强化文物行政执法 筑牢文物保护防线

◎宋丹丹

文物是一个民族魂之所系、根之所在，文物行政执法工作对文物保护起着至关重要的作用。近年来，在党中央、国务院的正确领导下，在各级党委、政府的重视、支持下，在人民群众和新闻媒体的关注、监督下，经过全国文物系统和有关部门的努力，我国文物行政执法工作成效显著。但是也应该看到，文物执法的现状依然不容乐观。部分案件涉及在文物保护单位“两线”范围内非法建设；不少文物保护单位不依法管理，不落实安全工作，存在重大安全隐患，以致文物被盗、火灾、损毁等事件经常发生。

笔者以《中华人民共和国文物保护法》为基础，对文物行政执法的法理进行了深刻的思考，结合在文物执法一线的工作经历，概括我国文物行政执法工作的职责、现状和执法过程中面临的困境，进一步提出强化文物行政执法的见解和办法，以完善文物行政执法工作，从而保护文物安全。

■文物行政执法工作职责

2019年5月8日，文化和旅游部、国家文物局两部门下发的《关于加强地方文物行政执法工作的通知》（文旅文物发〔2019〕52号）中明确了文物行政执法的责任及职责分工，详细内容为“文化市场综合执法队伍统一行使文物市场领域的行政执法职责，由相关文化和旅游行政部门负责管理。文物行政部门在职责范围内指导、监督文化市场综合执法队伍开展执法工作。市、县两级有文物执法队伍的，文物市场以外的文物行政执法职责由文物执法队伍行使；市、县两级没有文物执法队伍的，由相关文物行政部门委托文化市场综合执法队伍行使文物市场以外的文物行政执法职责，并指导、监督文化市场综合执法队伍开展相关执法工作。文物行政执法工作按照《文物行政处罚程序暂行规定》施行”。

由此可见，文物行政部门和综合执法队伍在文物执法工作方面是有明确任务分工的。文物行政部门负责通报行政许可、追究文物违法案件责任、对涉嫌刑事犯罪的案件进行移送、鉴定及认定涉案文物等；而执法队伍负责开展文物行政执法检查和行政处罚，推行行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定法制审核制度，接收转办交办及数据监测发现的文物违法违规线索，推动违法行为的整改等。

■文物行政执法工作现状

文物保护任务重

目前，全国范围内有不可移动文物76万多处，国有可移动文物1.08亿件/套，全国重点文物保护单位5058处。由此可见，我国文物资源丰富，文物保护任务艰巨，这也给各地文物行政执法工作带来了一些困难。

文物保护单位分布零散

从文物保护单位空间分布特征来看，黄河中下游地区的文物保护单位最为密集。山西是文物资源大省，以山西的文物保护单位为例，其多数坐落于郊区、城乡接合部或者乡村，基本上村村都有古建筑，但是分布零散。此外，这些文物保护单位普遍地处偏僻，远离市区，交通不便，有的甚至需要步行前往。文物保护单位分布零散的特点使得文物执法日常行政检查需要配备执法车辆等，但是相关的软硬件设备却没有跟上。

文物保护基础工作薄弱

按照《中华人民共和国文物保护法》第十五条的规定，各级文物保护单位应该有保护范围、保护标志、记录档案，有专门的机构或专人负责管理。但是目前“四有”工作基础薄弱，有的缺乏记录档案，有的保护标志缺失等。对于文物保护单位来说，其还面临维护难度大、经费不足等问题。除此之外，有关部门虽然已经加强了机构队伍建设，增加了文物行政编制，但是文物执法方面的专业人才仍然短缺。

涉及政府部门多

针对我国文物资源特点、安全风险状况、文物流通利用情况等，文物保护与执法工作往往涉及多个部门，需要各部门合力开展联合执法。各种建设项目的审批、立项等由发改、规划、自然资源、环保、住建等部门负责；文物违法犯罪行为的查处由公安、海关部门负责；行政执法检查、行政处罚等行政行为的实施又需要市场部门及文物保护单位所在地乡镇人民政府、村民委员会、居民的配合。

■文物行政执法面临的困境

当事人文物保护意识有待提高

一方面，文物违法行为多发生在工程项目建设领域，绝大部分属于政府重大工程、民生项目。有的是政府主要负责领导主抓的“一把手工程”，还有的是政府主要部门负责的重点工程。这些工程和项目既与经济发展相关，又与改善民生相息。当文物保护和城乡建设之间产生矛盾时，部分当事人往往以牺牲文物为代价，片面追求经济增长和眼前效益，此类法人违法案件越来越多。另一方面，大型企业或者房地产开发商的文物相关法律意识淡薄，文物保护方面的知识不足，建设过程中发现文物隐匿不报，愿意以行政处罚换取项目建设的“合法性”，对文物造成了破坏。

