政府购买学前教育服务的理论逻辑、实践困境与发展路径——基于17个地区政策文本的分析

贺红芳，袁秋红

（1.湖南师范大学教育科学学院，湖南长沙 410081；2.重庆师范大学教育科学学院，重庆 401331；3.重庆市学前教育质量监测与评估研究中心，重庆 401331）

政府购买学前教育服务作为一种新的制度安排，是21 世纪以来我国各地创新学前教育公共服务供给的重要方式。2010 年国务院印发的《关于当前发展学前教育的若干意见》（以下简称“国十条”）指出采取政府购买服务等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务，这为各地实施政府购买学前教育服务提供了方向和指引。为落实“国十条”精神，我国浙江、福建、江西、青海、重庆等地积极探索政府购买学前教育服务，在购买的内容、方式、途径等方面积累了一些有益的经验。经过二十多年的发展，政府购买学前教育服务在我国各地得到了较好的推广和实践，在促进政府职能转变和提高学前教育公共服务质量中发挥了重要作用。然而，由于我国政府购买学前教育服务的实施时间不长，保障其顺利实施的制度和政策环境尚不成熟，各地在推进过程中还面临着诸多困境，有待进一步认识和解决。2018 年11 月，中共中央、国务院发布的《关于学前教育深化改革规范发展的若干意见》提出：“通过购买服务、综合奖补、减免租金、派驻公办教师、培训教师、教研指导等方式，支持普惠性民办园发展”“按照政府购买服务范围的规定，可将公办园中保育员、安保、厨师等服务纳入政府购买服务范围，所需资金从地方财政预算中统筹安排。”在推进学前教育高质量发展的新形势下，如何更加有效地实施政府购买学前教育服务，成为今后一段时期内我国学前教育发展需要解决的重要问题。目前，关于政府购买学前教育服务已积累了一些研究成果，但现有相关研究主要分析了某个地区的探索状况，而鲜少对我国各地政府购买学前教育服务的概况开展全面深入的研究。因此，本研究在厘清政府购买学前教育服务理论逻辑的基础上，通过深入分析重庆、浙江、江西、福建、四川、河北等4 省（直辖市）6 市7 县（区）共17 个地区的政府购买学前教育服务方案，指出当前我国各地在推进政府购买学前教育服务过程中的困境，并提出相应的对策建议，以期为各地进一步有效推进政府购买学前教育服务提供指导和借鉴。

一、政府购买学前教育服务的理论逻辑

政府购买学前教育服务是政府购买公共服务的重要组成部分，具有政府购买公共服务的共性，同时也具有其自身的特性。因此，站在政府购买公共服务的视角下，结合政府购买学前教育服务自身的特点，厘清政府购买学前教育服务的内涵及其必要性，明确政府购买学前教育服务的理论基础和运行机理，有助于更加深入地认识政府购买学前教育服务。

（一）政府购买学前教育服务的内涵和必要性

1.政府购买学前教育服务的内涵

政府购买学前教育服务从属于政府购买公共服务，是政府购买公共服务在学前教育领域的体现。政府购买公共服务起源于20世纪70年代西方国家社会福利制度的改革，旨在通过市场机制引入社会力量，实现政府由“划桨者”到“掌舵者”角色的转变。其含义是指将原来由政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照市场化运行的机制要求，由财政出资通过委托或公开招标等方式，交给具备条件的社会力量来完成，政府根据其提供服务的质量和数量支付费用，从而使相关公民获得优质的公共服务［1］。按照政府购买公共服务的界定，政府购买学前教育服务是指政府运用财政资金，将原来由政府直接提供的一部分学前教育服务，通过合同外包、公私合作、资金补助等方式，转交给有资质的社会力量提供，政府根据其提供服务的质量和数量向其支付费用的学前教育公共服务提供方式。

