完善排污许可“一证式”监管体系的对策研究

张兰女

（深圳市生态环境局宝安管理局，广东 深圳 518101）

引言

在过去很长一段时间内，部分地区在开展经济活动中，会对当地自然生态环境造成严重破坏，导致经济难以维持持续性发展。为有效遏制这种情况，达成“绿水青山”的经济可持续发展目标，就需要合理应用排污许可制度，强化证后监管，建立以排污许可制为核心的固定污染源执法监管体系，规范企业生产行为，持续改善生态环境质量。

1 排污许可制度实施现状及监管要求

2016年11月，国务院办公厅发布《控制污染物排放许可制实施方案》（国办发〔2016〕81号），实施排污许可证改革，标志我国排污许可制度进入新阶段。同年12月，生态环境部（原环境保护部）印发《排污许可证管理暂行规定》（环水体〔2016〕186号），指导各地排污许可证申请、核发等工作；同时出台了《关于开展火电、造纸行业和京津冀试点城市高架源排污许可证管理工作的通知》（环水体〔2016〕189号），各地立即启动火电、造纸行业排污许可证管理工作，以及在京津冀部分城市试点开展高架源排污许可证管理工作。2020年12月，生态环境部印发了《关于构建以排污许可证为核心的固定污染源监管制度体系实施方案》，指导地方积极探索改革试点。近年来，各地积极探索实施排污许可证，探索出排污许可证和环境影响评价、总量控制、三同时验收等相关环境管理制度的有机衔接，基本建立法规体系完备、技术体系科学、管理体系高效的排污许可制。随着国家版的排污许可制确立实施，生态环境主管部门、企业已进入“一证式管理”时代。2022年3月，生态环境部印发《关于加强排污许可执法监管的指导意见》，明确了地方政府、有关部门、排污单位在排污许可执法监管中的责任，对排污许可的执法监管指明方向并提出要求，从总体要求、全面落实责任、严格执法监管、优化执法方式、强化支撑保障等五方面提出了22项具体要求，推动形成企业持证排污、政府依法监管、社会共同监督的生态环境执法监管新格局。

排污许可证是排污单位合法排污的“身份证”，取得排污许可证是排污单位“一证式”管理的开始，排污单位必须自觉做到“依法领证、持证排污、按证排污、自证守法”，落实好排污许可证后相关法律法规、规章制度等环境管理的政策要求。依法取得排污许可证后，排污单位应按照排污许可证的规定排放污染物、规范运行维护污染防治设施、开展自行监测、进行台账记录并按时提交执行报告、及时公开环境信息，履行排污许可证持证单位的基本义务，主动落实企业生态环境保护主体责任。未取得排污许可证的，不得排放污染物。若企业存在无证排污、违证排污等违法违规行为，生态环境行政主管部门依法对企业采取限期整改、停产整治、行政处罚、吊销排污许可证等手段予以处理，情节严重的，报经有批准权限的人民政府批准，责令停业、关闭；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

2 排污许可“一证式”监管存在的问题

2.1 证后监管缺乏刚性约束

自2016年底排污许可制度改革实施以来，各级生态环境部门的精力主要集中在固定污染源排污许可全覆盖的工作上，证后执行仍然缺乏必要的刚性约束，证后监管执法工作尚未进入常态化，在一定程度上削减了排污许可制度本身的权威性，也降低了基层管理人员对制度改革的信心。而且，在证后监管缺乏刚性约束时，也会产生许多软性的制度问题，会对排污许可监管造成许多不可预见的衍生性问题，这也是在以后的工作中需要严格注意的一个问题。

2.2 证后监管技术更新不到位

固定污染源排污许可证是对企业污染排放控制和各项环境管理要求的集成，涵盖了排污单位的生产设施、产品产能、原辅燃料、污染防治设施、产排污环节、排放口、污染物、许可限值、环境管理等环节，要求较为全面、复杂，专业性强。虽然目前国家对排污许可证后管理提出了相关要求，但由于排污许可证后监管体系还未完全建立，缺乏可操作性的排污许可证后现场检查技术指引，执法人员在进行执法时，如果完全对照排污许可证文本执法，容易出现执法的难度大、周期长、不能完全掌握执法监管重点和执法频次要求等问题，现场监管人员会感觉无从下手，证后监管很难达到预期效果，从而增加了执法部门的监管压力。我国各个领域正在进入发展的新时代，生产技术会保持不断进步与发展。如果证后监管技术迟迟无法更新、升级，会导致证后监管和生产企业产生越来越大的差距，现有的排污处理工作效果也会逐渐降低，增加社会运营的难度。

