重庆市文物保护单位“两线”划定

◎孙立唯

重庆山环水绕、江峡相拥，是中国西南地区重要的中心城市、长江上游经济中心城市、国家历史文化名城，其历史悠久，人文精神积淀丰厚。重庆市文化和旅游发展委员会（重庆市文物局）在推进全市文物保护事业高质量发展实践中，提纲挈领，抓住关键，高效完成全市64处全国重点文物保护单位、345处市级文物保护单位的保护范围和建设控制地带划定工作，并经重庆市人民政府批准，由重庆市文化和旅游发展委员会、重庆市规划和自然资源局联合公布实施，为推进“多规合一”改革进程奠定了坚实的基础，提前实现了《国务院办公厅关于印发“十四五”文物保护和科技创新规划的通知》中制定的“至2025年全国重点文物保护单位、省级文物保护单位‘两线’纳入各级国土空间规划百分之百完成”的预期目标。

■保障文物安全的法律底线

文物“两线”是指在文物保护单位周围划定“保护范围”线和“建设控制地带”线。保护范围是指对文物保护单位本体及周围一定范围实施重点保护的区域；建设控制地带是指在文物保护单位的保护范围外，为保护文物保护单位的安全、环境、历史风貌对建设项目加以限制的区域。

1961年，我国第一部文物保护行政法规《文物保护管理暂行条例》首次明确规定，应当对已经公布的文物保护单位划出必要的保护范围。1982年11月19日起施行的《中华人民共和国文物保护法》第一次提出，应在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带。《中华人民共和国文物保护法实施细则》规定，全国重点文物保护单位和省级文物保护单位自核定公布之日起1年内，由省、自治区、直辖市人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，设置专门机构或者指定专人负责管理。

文物“两线”作为全社会正确处理经济建设与文物保护关系的重要法律依据，在文物保护利用中发挥着重要作用。进入中国特色社会主义新时代后，文物保护空间管理纳入国土空间规划实施需求日益迫切，划定公布各级文物保护单位“两线”成为保障文物安全存续、确保执法监督有据可依的关键，是保障文物工作全面依法行政、落实文物保护主体责任、推进文物行政执法改革的重要措施。

■重庆市文物保护单位“两线”既往问题反思

近年来，重庆市各级文物保护单位“两线”划定工作取得了一些经验，也面临许多挑战。

一是基础薄弱，时效性差。在工作启动前，重庆全市64处全国重点文物保护单位中仅有15处完成“两线”划定公布实施，345处市级文物保护单位中“两线”公布率不足1%，“两线”划定工作严重滞后于文物事业发展需要。城口县全国重点文物保护单位“红三十三军指挥部旧址”、石柱土家族自治县市级文物保护单位“秦良玉陵园”等个别文保单位甚至还在沿用重庆直辖前由四川省政府公布的“两线”文件，时效性较差。

二是表述笼统，精准度不足。重庆市在编制城乡发展总体规划的过程中对如何正确处理城市发展与文物保护的关系进行了积极的探索。国务院公布的《重庆市城乡总体规划（2007—2020）》（国函〔2007〕90号）第四章第十一节规定，市级以上单体文物建筑的保护范围外缘线的最小范围分别为主体构筑物外墙线以外30米，或主体构筑物外围墙外围线以外9米；各类遗址、古城墙的外围线以外80米，或主体部分外围线以外30米；不可移动文物的主体外围线以外30米。建设控制地带外缘线的最小范围，原则上不得小于上述各项规定值的2倍。这一规定在相当长一段时间内都是重庆文物保护单位“两线”管理的主要依据，也是尚未完成保护规划、未明确保护区划的文物保护单位保护管理的主要参照。但是该原则表述笼统，难以反映重庆复杂的山地环境中文物本体保护与环境控制的具体要求。

三是重划定轻公布，执法追责难寻依据。随着中央和地方财政对文物保护投入力度的加大和系列重点文物保护项目的实施，大量文物保护单位有机会进行多轮规划编制和勘察设计，逐渐出现保护单位规划编制重划定轻公布的现象，多数规划通过专家评审后即完成结项，缺少必要的政府公布保护区划内容的环节。未经政府公布的“两线”内容未及时有效纳入城规、土规“一张图管理”，难以发挥其在基本建设项目和重大民生项目中的文物资源管理效用，文物单位环境、安全空间在城市建设中屡受侵占。