在明确政府购买学前教育服务内涵的基础上，还应厘清政府购买学前教育服务的边界问题。政府在提供学前教育公共服务中，并不是所有的公共服务事项都可采取政府购买的方式。学前教育公共服务项目是否可以外包与学前教育公共服务的类型、市场发育的程度、政府监管的水平等多种因素密切相关。目前关于哪些学前教育公共服务项目适宜采取政府购买的方式尚没有统一的标准。一般来说，政府在明确哪些公共服务项目适宜外包时，可采取成本效益分析、公共服务性质分析、价值观分析等方法予以判定［2］。结合上述判定方法，政府在确定将哪些学前教育公共服务外包时，应重点考虑那些具有成本优势、公共性程度较弱、效益和公平可以兼顾的学前教育公共服务项目。

2.政府购买学前教育服务的必要性

按照公共产品的分类，学前教育属于准公共产品，准公共产品可以采取政府提供、市场提供或者混合提供的方式。政府购买学前教育公共服务属于政府和市场共同提供的方式。和政府提供、市场提供相比较而言，政府购买学前教育服务将政府引导和市场运行相结合，突破了政府或市场单一主体提供的局限性，在供给质量、效率、公平等方面有其特定的优势。

首先，政府购买学前教育服务有助于提高学前教育供给质量。和传统的政府直接提供相比较而言，政府通过向有资质的社会力量购买服务，将有资质的机构、人员、技术等引入学前教育公共服务领域，能够充分发挥社会组织的优势，提供更加有针对性和个性化的学前教育服务，满足人民群众对优质、多样的学前教育服务的需求。

其次，政府购买学前教育服务有助于提高学前教育供给效率。政府购买学前教育服务将专业化的市场配置方式引入学前教育领域，通过签订合同的方式明确政府和社会组织各自的职责，能够创新财政资金的管理方式，提高学前教育财政资金的绩效，降低学前教育公共支出的压力［3］。和政府购买学前教育服务相比而言，市场提供的方式虽也注重效率，但由于资金使用和服务质量缺乏政府的监管，在公共性和公益上难以得到保障。

再次，政府购买学前教育服务有助于促进学前教育均衡发展。政府通过有针对性地向社会力量购买学位资源、保教岗位、教育质量等服务，能够有效补齐农村学前教育发展的短板。由于社会组织具有分工细致、服务多样的特点，在面向处境不利地位人群提供学前教育服务方面具有政府不具备的优势，同时能够避免市场在薄弱地区资源配置的缺陷，保障那些市场不愿触及的地方接受良好的学前教育，进一步促进我国学前教育均衡发展。

（二）政府购买学前教育服务的理论基础

政府购买学前教育服务的过程与制度经济学契约理论中的委托代理关系意义相同［4］，因而本研究主要从委托代理理论的视角来分析政府购买学前教育服务。委托代理理论起源于20 世纪30 年代经济学家对企业所有权和经营权的分离问题的探讨，是企业契约理论的重要组成部分。在现代经济学中，委托代理关系被视为一种契约关系，在这种契约关系中，委托人按照契约雇佣代理人为其提供服务，并根据代理人提供服务的情况给予相应的报酬［5］。该理论的中心任务是研究在利益相冲突和信息不对称的情况下，设计一种最优契约，这种契约能够较好地协调委托人和代理人之间的关系，并最大程度地激励代理人，促使代理人利益最大化地实现委托人的目标。按照委托代理理论，为实现学前教育公共服务的目标，政府在时间、精力、专业能力等有限的情况下，在某些方面无需亲自提供学前教育服务，可选择通过与民办园、教育中介组织等建立契约的方式，委托这些组织提供服务，通过评估其提供服务的质量，政府为其提供相应的资金和支持。在购买的过程中，由于政府和社会组织之间存在利益冲突和信息不对称，因而需要通过合约明确双方各自的职责，以最大化地提高政府购买的成效。

（三）政府购买学前教育服务的运行机理

1.向谁购买

苯酚-硫酸法测定香水莲花多糖含量,标准曲线如图1,回归方程为:y=6.966x + 0.024,R2=0.9995。

从委托代理视角来看，在政府和社会组织之间，政府是委托人，承接学前教育公共服务的社会组织是代理人。政府作为委托人，以明示或隐藏的契约形式将学前教育公共服务的供给职能委托给有资质的社会组织；社会组织作为代理人，为服务对象提供合同规定的学前教育公共服务。在提供服务的过程中，社会组织既可以自己“生产”所承接的服务，同时也可以委托其它社会组织“生产”，从而形成多重委托代理关系。