执法队伍建设有待加强

省级层面一般没有专门的行政执法队伍，文物行政执法工作由市、县（区）文化市场综合行政执法队伍承担。尽管近年来文物保护的行政和事业编制有一定的增加，但是与繁重的文物保护任务和文物高质量发展的要求相比，文物保护工作力量仍显不足。大部分执法队伍没有相对固定的文物执法人员，执法力量薄弱，相对于繁重的文物保护任务，“小马拉大车”的情况比较普遍。此外，执法人员缺乏文物方面的专业知识。不可移动文物行政执法是一项政策性、专业性极强的工作，涉及方方面面，任务艰巨繁重，工作千头万绪，矛盾错综复杂。从宏观上说，执法人员要学习文物管理、规划管理、工程建设、教育园林等领域的知识；从微观上说，执法人员要拥有古建、美学、力学、消防等方面的知识，方能对违法行为现场进行初步研判。

法律监管有待完善

在文物执法过程中，除了人为因素的干扰和影响外，相关法律法规规定模糊、实际操作性不强也导致文物行政执法存在困难。例如，《中华人民共和国文物保护法》第二章第七条规定，将革命遗址等不可移动文物核定公布为国、省、市(县)三级文物保护单位，这三级文物保护单位都有《中华人民共和国文物保护法》划定保护范围和建设控制地带的法条规定。但是还有大量尚未核定公布为国、省、市(县)文物保护单位的不可移动文物，而这些文物保护点缺乏相应的管理规定和处罚依据，在行政执法过程中，只能将其列入不可移动文物的广义范畴来进行保护。

■文物行政执法工作实务中有“三难”

取证难

调查取证是确定行政违法行为，正确实施行政处罚的关键环节。在行政执法过程中，对施工方和建设方的调查取证困难重重。一方面，施工方往往是大型企业甚至是央企、国企，他们往往不积极配合调查，文书送达困难，可能出现下发的停工通知不签收、现场调查不开门、询问笔录不到场等现象，导致案件办理陷于困境。另一方面，调查取证具有时效性。因工程建设导致古建筑、古遗址被破坏的案件占有较大的比例，这类案件一般事发突然，破坏力强，相关证据（如被毁墓葬、残留遗迹等）也会随着工程建设的进一步推进而遭到破坏，甚至灭失。调查此类案件时，执法人员能否第一时间赶赴案发现场，直接影响着能否有效取证。

处置难

首先，文物案件的性质具有复杂性。文物行政违法行为通常是复杂而多变的，有单一的行政违法行为，也有从行政违法行为转变为刑事犯罪行为的，还有行政违法行为和刑事犯罪行为共同发生的。如建设过程中挖毁相关遗址就涉及发现文物隐匿不报的行政责任与盗窃、哄抢、私分或者非法侵占国有文物的刑事责任。同时，行政执法与刑事司法衔接程序有待完善，还需要进一步建立文物案件行刑衔接裁量基准、文物案件会商办理制度等。其次，文物的产权人或国有或私有。文物执法人员在检查某些私人所有的古民居时，因居民在内生活，存在居民未经审批擅自维修等情况，鉴于当事人的经济状况以及法律规定模糊，文物管理部门也束手无策。

整改难

文物行政执法的最终目的是保护文物安全。对于文物违法行为，尤其是严重破坏文物本体的违法案件，如果仅仅一罚了事或以罚代建，导致文物彻底损毁、消失，就违背了文物执法的初衷，也是文物执法者最不愿看到的结局。但如果让施工方或建设方改变规划，调整施工方案，让出空间单独把遗址或文物保护起来，也是非常困难的事。如果再让已受到行政处罚的违法者主动花钱修复被破坏的文物，完全整改到位，或者出资把修好的文物再利用起来，那更是难上加难。

■创新执法手段，提高办案技巧，保护文物安全

创新执法理念

1.从会办能办到想办敢办

各省文物局要发挥好执法指导、法律咨询、案件督办的作用。比如，如果执法干部缺乏文物执法知识，就应积极组织培训，送法到一线基层；当一线执法遇到困惑时，就应立即召开案情分析会，指明办案思路；当基层办案遇到阻力时，就应及时下发督查令。

