联席会议制度，统筹、指导、协调和推进生态产品价值实现机制试点建设工作。确保在试点期实现GEP和GDP规模总量协同和转化较快增长，形成具有示范效应的可复制、可推广的模式和样板。二是落实主体责任。强化对政府和企业的监督制约，健全生态产品价值实现的绩效评估和监管方式，落实领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任终身追究等制度。三是鼓励公众参与。建立引导公众参与保障机制，探索激励企业与公众参与生态产品价值实现的公共经济（政府财政）补偿机制，拓宽公众参与生态产品价值实现的宣传、教育、奖惩等活动范围，帮助公众树立绿色价值观、消费观、发展观。