2.购买什么

我国政府购买学前教育服务初期的探索主要是购买学位资源，其起源于2005年上海浦东新区通过优惠园舍租金或补贴民办园招生的地段生均经费的方式，向民办园购买学位服务，以缓解公办资源紧张的压力，保障适龄儿童就近入园［6］。近年来，随着各地不断探索和实践政府购买学前教育服务，部分地区政府向社会力量购买的内容日益多样化，涉及学位资源、保教岗位、培训服务、管理服务等等。

3.怎样购买

按照购买的具体操作方式，常见的政府购买学前教育服务方式包括合同制、直接资助制、凭单制。除了这几种方式，另外还包括项目申请制、公私合作制等。这些方式既可以单独使用，也可以联合使用。由于不同购买方式各有其特点、优势和缺陷，其购买的具体作用机制也各不相同［7］。

4.购买得值不值

委托代理理论以“经济人”假设为基础，遵循两个基本前提：一是委托人和代理人之间存在明显的信息不对称；二是委托人和代理人之间存在利益冲突［8］。在委托—代理关系中，委托人不参与到具体的服务中，所获得的信息相对较少，而代理人长期从事某项服务，能够掌握更多的专业知识和市场信息，具有更多的信息优势。由于两者目标存在明显的偏差，代理人会从自身利益出发，凭借自身优势条件进行某些自利行为，追求自身效用的最大化。在政府购买学前教育服务中，由于政府和社会组织在专业性和目标上的差异，同样存在信息不对称和利益冲突的问题，因而需要借助第三方对社会组织进行绩效考核和监督管理，以最大化实现购买的目标。

二、政府购买学前教育服务的实践困境

自“国十条”提出通过政府购买服务等方式引导和支持民办园提供普惠性服务以来，各地开始不断探索和运用政府购买学前教育服务，并在实践中积累了一些有益的经验。但由于目前我国政府购买学前教育服务尚处在初步探索的阶段，各地在推进政府购买学前教育服务的过程中，在购买对象的承接、购买内容的选择、购买方式的运用、购买监督评估机制的建立等方面还面临着诸多困境，有待进一步认识和解决。

（一）向谁购买：购买对象的承接能力薄弱

表1 17个地区政府购买学前教育服务的对象

在优质购买对象数量缺乏，承接能力普遍薄弱的情况下，一些地方政府在购买学前教育服务的过程中，明确购买对象仅达到办园基本条件就能够成为政府购买服务的承接主体［11］。如，江西省在承接主体需具备的基本条件中明确：“办园条件基本达到《江西省幼儿园基本办园条件标准》”［12］。加之，当前我国教育中介组织的数量较少，发育程度较低，缺乏足够的谈判能力和服务产品的提供水平［13］，因而生产者之间的竞争关系不强。总的来说，当前我国社会组织供给学前教育服务的市场尚不完善，政府在将自己从“直接生产者”转为“间接供给者”的过程中，购买服务的质量难以得到保障。

（二）购买什么：购买内容大多较为单一

政府购买服务内容的多样性，在一定程度上体现了政府通过发挥市场机制调动社会力量参与公益性服务的程度。通过分析上述地区的政策文本发现，随着我国各地政府购买学前教育服务的推进，少数地区在开展政府购买学前教育服务的过程中采取了组合政策，其内容呈现多元化的特点，涉及学位资源、保教岗位、师资培训、园所管理等其中的两个或是更多的项目（见表2）。部分地区将保教岗位纳入了购买范围，为公办园、乡镇中心园、农村幼儿园等补充保教人员。但从总体来看，当前多数地区购买学前教育服务的内容普遍较为单一，仅涉及学前教育学位资源，缺乏对其它方面内容的购买。