2.3 排污单位环保主体责任意识不强

强化排污单位的主体责任是落实排污许可制度的关键环节。全新的排污许可证制度正式实施以来，经过管理部门前期宣讲及培训，部分大型企业对新的排污许可“一证式”核心管理思路有了一定的了解，但部分企业对排污许可制度意义了解不深，对新的排污许可证的认知不足。首先是在前期申报环节，前期申报由第三方填报，企业自己对于新的排污许可证上的内容知之甚少，或者只是为了取得排污许可证，在填报排污许可证申请表时存在随意填报等情况，后续又频繁进行变更。另外，取得排污许可证后，按证排污、按证管理意识不强。排污单位主体意识和责任感不足的表现，无形中增加了排污许可证核发和监管的工作难度，严重影响了证后监管的进程及质量。

2.4 环境管理要求精细化程度不足

在排污许可内容上，虽污染物种类、污染因子、排放限值等内容明确，但部分内容缺失、环境管理要求笼统空泛，工作重点不突出，不能够引起持证单位重视，难以满足监管人员“看得明白”、排污单位“懂得落实”。而且，针对环境开展精细化管理，也可以对排污许可证管理产生更长久性的正面影响，对于各个领域的健康发展均有良好应用价值，需要对这方面进行深入研究。

3 完善排污许可证“一证式”管理的对策建议

3.1 加快排污许可相关配套制度的建设

《排污许可管理条例》虽然确立了排污许可制度的法律地位，明确管理体制和部门职责，强化无证排污、不按证排污的法律责任，全面实施排污许可“一证式”管理，仍需加强相关配套制度及指南修订，为强化排污许可管理提供法律和技术支撑。如加快制定修订重点行业排污许可证申请与核发技术规范、自行监测技术指南；完善排污单位自主标记数据有效性判定规则，强化自动监测设备的计量管理；出台污染物排放量核算技术方法和污染物排放超标判定规则；结合当地行业特点，出台证后监管技术指南，明确监管流程、监管内容、监管重点等关键内容，便于科学、规范地开展排污许可证证后监管工作。

3.2 完善并加强监管联动机制

建立健全排污许可证后管理相关管理体系，进一步明确排污许可证事中事后监管的职责边界、明确权责分工，加大各项投入，制定证后监管工作实施细则，明确工作目标，各相关部门要加强统筹协调，以形成有效的工作合力。核发部门应及时将持证单位清单移送环境监测和环境执法部门。环境监测部门应加强对自行监测方案的审查，以及对持证单位自行监测开展情况的抽查。执法部门要制定执法检查计划、执法工作手册等，并按计划组织开展排污许可执法检查。同时，以构建以排污许可制为核心的固定污染源监管体系为目标，加强相应的能力建设，尤其是要重视排污许可管理队伍建设以及生态环境信息化能力建设等。各部门要严格按照证后监管要求，转变工作理念，实现信息共享、联动监管、协同共治，确实做到从“排污许可”到“排放管理”的转变，确保排污许可证后监管工作高效进行。在监管联动机制中，需要明确具体的主导部门、组织部门、参与部门，根据健全排污许可证后监管需求，对于不同部门在监管联动机制扮演的角色需要履行的责任，进行有效的确认工作，确保各个部门的人力资源与信息资源可以得到高效率利用。而且，这种事先明确各个部门工作责任的方法，也可以从源头上解决不同部门在问题发生时，对责任进行相互推诿的问题，让所有参与部门都可以拿出百分百的工作状态，投入到监管联动机制的维护与应用中，进而达到高质量的健全排污许可证后监管标准。