■新时代“两线”工作开创新局面

2018年底，重庆市文物局委托重庆市文物考古研究院（原重庆市文化遗产研究院），启动了重庆市各级文物保护单位“两线”划定工作。

2019年底，重庆64处全国重点文物保护单位“两线”划定工作全部完成，并经重庆市人民政府批准，由重庆市文化和旅游发展委员会、重庆市规划和自然资源局联合公布实施。

2021年，全市345处市级文物保护单位“两线”划定工作全部完成，并核准公布实施。市级以上文物保护单位全面纳入重庆市国土空间规划，实施严格保护。

2022年，全市1999处区（县）级文物保护单位“两线”划定作为文物事业工作重点赓即开展，并纳入市政府对区县政府考核的内容，目前已完成80%，年内有望全部完成并公布实施。到2023年底重庆市“两线”划定公布工作进入全国前列。

通过夯实重庆市文物保护单位“两线”划定工作，实现“筑牢保护文物安全防线”目标，大幅提升重庆市文物管理水平。重庆市政府高度重视，市文物局主动作为，攻坚克难、后来居上，突破了“两线”划定公布完成率较低的困境，率先实现各级文物保护单位“两线”划定公布全面完成的新局面。

“文运同国运相牵，文脉同国脉相连。”通过“两线”划定工作，重庆市各级文物保护单位基本已明确了文物保护和管理空间，形成了古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺及石刻、近现代重要史迹及代表性建筑等五类各具特色的保护管理空间体系，为推进全市不可移动文物全面纳入国土空间实现“一张图管理”，实现历史文化遗产全域全要素规划管控起到了重要的推进作用。通过全面划定公布全市各级文物保护单位“两线”，为全市不可移动文物行政管理工作的开展明确了管理边界，为文物安全划定了红线，为基本建设指明了程序，为加强文物执法的行政能力提供了有效的法律依据。

促进落实“先考古，后出让”机制。依照《国家文物局关于在国土空间规划编制和实施中加强历史文化遗产保护管理的指导意见》要求：“经批复的文物保护类专项规划、历史文化名城、名镇、名村街区保护规划主要内容要纳入详细规划，并叠加到国土空间规划“一张图”监督实施。”本次“两线”划定成果由重庆市文物主管部门与自然资源主管部门共同公布，有利于加强自然资源主管部门对涉及文物保护单位“两线”区域在入库或出让前精准落实“先考古、后出让”制度，对已明确“两线”管理范围的区域原则上无需再进行事先考古；对“两线”之外其他区域则应及时告知文物主管部门，并尽快组织开展考古工作。

在新征程上，重庆市蓄势整装再出发，将继续加强对“两线”实施的监督管理和动态监测，巩固“两线”工作成果，将文物保护与城乡发展相结合，扎实推进三峡库区历史文化遗产保护、革命文物保护利用、石窟寺和大遗址保护专项、长江国家文化公园建设等工作，促进文旅深度融合，发挥社会主义先进文化、革命文化、中华优秀传统文化的强大生命力、感召力和影响力，服务当代社会，彰显重庆历史文化的独特魅力。

■“两线”划定经验思考

重庆市文物保护单位“两线”划定工作得以顺利完成有赖于以下五方面经验。

一是顶层决策，保障投入。重庆市政府高度重视本轮文物保护单位“两线”划定工作，规定任务限期完成并纳入绩效考核目标，极大促进了各级区县行政部门主动作用的发挥。重庆市文物局顶层决策，结合全市国土空间规划统一调整契机，并联合重庆市规划与自然资源局组建工作领导小组；重庆市文物考古研究院指导区县各级文物保护单位属地管理部门同步展开工作，这种自上而下的项目组织机构解决了以往“两线”划定工作仅由文物主管部门指导存在的难沟通、难协调、难公布的问题，确保了“两线”划定与城市规划发展融合促进，克服了各区县文物行政主管职责难以发挥的弊端。

二是融合既有成果，提高划定效率。全面梳理第三次全国文物普查、地下文物控制带划定、川渝石窟保护专项、市级以上文物保护单位定点定位、重庆历史文化资源信息库建设、石窟及石刻专项调查、183处抗战遗址挂牌保护等重要工作成果，为本轮“两线”划定奠定良好的基础。相关部门全面收集了自重庆直辖以来历次公布保护单位、公布保护范围的相关文件，搜集整理了经由国家文物局评审通过的文物保护规划中的保护区划内容，结合现状对以上既有成果进行了校核微调，极大地提高了“两线”划定工作效率。

三是统一原则、精准施策。在“两线”划定过程中，重庆市始终坚持“保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理”方针，坚持文物保护真实性、完整性原则，明晰文物本体的构成要素，剔除后期添加的不当内容，及时补充遗漏本体，分析文物环境的空间特点，分级分类制定“两线”划定方法。