2.从依法查处到原址保护

在文物行政执法过程中，执法人员应该始终把文物安全放在第一位，优先考虑原址保护。在对受损文物进行修复时，应要求违法单位严格按方案施工，坚持最小干预、修旧如旧原则，尽可能确保文物的历史信息不消失。这就要求文物行政执法队伍主动与文物管理部门加强合作，形成文物保护合力，避免出现执法与管理相互推诿扯皮的情况。有时，为了能让受损文物得到更好的修复，对违法单位的行政处罚会视其认错态度和文物修复情况再作决定，这也符合文物保护法对违法行为先责令整改，后依据情节再作行政处罚的规定要求。

3.从实体执法到普法宣传

文物行政执法工作应加大执法力度，尤其是加大对重点案件的查办力度，该督办的督办，该曝光的曝光，该问责的问责。案件查处的高压态势应越发明显，做到有案必查，有督必复。还应多次开展专项执法行动，如与公安机关联合开展打击文物犯罪专项行动，与消防部门联合开展文物消防执法专项检查，与宗教部门开展宗教活动场所文物安全执法督查等，充分发挥部门合作执法机制的作用。对问题突出的地区，由省文物局约谈地方人民政府，违法问题不解决就不放过。同时，文物执法部门还应坚持文物安全宣传教育工作不放松，把宣传与文物保护相关的法律法规作为普法工作的重要内容，定期深入各级文物保护单位、遗址和文物密集区范围内的社区，向当地群众面对面进行文物法制宣传，把宣传工作延伸到基层，延伸到公众；还可以利用网络与新闻媒体宣传文物保护志愿服务等活动，有效利用各项活动进行普法宣传，让全社会都参与到文物保护工作中，支持文物执法工作。

创新执法手段

1.加强合作，共同取证

针对调查取证难的问题，要联合公安、市场等部门，发挥部门合力。文物执法队伍和文物管理部门在基本判定案情的情况下，要及时下达停工通知，防止破坏行为进一步扩大；当制止无效，文物有可能受到更严重的破坏时，应及时拨打“110”报案，请公安机关到场维持秩序；当违法行为当事人不配合调查时，应及时与公安部门沟通，由其传唤当事人，一起询问作笔录，共同调查取证。

2.问责案件，及时移交

在经过调查取证，责任单位和责任人违法行为性质基本确定的情况下，对于一般案件，按照执法程序经领导审批后，由文化市场综合行政执法队伍对违法者实施行政处罚。对于重大案件，文物行政管理部门要及时向当地政府提交专题报告，说明案情，分清责任，提出建议，态度要坚决，建议要明确；经地方人民政府或党委主要领导审批后，文物部门积极协助，主动配合，加强协调，采取多种手段推动案件查处，保护文化遗产。

3.适度把控，营造氛围

目前，文物行政案件已成为容易引发社会关注的热点之一。正确引导和适度管控好舆论，营造有利于案件查处和文物保护的良好氛围，是文物行政执法人员必备的素养。由于网络传播速度快，当媒体提出监管不到位等许多疑问时，文物行政管理部门和执法部门要迅速反应，内部要统一思想、协调行动，积极应对媒体等各方的压力，避免工作被动。必要时，及时与媒体或举报人沟通，主动发声妥善应对，客观还原事实真相。并把文物行政部门和执法队伍所作的努力向公众宣传，争取他们的理解和支持。

4.整改到位，方可复工

文物行政执法工作的根本目标不是行政处罚，而是保护文物。对于现实中存在的土地规划阶段不征求文物部门意见，在建设方案审批时不经文物部门审核的这类违法行为，文物行政管理部门要主动介入，加强执法巡查。发现用地超过5万平方米的建设项目或未经考古，在文物埋藏区进行工程建设的行为以及未经审批，在文物保护单位“两线”范围内施工的行为，要及时加以制止并视情立案查处。对于施工有可能危及文物本体安全的建设行为，要提前告知。对已形成违法事实的行为，在行政处罚时要让违法者明确文物保护、修复的责任和要求，并让其作出书面承诺。一般要求建设单位修复文物或进行原址保护，不得随意迁建或异地复建，若违法者整改不到位，工程就不得复工，一定要将处罚与保护有机结合起来，达到保护文物的目的。

保护文化遗产是每个中国人的义务。文物行政执法人员要坚持依法行政，更要永怀“敬诚”之心，恪尽“坚守”之责，秉承“求是”态度，让历史文化遗产得以永续传承。传承文明是文博行业精神的核心，也是从业人员神圣的职责。希望每一位文物执法人员都能为促进文化遗产传承，实现中华民族的伟大复兴贡献自己的力量。