表2 17个地区政府购买学前教育服务的内容

另外，从购买的目的来看，各地购买学前教育服务的主要目的是在短期内弥补公办学前教育服务供给的不足，借助市场力量起到“补短板”的作用。多数地区通过向社会力量购买学位资源，主要是为了扩大普惠性学前教育资源，快速提升普惠性幼儿园覆盖率。如重庆市在政策中明确：“在公办幼儿园学位资源不能满足社会需要的地方（尤其是人口众多的城区），教育行政部门向民办幼儿园购买学位资源”［14］。另有少数地区探索购买教师、保育员等岗位，也主要是为教职工补充困难的幼儿园提供扶持。如贵州省铜仁市德江县明确政府购买保教服务的岗位为：乡镇编外教师、保育员、安保人员、村级幼儿园志愿者及保育人员［15］。因此，政府购买学前教育服务在购买内容上体现更多的是对政府本身提供学前教育服务不充足的补充，主要实现的是提高普惠性学前教育服务供给效率的功能，而对于政府职能转型和质量提升的作用难以发挥出来。

（三）怎样购买：竞争性购买方式运用不足

根据购买是否符合市场化机制的要求，政府购买服务可分为竞争性购买和非竞争性购买。其中，竞争性购买需具备两个条件：一是公开招投标；二是建立在契约关系之上的购买程序和购买合同［16］。“国十条”颁布后，为了创新政府购买学前教育服务的方式，不少地方经过积极的探索和实践，采取了合同制的购买方式，并运用了生均补贴、等级奖励、直接资助、减免租金等多种财政补助形式（见表3）。但在具体实施过程中，由于购买对象的承接能力较为薄弱，缺乏完善的市场竞争环境，难以通过公开招投标的方式筛选出有资质的承接主体，从而导致竞争性购买方式运用不足。

表3 17个地区政府购买学前教育服务的方式和财政补助的方式

尽管许多地区在政府购买学前教育服务的方案中，指出通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，与具备资质条件的承接主体签订合同，明确购买者和承接者双方的权利和责任，这带有竞争性购买的意味。但在推进政府购买学前教育服务的过程中，由于我国各地承接政府购买学前教育服务的竞争市场并不成熟，真正有条件的、发展成熟的、专业性强的承接主体并不多，管理上还存在各种问题，因而在实际执行过程中，难以实现严格按照竞争性购买的程序开展购买。许多地区在购买时主要采取生均经费补助的方式，在购买关系确立后政府对承接主体直接给予补贴，承接主体可以较为容易地获得政府的资助，且资助的数额与其提供服务的质量关联度不大。如，江西省上饶市广丰区明确规定：“向广丰区幼教中心、洋口镇中心幼儿园、桐畈镇中心幼儿园、毛村镇中心幼儿园分别购买学位200个、50个、50个、100个，招收家庭贫困新生”，城区和农村的幼儿园分别按每生每年2000元、1000元的标准补贴保教费［17］。竞争性购买方式运用不充分，这样就会导致政府未能通过市场化的竞争遴选出最具有资质的、专业性强的购买对象，从而在很大程度上制约了政府购买学前教育服务的质量。

（四）购买得值不值：购买服务的监管评估机制不完善

建立有效的绩效考核和监督管理机制，是保证政府购买公共服务质量，实现政府成为“精明买家”的关键环节［18］。当前，多数地区在政府购买学前教育服务的政策文件中，明确了要对购买项目开展绩效评估和监督管理，但还存在监管评估机制不完善、监督评估不到位的问题。主要表现为：首先，监管评估主体单一。不少地区对购买项目的监管评估大多是在政府内部进行，缺乏第三方机构的监管评估和社会公众、媒体的监督。如，河北省沧州市明确由教育部门、财政部门等对政府购买学前教育学位资源的承接主体进行监督管理［19］。这样的监管评估往往会带有主观色彩，极大可能造成监督评估结果不够客观、监督效率低下等的问题［20］。其次，过程性监管评估缺乏。当前，我国多数地区在购买项目进行过程中，对政府拨付资金的使用效益、项目实施情况等缺乏动态的监管评估，导致政府难以全面掌握购买项目的信息。一些地区尽管事前以合同的方式明确了承接主体的责任和应提供的服务，但由于对资金的流向和使用、项目开展的进度、项目服务的质量等缺乏监督评估，导致承接主体很有可能为了获取更多的利益而降低学前教育服务的质量［21］。再次，监管评估结果运用不充分。当前，许多地区尽管在政策文件中明确了购买项目的监管评估结果要向社会公开，作为以后年度编制预算和享受奖补的重要依据，但过分强调终结式评价结果的运用，对承接主体缺乏过程性的结果反馈。这样的监管评估虽然能够较好地保障政府购买服务的基本规范，但产生引领发展的作用不大，监督评估和绩效考核的促进功能未能发挥出来。