对于分布于长江干流及重要支流两岸、三峡库区消落带沿线的保护单位，“两线”划定突出文化生态景观保护理念。例如，对三峡库区的石宝寨、瞿塘峡石刻、白鹤梁题刻等国家文物保护单位建设控制地带的划定，不仅确保了文物本体及赋存环境安全延续，更践行了“两山”理论，融入保护长江文化理念，将适当江面、水域、对岸风貌和周边历史文化遗迹纳入管理范围内，以文物保护促进生态景观修复，彰显了重庆山水之城的独特文化魅力。

针对主城核心区、都市圈内的保护单位，“两线”划定工作则重在结合历史文化名城控制线及城市紫线管理要求，根据保护单位的区位特点，核定文物本体的构成要素，厘清产权关系和利益相关因素，结合城市的用地现状，合理划定保护范围，划定责任边界和有效管理空间。例如，法国水师兵营旧址、法国领事馆旧址、长江索道、胡子昂故居等保护单位，周边建设条件复杂，建设密度较大，文物保护用地与城市建设用地交错重叠，“两线”划定难度大。本次划定工作协同市规划部门，将保护单位现状、周边城市规划用地以及历史文化名城保护规划合并成“一张图”，梳理点、线、面“三层”空间管理需求，协调解决了上述保护单位的建设控制范围与城市规划对接中的矛盾。

对于散布于乡村或郊野的文物保护两线划定，则突出“与乡村振兴相结合、落实责任制、跨界融合技术团队”的工作特点，结合历史文化名镇名村和其他乡村历史建筑和传统劳作方式，分析视线通廊，适度扩大保护空间范围，营建“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽乡村景观。在市级文物保护单位“两线”划定工作中，市文物局向各区县下达“两线划定”专项资金，重庆市文物考古研究院积极向各区县分享“两线”划定技术要点和工作经验，赋予区县文物主管部门技术主导权限，鼓励区县组织多方技术力量参与完成“两线”工作，过程中为区县积累了文物保护管理经验，培育了文物保护技术人才。

四是动态公布，保障实施。重庆市现存文物保护单位管理现状差异大，难以同步完成“两线”划定工作，重庆市文物局灵活制定了“划定一批，公布一批”的工作方法，对于管理基础条件好、保护规划已获得国家文物局或重庆市文物局审批通过的，集中绘制“两线”说明及图则，优先完成政府公布程序。首批“两线”公布工作显示出重庆市政府完成此项工作的力度和决心，带动后续工作顺利展开。对于个别矛盾突出、情况复杂的保护单位，例如南岸区法国水师兵营旧址，重庆市文物局主动联系实际使用者及各利益相关方，宣传文物保护政策理念，展示保护工作决心，协调各方利益，为文物保护争取最大空间，最终顺利完成“两线”公布实施，解决了文物保护单位法定保护文件缺项问题。

五是积极探索，多规合一。为贯彻落实党中央、国务院关于加强历史文化遗产保护工作，把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施的指示要求，本次国保“两线”划定工作筹划之初，相关部门就积极协调重庆市规划和自然资源局，参照国土空间基础信息平台数据标准，制定了“保护范围与建设控制地带划定标准”。在现有各级文物保护保护规划、四有档案、近年测绘成果、文物资源定点定位信息及第三次全国文物普查的基础上，统一规范技术标准，补充更新历史文化资源，明确地理分布、空间定位，建立重庆市历史文化资源信息库，并与地理空间信息数据库有效对接，实现共同建设、共同管理。在“两线”成果公布后及时将重庆市各级文物资源的空间信息纳入国土空间同级平台，建立多部门数据共享与动态维护机制。本次“两线”划定工作针对湖广会馆等涉及重庆市历史文化名城或其他各级名城、名镇且分布于城市建设密集区的文物保护单位，统筹现存文物历史环境、周边其他各级文物分布及地下文物埋藏区等要素，结合城市紫线管理要求等历史文化保护线划定，既有利于文物保护管理，又有利于展现历史文化名城整体风貌的保护管理空间，实施严格保护；对于白帝城遗址、瞿塘峡石刻、白鹤梁题刻等涉及长江自然保护区的文物保护单位，需要水下文物保护区、地下文物埋藏区等探索“破圈”工作模式，结合其所在市、县、乡镇的国土空间总体规划要求，统筹现存文物的历史环境、水下文物的分布特点等要素，结合长江自然保护区红线，理顺文物保护与长江流域各类保护区管理要求，划定既有利于文物保护管理，又有利于保护恢复长江流域重要典型生态系统的保护管理空间，加强监督管理。