探讨城市更新项目中拆除重建类的法律风险及防范措施

韩纬武

北京德和衡（广州）律师事务所，广东 广州 510000

拆除重建类城市更新项目是对存量土地的二次开发、盘活。实施拆除重建类城市更新项目有利于打开城市发展新局，使城市焕然一新。随着社会经济快速发展，拆除重建类城市更新项目愈加受到了重视。当前，我国取得了一定的拆除重建类城市更新成果。不过，在拆除重建类城市更新项目中出现了一些法律纠纷。由此可见，在实施拆除重建类城市更新项目的过程中不容忽视法律风险。为把控法律风险，要重点研究拆除重建类城市更新项目的法律风险，提出可靠的法律风险防范措施，切实有效防范法律风险。

一、拆除重建类城市更新项目介绍

（一）拆除重建类城市更新项目概念

拆除重建类城市更新项目是基于提高土地利用率、盘活土地、丰富城市内涵的目的，有计划地对某些地区进行的拆除重建整治项目。伴随着城市化进程的加深，城市土地资源变得十分紧张。为满足人们对城市土地、空间资源的需求，我国积极探索城市更新模式，以期提高城市发展水平［1］。

（二）拆除重建类城市更新项目的步骤

为提升城市建设水平，我国确定了拆除重建类城市更新项目。拆除重建类城市更新项目涉及的利益主体多、影响范围广、工作事项多。如果不注重处理拆除重建类城市更新项目，就引起法律纠纷，产生一系列社会矛盾，制约社会稳定发展。基于此，应当高度重视拆除重建类城市更新项目，降低法律风险。单独改造、合作改造、政府组织实施等是拆除重建类城市更新项目的重要操作方式［2］。为控制法律风险，需要认真地研究拆除重建类城市更新项目操作流程。本次围绕着市场主体改造模式探究了拆除重建类城市更新项目的操作的流程，旨在为拆除重建类城市更新项目的顺利推进提供科学的指导。操作流程如下所示：

一是权利主体授权，同时取得改造意向书或委托书。在这种情况下，才可以进行拆除重建改造工作；二是申请项目制定规划并获得批准。围绕着拆除重建类城市更新项目制定规划，并获得相关政府的批准；三是核查与汇总土地和建筑物。深入实际地点，核查与汇总土地和建筑物的面积、数量等；四是获取更新项目规划批复。政府需要批复拆除重建类城市更新项目。在获得政府批复后，项目实施主体就可以真正地获得项目推进的权利；五是和业主签订拆迁安置补偿协议。业主是拆迁的对象。在拆除重建类城市更新项目中，应与他们签订拆迁安置补偿协议，用以补偿拆迁为他们带来的损失，确保他们能够稳定生活。

（三）拆除重建类城市更新项目的要点

单独改造、合作改造、政府组织等是拆除重建类城市更新项目实施的模式。本次主要围绕着市场主体改造模式探究了拆除重建类城市更新项目的要点。阶段一：征集意愿、立项阶段。改造主体、业主是第一阶段的重要主体。在第一阶段，改造主体应当与业主沟通、交流，为业主介绍改造的缘由以及改造对于业主或者城市建设的好处，便于获得业主的同意，确保业主签订协议。在这种情况下，改造主体就可以合法合规地申报城市更新项目，以此后续顺利地推动城市改造活动；阶段二：土地资源及建筑物核查，规划编制。城市更新计划是具有时限的，所以改造主体应当在时限内报批城市更新项目。同时还需要审核建筑物信息；阶段三：拆迁补偿协议签订，施工主体确定。在城市更新项目计划批准之日起1 年之内（各地不同），改造主体需要确定施工主体。如果施工主体不能够在规定的期限内确定施工主体，则会被取消施工计划。在此阶段，项目实施主体需要与业主协商，签署补偿协议。值得注意的是：倘若改造的是旧住宅区域，那么政府需要出现组织以及落实补偿安置方案。在征得约占建筑总面积90%以上业主授权同意后，就可以公开确定项目实施改造主体［3］。无论是拆迁补偿协议签订还是施工主体确定，都需要依据法律程序。

