四川省农药经营许可管理现状及对策建议

陈顺桃，马 利，伍亚琼，田 悦

(四川省农业农村厅植物保护站，四川 成都 610041)

农药是一种重要的农业生产资料，适期施用农药在防灾减灾、保障口粮等方面发挥着重要作用，但农药的超量超范围使用、使用时期不当等也对农产品安全、生态环境、人身健康等造成影响，故做好农药经营许可管理，把好农药生产-经营-使用中的经营端可以起到关键性的作用。随着2017年《农药管理条例》的修订，农药经营全面市场化，复杂多样的农药经营主体，使得农药经营管理面临了一些新变化、新挑战。笔者通过对全省21个市(州)183个县(市、区)农药经营许可管理情况进行统计调查，与部分农药经营者、经营许可负责人员、执法人员等进行座谈，基本摸清了当前四川省各级农药经营许可管理现状及存在问题，并就加强农药经营管理提出对策建议。

1 全省农药经营许可管理现状

1.1 经营单位 随着农药经营的市场化运作，经农查查APP查询，四川省取得农药经营许可证的单位有17 780个。据统计，其中经营范围为农药的有334个，经营范围为农药(限制使用农药除外)的有17 446个，累计有分支机构7千余个。除部分县(市、区)统一规划农资经营区域、工业园区外，经营门店大多集中在市(区)、乡镇农贸市集及交通发达干道上。农药经营单位大多兼营肥料、种子及卫生用药，有满足要求的农药经营人员至少1～2名，配备有计算机管理系统及相关管理制度、岗位操作规程等。

1.2 许可负责单位 按照《农药管理条例》《四川省农药管理条例》《农药经营许可管理办法》等有关规定，农药经营许可由县级以上地方人民政府农业农村主管部门核发，其中限制使用农药经营许可由省级农业农村主管部门核发。根据《行政许可法》等相关规定，大部分县(市、区)在机构改革中设立了行政审批局，统一行使多个行政机关的行政许可权。省级负责农药经营许可的机构为农业农村厅，由行政审批处、种植业与农药肥料处、植物保护站具体承办；21个市(州)负责农药经营许可的均为市级农业农村局，具体承办机构多为植保(植检)站、行政审批科、政策法规科、种植业科等；183个县(市、区)中有123个由农业农村(农牧)局全权负责农药经营许可(占比67.2%)，具体承办机构多为行政审批科、政策法规科、植保植检站、执法监督科、农技推广中心等，有47个由行政审批局单独负责农药经营许可(占比25.7%)，具体承办的机构有涉农事务股、社会事务审批科、综合法规股、综合审批股等；有13个由农业农村局及行政审批局共同负责农药经营许可，一般由行政审批局进行许可受理、资料审核、制证发证，农业农村局联同行政审批局进行实地核查等工作。

1.3 监管机构 按照《农药管理条例》《四川省农药管理条例》《农药经营许可管理办法》等有关规定，县级以上地方人民政府农业主管部门负责本行政区域的农药监督管理工作，县级以上人民政府其他有关部门在各自职责范围内负责有关农药监督管理工作。各级农业主管部门及其他有关部门主要通过日常监管、执法检查、专项检查等方式进行农药监督工作，承担的具体机构多为农业农村(农牧)局农业综合行政执法大队、负责经营许可的机构(如行政审批科、政策法规科、植保植检站、农技推广中心等)以及市场监管局相关单位。

2 存在的问题

2.1 农药经营单位数量多，规范性有待提高 全省累计有农药经营单位2万余家，据不完全统计，农资公司、专业化合作社等占比仅有15%左右，以个体经营为主约85%左右。部分个体经营户以及分支机构在经营中可能存在诸多问题。

2.1.1 对经营门店投入有限，经营条件相对较差，农药与种子、肥料等混放，无单独的农药经营区域，在硬件方面，对要求的可追溯电子信息码扫描识别设备等投入不足，可能存在安置陈旧电脑做摆设、电子购销系统应用不足等情况。

2.1.2 经营规模小，无专职的经营人员，法人多兼任管理、记账、经营等诸多事宜，管理相对粗放，对要求的农药购销台账、农药包装废弃物回收台账、限制使用农药的实名购买台账等记录粗略。

2.1.3 对相关法律法规认识不深，在农药经营许可证有效期范围内，随意更改原有符合要求的经营相关条件，如将满足面积要求的经营场所随意区隔、在原有经营场所增加生活区或取消仓储场所、随意搬迁等；设立分支机构的总公司可能未深刻认识农药经营者应当对其分支机构的经营活动负责的含义，存在仅负责对其供货，管理不足的情况。

2.2 农药经营许可单位、职能划分不统一 省级由农业农村厅负责农药经营许可，承办单位为行政审批局、种植业与农药肥料处、植物保护站；市级由农业农村局负责，承办单位为植保(植检)站、行政审批科、政策法规科、种植业科、现代农业技术推广服务中心等；县级由农业农村局、行政审批局负责，承办单位有行政审批科、政策法规科、植保植检站、执法监督科、农技推广中心、涉农事务股、社会事务审批科、综合法规股、综合审批股等，由于负责单位及具体承办单位的不统一，在行政许可的执行上可能造成以下问题：

2.2.1 从省级-市级-县级，由于各地改革、分工等不同，涉及到农药经营许可工作的部门繁多，有32.8%的县(市、区)涉及到行政审批局，不同部门间配合不力，容易出现推诿扯皮等情况。

2.2.2 由于各级负责农药经营许可的单位不一致，在许可的不同环节可能涉及不同单位，因此在培训、监督指导等方面存在一定的困难，可能存在对《农药管理条例》《四川省农药管理条例》《农药经营许可管理办法》等有关规定认识不一致的情况，如涉及农药经营人员资质合法性、有效隔离等具体内容的解释较少，在审查资料时可能存在不同区域不同工作人员要求不一致的情况。