3.3 增强排污单位主体责任意识

加大明确排污单位责任相关法律法规文件宣传力度，引导企业建立高质量的生态环境保护的管理模式，提升自身环保管理规范化水平。一是企业要认识到绿色环保对于未来经营生产的重要性、社会发展的意义，做好各类生产机械设备的更新与维修工作。同时，寻找与当前使用的生产原料功能相仿、污染效果更低、制备能源消耗量更少的绿色原料，并对生产过程做更可靠的管理活动，从各个方面有效控制污染物排放量，以便开展高质量的环境管理工作。建议企业对一线生产人员做详细的访谈，合理分析现有的生产机械设备与生产原料在污染方面的问题，做好相应的处理工作，合理降低企业的环境管理工作难度；二是根据自己生产模式、管理需求等方面做详细分析，以此制定更具有针对性的生产活动管理制度，鼓励企业员工主动参与到环境管理活动中，并将这种行为和企业生产活动进行绑定，完成企业生产活动的规范化升级。企业可以召集员工大会，从管理层、生产层等各个方面做详细分析，让环境管理活动可以拓展到全企业的各个部门中，让企业获得全员化的排污处理责任意识；三是需要从长期可持续发展角度，针对排污许可制度做更细致的分析，采用适当方法应用到企业各个方面，主动承担环境管理的社会责任。企业可以参考同行业的其他企业的排污许可制度优点，分析本企业的缺点，以此实现以优补缺，做好自我的排污学科制度更新工作，实现高质量的环境管理工作[1]；四是建立排污企业诚信档案，将排污企业的正常生产经营活动、污染物排放情况、污染治理水平及能力与相关环境违法违约行为等信用信息纳入诚信档案。除以上基础的工作内容外，还可以通过三阶段化教育模式，落实排污单位主体责任意识提高的相关工作。首先，向现有的排污单位进行基础的专业培训，让其认识到排污处理对于社会经济发展的重要性，并且提供相应的处罚文件，让排污单位产生足够的意识，逐渐优化自身的排污治理能力；其次，针对完成专业培训的排污单位，利用定期调查与不定期抽查的方式，确认其污染物排放是否达到标准。如果没有达到，需要以相关法律条文，对排污单位进行行政处罚，并督促其对问题环节进行改善；最后，在下一次的专业培训中，将没有达到排污处理标准的相关单位作为典型负面案例，并选择排污处理良好的相关单位作为正面案例，通过两者对比，让更多的排污单位认识到如何开展高质量的排污处理工作，为地区实现高质量的排污处理工作打下扎实基础，发挥其应有价值。

3.4 优化排污管理工作细节

将排污许可制度应用到企业环境管理活动中，可以从客观角度反映企业在生产过程中排放的污染物情况，监管部门也可以根据社会企业的污染物排放信息，逆向分析排污管理工作情况，再向社会企业提供必要的支持工作，实现优化排污管理工作细节内容的工作目标。一是明确排污许可证后监管工作要点。结合地区工业企业现状，针对排污许可、登记管理类企业建立不同的证后监管现场检查清单，制定全面、可操作性的现场检查指南，细化监管检查流程和检查内容，做到监管有目的，执法检查有明细。二是出台相关排污管理规范。梳理排污许可证持证单位基本义务，明确排污许可登记单位主体责任，编制简明扼要的排污许可业务申报指南、排污单位污染防治规范化指南、自行监测平台填报指南、环境管理台账填报指南、执行报告填报技术指南以及相关涉环保手续事项指引，提供给所需要生产企业，合理引导企业明确环境管理相关责任、义务。三是提供必要指导帮扶。监管部门可通过“送法入企”“送法入社区”，或组织培训等线上线下形式开展指导帮扶，为企业应履行的环境管理责任做细化讲解，引导社会企业认识环境管理工作，了解细节内容，以便展开更为完善的生产活动，也为排污许可制度大规模应用提供便利条件[2]。对于排污管理工作的细节内容，既要做到大体框架的优化工作，也需要对细节内容做合理处理，让企业可以用更为认真与专业的态度，处理环境管理的各项工作，关注细节内容，重视排污管理资源的利用方式，让企业在生产过程中，能够落实精准化的排污管理工作。

3.5 加强排污许可证后监管信息化建设

加快排污许可证后监管平台信息化建设，综合运用互联网+、大数据等技术，搭建以固定污染源排污许可证为核心的“一证式”监管平台，实施污染源全生命周期管理，对污染源企业成立、生产、排污、管理、停产、搬迁等全过程进行管控。通过这种“互联网+监管”模式，可以建立起覆盖生产企业各个方面的智能化监管模式，减轻政府部门监管的人力资源投入成本，也可以有效提升企业监管的效率与质量。政府部门可以与生产企业、信息技术企业进行三方合作，由政府部门提供具体的工作需求，有生产企业确认在生产过程中的固定污染源，由信息技术企业负责建设信息化监管平台，确保排污许可证后监管信息化建设工作的妥善落实。同时，要将信息化监管平台的使用权交给政府部门，让其可以对管辖区域内的所有生产企业做有效控制；由生产企业定期访问信息化监管平台，确认自己近一段时间内的工作情况，做好污染源的自我改进工作；由信息技术企业根据信息化监管平台的使用情况，以每个季度或每个月进行一次数据更新与平台维护，确保信息化监管平台的长期、稳定运行。

4 结语

排污许可证是我国全面深化改革的一项重要举措，是生态文明建设的重要组成部分，建立以排污许可制为核心的一证式监管体系，能够为深入打好污染防治攻坚战提供坚强保障，需要政府单位、排污企业、社会公众的共同参与，共同推动地区经济与环境保护同步发展，达成人与自然和谐共处的发展目标。