二、拆除重建类城市更新项目法律风险及防范措施

（一）意愿征集和立项环节的法律风险及防范措施

1.不符合申报条件。为规范拆除重建类城市更新项目，拆除重建类城市更新项目细则对项目的条件进行了规定，并且明确了项目改造的标准。为防止出现不符合申报条件的问题，应当深入研究城市更新项目实施细则以及标准，合理立项。如果难以根据城市更新项目实施细则以及标准判断项目是否符合申报条件，就可以咨询相关部门，以便保证判断的准确性。

2.改造意愿不强烈的风险。在拆除重建类城市更新项目推进中有时会出现改造意愿不强烈的问题，尤其是旧村改造项目更容易产生改造意愿不强烈的风险［4］。主要表现：村民、村集体并不愿意接受旧村改造，仍旧希望能够在村中生存与发展。而在缺乏退出机制或资金保障的情况下，改造项目难以顺利推进，也难以撤退，从而陷入改造僵局。此外，也容易为农村治理带来风险，不利于农村稳定发展。针对改造意愿不强烈的风险，一方面，要了解改造对象对改造项目的看法以及其他观点，动之以情、晓之以理地与改造对象沟通、交流，便于征得他们同意；另一方面，要提前预想到该问题，建立健全退出机制，做好资金保障工作，防止出现进退两难问题。

（二）无法实现商业目标的法律风险及防范措施

改造主体主要基于经济利益而实施改造项目。为保证自身能够从改造项目中获得最大化收益，应当提高容积率。不过，改造主体并不能够一味提高容积率，因为在超过规定范围的容积率时，就不能够通过项目审批，何谈能够从项目中获得收益。因此，应当根据相关规定确定容积率。科学利用“非农业建设用地指标”有助于改造主体获得更大的收益。所以，改造主体可以认真地研究“非农业建设用地指标”，并科学地利用该指标。

（三）规划环节的法律风险及防范措施

1.单元规划公示存在异议。业主在项目单元规划审批中发挥着重要作用。若是业主对项目单元规划、拆迁补偿方案等存在争议，那么就会为项目单元规划审批流程的顺利推进带来极大的阻碍。为保障项目单元规划审批流程的高效推进，开发商应当在单位规划编制中积极联系业主，鼓励业主提出建议，并尽可能地满足他们合理需求。与此同时，开发商还可以设计多种方案，让业主进行选择，从而避免在项目单元规划审批中出现问题。

2.规划不能通过政府审批。在规划环节，有时会出现规划不能通过政府审批的问题。造成该问题的原因包括：项目地块法定图则内容是开发商在规划中应当遵守的内容，但是在利益的驱使下会改变项目地块法定图则内容。在这种情况下，就难以通过审批，影响项目推进。此外，城市更新单元规划报批是具有时间限制的，所以应当在公告规定的时间范围内进行规划报批，否则就不能够实施该项目。针对以上问题原因，需要采取以下措施。一方面，要研究项目地块法定图则内容，按照项目地块法定图则内容开展规划工作。另一方面，要了解公告规定的城市更新单元规划报批时间，合理加快报批速度，把控报批环节，确保在规定的时间范围内完成报批流程。

（四）开发建设和回迁环节的法律风险及防范措施

1.建筑拆除风险。施工主体需要做好建筑物拆除工作，确保后续改造工程的顺利推进。不过，在建筑物拆除的过程中有时会遇到业主没有在规定时间搬迁或者拒绝搬迁的问题。为降低建筑拆除风险，应当做好以下工作：一是在搬迁补偿安置协议中明确搬迁公告，尤其是要特别强调搬迁时间，保证业主在规定时间搬迁。同时还可以为业主发送关于搬迁公告信息，提高业主搬迁效率。针对延迟搬迁的业主，可以让其缴纳违约金；针对拒不配合搬迁的业主，可以起诉业主，便于确保业主搬迁。二是向业主结清水费、电费等相关费用，防止出现搬迁纠纷。总而言之，要根据建筑拆除风险类型，提出可靠的建筑拆除风险控制策略，并主动采取风险控制策略。