2.2.3 随着物流、网络等发展迅速，农药经营者的类型也不断发生变化，《农药管理条例》《农药经营许可管理办法》中对于营业场所、仓储场所等要求与农药经营现状存在不相适应的情况，如以批发为主的农药经营者对经营场所的需求较弱，仅需少数展示柜即可；经营规模较小的个体经营户储货需求不大，要求50 m2的仓储面积不太切合实际需求；要求有用于记载农药购进、储存、销售等电子台账的计算机管理系统，但进销存台账未强制要求电子台账等。

2.3 监管机构事项多、人员少 通过农业综合行政执法改革与优化发展，全省各级农业农村主管部门均成立了农业行政综合执法机构，实现了省、市(州)、县(市、区)农业综合行政执法全覆盖，在一定程度上理顺了全省的农业执法监管脉络，但仍然存在一些问题。

2.3.1 大农业涉及种子、农药、植物检疫、肥料管理、农业环保、动物检疫、屠宰、农机监理等诸多方面，执法任务较重，但农业综合行政执法人员相对较少，存在部分县(市、区)执法大队仅2～3人的情况，使得日常监管、执法检查等工作难以精细开展，一般为“事后执法”。

2.3.2 执法人员素质参差不齐，由于农业综合执法涉及的法律法规较多，存在部分执法人员对农药经营相关规定及处罚不明晰，出现执法不规范的情况。

2.3.3 农药经营涉及跨部门执法，在日常的执法检查中部门间、系统内协作性不强，通常为日常监管发现问题后移交线索到相应部门，可能存在延误违法行为最佳查处时间的情况。

3 对策及建议

3.1 加大培训力度，增强法律法规意识

3.1.1 加大对农药经营者的培训 《农药管理条例》《农药经营许可管理办法》等对农药经营的门槛要求相对较低，对学历或证书等的要求仅为农学、植保、农药等相关专业中专以上学历或者专业教育培训机构五十六学时证书，而当前农药相关法律法规规章制度在不断完善，新农药产品不断发生变化，病虫害防治专业知识不断更新，农药经营者也需要不断吸收新知识，才能一直满足熟悉农药管理规定、掌握农药和病虫害防治专业知识、指导安全合理使用农药的要求。

3.1.2 加大对农药经营许可相关负责人员的培训 由于农药经营许可单位众多，人员变动快，仅凭个人理解对农药经营许可相关规定的认识可能存在不一致等因素，为保障全省严格按照《农药管理条例》《农药经营许可管理办法》等相关要求进行农药经营许可事项的办理，应定期组织对农药经营许可相关负责人员的培训。

3.1.3 加大对执法相关人员的培训 由于农药涉及范围较广，农资相关产品类型多，假农药、劣质农药等造假、混淆技术不断升级，对农业执法人员的要求也随之提高，因此结合案例加大对执法人员的业务培训实现有法必依十分必要。

3.2 理顺各级关系，提升管理水平

3.2.1 理顺各级农药经营许可负责单位的关系由于各级职能职责划分不同，市级、县级负责农药经营许可的单位可能不完全一致，具体到接收申报资料、材料审查、实地核查、制证发证等具体环节可能涉及多个机构，为保证各级做好本行政区域的农药监督管理工作，建议理顺各级负责单位职能职责，按农药经营许可流程明确具体负责机构，确立权利责任清单，便于及时调度、灵活指导等。

3.2.2 理顺各地监管部门之间的关系 按照《农药管理条例》《四川省农药管理条例》等相关要求，农药的监督管理工作由农业农村主管部门及其他有关部门负责，但由于各地“三定方案”中对具体事项的职能职责划分可能不一致，建议严格依照法律法规和“三定方案”规定，确定监管主体及监管职责，防止出现监管真空。

3.3 加大执法力度，促进市场规范化 由于农药经营的执法监管内容较多，主要涉及经营许可、农药采购、农药销售、农药包装废弃物回收处理等方面，故农药经营中对应的执法事项较多，还可能涉及市场监管、生态环境等部门，因此各地应通过“双随机 一公开”等方式开展联合执法、异地交叉执法、专项检查等，根据对应情节严重程度的不同，按照《农业行政处罚程序规定》《四川省农业行政处罚裁量权适用规则》《四川省农业行政处罚裁量标准》等相关规定，通过责令改正、没收违法所得、没收违法经营农药、罚款等处罚；对拒不改正或者情节严重的，吊销农药经营许可证；构成犯罪的，依法追究刑事责任，将形成的农药经营诚信档案予以公布，倒逼农药经营者严格按照要求进行经营活动，促进农药经营秩序进一步稳定好转。

3.4 持续加强监管，提高监管水平

3.4.1 强化上级农业农村主管部门对下级农业农村主管部门的监管 建立健全监督制度，通过书面、实地监督检查等方式对其农药经营许可管理工作进行监管，防止出现对不符合条件的申请人准予许可或者对符合条件的申请人拒不许可的情况，进一步督促各级切实履行农药经营监督管理职责。

3.4.2 增强部门内部的监督 部门内也要加强对相关人员履职情况的监督，对农药经营许可流程、条件是否满足相关要求的判定、审查核查合法性等方面进行督查，保障不同人员均能按照同一标准、同一流程实施许可，保证许可事项办理的公平、公开、公正。

3.4.3 加强社会监督 通过普法宣传培训等方式，增强群众的法律意识，充分利用公民监督和舆论监督，认真对待农药经营许可管理方面的批评、建议、信访、投诉、举报、控告、检举等，及时进行核实、处理，积极反馈答复，不断完善相关制度。