2.产权注销的风险。根据城市更新的有关规定，办理房地产权属证书注销需提供被搬迁房屋的房地产权属证书及注销房地产权属证书委托书。对于没有房地产权属证书的，则需要提交相应的产权证明文件及房地产权益由搬迁人承受的声明书。在这种情况下，就容易带来联系不上业主或业主不愿意出具委托书。如果不能够获得业主的委托书或者声明书，开发商就容易遇到项目实施问题，产生法律风险。为降低产权注销风险，一定要积极地探究控制风险的措施。搬迁补偿安置是一项重要的活动，关系着业主的利益。业主十分重视搬迁补偿安置协议签订活动。为规避产权注销风险，可以在业主签订搬迁补偿安置协议时，要求业主提前提交被改造房屋的房地产权属证书及注销房地产权属证书委托书，或者也可以在搬迁补偿安置协议达到生效条件时，要求业主提交相关证书以及委托书。通过开展这项工作，就能够在很大的程度上避免产权注销风险。

三、拆除重建类城市更新项目的法律风险防范保障措施

（一）加强制度建设

拆除重建类城市更新项目事关城市建设水平、百姓利益以及社会稳定发展。基于此，应当关注拆除重建类城市更新项目。其中，可以结合拆除重建类城市更新项目，建设相关制度，以此防范由拆除重建类城市更新项目引起的法律风险。一是建立责任制度。一方面，明确拆除重建类城市更新项目管理责任，督促管理人员主动地落实管理工作，规范开发商以及业主行为，降低法律风险发生频率。另一方面，明确拆除重建类城市更新项目法律风险防范责任，其中就可以指定专门的律师事务所或者司法援助机构，控制该种项目的法律风险，减少社会矛盾，促进社会稳定发展；二是建立走访工作制度。建立走访工作制度，确定走访工作流程以及标准，确保走访人员走入群众生活中，了解群众之所想，倾听群众建议。之后，就需要整理以及分析在走访活动中获取的信息资料，从而更好地服务拆除重建类城市更新项目法律风险防范工作。

（二）加强应急管理

为强化拆除重建类城市更新项目的法律风险防范效果，有必要加强应急管理，及时解决突发问题。本次从以下方面研究了应急管理的要点：一是在遇到突发性事件时，要保持冷静，认真接待群众，了解事件的原委，清楚事件产生的原因，便于针对性地解决问题。其中，就可以指派专业人员，为群众解决法律问题；二是在完成以上工作后，还需要召开会议，总结事件处理经验，便于为后续应急管理工作的顺利开展提供科学的指导。除了在面对法律纠纷事件时做好以上工作之外，还需要做好日常应急管理工作，根据法律纠纷事件类型，构建针对性地解决问题的策略，从而提高问题解决效率，做好法律风险应对工作。

（三）加强宣传教育

在拆除重建类城市更新项目中，开发商以及群众最容易发生法律风险。例如，规划不能通过政府审批、权利主体确认错误、谈判僵局、拆迁补偿安置协议签署存在争议、改造意愿不强烈、工期延误等均是由于开发商或者群众引起的法律风险。为保证法律风险防范效果，可以面向开发商以及群众进行宣传教育，确保他们将自己的行为置于法律法规下，防止做出违反法律法规的行为。值得注意的是：开发商以及群众遇到的法律风险存在一定的差异，所以还需要针对他们的实际情况，设计合理的宣传教育方案，以此起到良好的宣传教育效果。在宣传教育的过程中，需要积极地与开发商以及群众互动、交流，了解他们的问题，并指导他们解决问题。总之，需要从各个方面、各个角度做好宣传教育工作，以此构建法律纠纷防护网。

综上所述，拆除重建类城市更新项目是一项系统、复杂的工程项目。在拆除重建类城市更新项目推进的过程中，不仅需要把握项目实施活动，而且需要了解项目所存在的法律风险。为降低法律风险，有必要了解拆除重建类城市更新项目的法律风险，做好法律风险防范工作。与此同时，要积极总结拆除重建类城市更新项目法律风险防范经验，以此更好地控制法律风险。此外，还需要按照法律规范，开展拆除重建类城市更新项目，主动与业主联系沟通，签订拆迁补偿协议签订，减少与业主之间发生的矛盾。总而言之，要综合考虑拆除重建类城市更新项目法律风险防范工作，为拆除重建类城市更新项目的高效开展奠定基础。