三、政府购买学前教育服务的发展路径

政府购买学前教育服务作为政府提供服务的一种新理念，已日益成为我国各地推动学前教育普及普惠发展的重要政策工具。在推进学前教育高质量发展的新形势下，面对当前政府购买学前教育服务面临的困境，各地需从积极扶持和培育社会组织、拓宽政府购买服务的内容、强化购买服务的竞争机制、健全完善监管和评估机制等多种途径入手，提高学前教育公共服务的供给质量，以更好地满足人民群众对优质、多元的学前教育公共服务的需求。

（一）积极扶持和培育社会组织，提高社会组织的承接能力

提升社会组织的承接能力，促进承接主体的健康有序发展，是有效推进政府购买学前教育服务的重要条件。针对当前普惠性民办园、教育中介等社会组织承接政府购买学前教育服务的内在动力不足、专业性缺乏、服务质量不高的问题，应多措并举逐步提高购买对象的承接能力。首先，建立激励机制鼓励社会组织积极参与政府购买学前教育服务。为激发社会组织参与政府购买学前教育服务的积极性，各地应进一步优化和完善扶持政策，明确可通过专项补助、以奖代补、税费减免、派驻公办教师、结对帮扶等多种方式，鼓励和支持有条件的社会组织承接政府购买学前教育服务，营造具有竞争性的市场环境。同时，在中西部农村薄弱地区，应根据需要进一步加大奖励和支持力度，积极引导符合条件的社会组织充分参与到农村学前教育公共服务供给过程中。其次，推进社会组织承接政府购买学前教育服务的自身能力建设。各地可构建社会组织承接政府购买学前教育服务的培训平台，通过人员培训、项目指导、结对帮扶等多种方式，为社会组织提供专业化和个性化的支持。对于在管理、师资、技术等方面缺乏的社会组织，可按照“按需培育，分类支持”的原则［22］，依托平台对其开展有针对性的培训活动，为社会组织赋能，提高其承接政府购买学前教育服务的能力。第三，建立健全社会组织承接政府购买学前教育服务的等级评估机制。在明确社会组织参与购买服务所应具备的资质条件的基础上，应建立健全对社会组织的等级评估机制，通过招标活动对参与政府购买学前教育服务的社会组织开展评估和鉴定，根据评估结果确定社会组织的等级，以筛选出最具有资质的民办园、教育中介组织等社会力量提供学前教育服务。

（二）适当拓宽购买服务的内容，精准实施购买学前教育服务

针对政府购买学前教育服务的内容大多较为单一的问题，需积极适应政府职能转变和学前教育事业普及普惠发展的需要，适当拓宽政府购买学前教育服务的领域，结合社会需要有针对性地实施政府购买学前教育服务。首先，合理界定政府购买学前教育服务的范畴。在教育部出台的《教育部政府购买服务指导性目录》的基础上，各省结合本省学前教育事业发展的需要、市场组织发育的程度等因素，制定政府向社会力量购买服务的指导性目录和年度购买清单，将适宜采取市场化方式提供的学前教育公共服务项目纳入指导性目录范围，交由有资质的、更具专业性的社会组织去提供，调动社会力量参与学前教育公共服务的积极性。其次，根据需求精准实施政府购买学前教育服务。在实施购买服务之前，政府应大规模地调研不同群体对于学前教育的需求，并开展科学的评估和分析。以需求和问题为导向，对政府购买服务的指导性目录进行动态调整，有针对性地组织实施学位资源、保教岗位、教研培训、课程建设、文化建设、质量评估等政府购买学前教育服务项目，满足人民群众对多样化、可选择、优质的学前教育需求，从而实现政府购买与群众需求精准对接，提升政府购买学前教育服务的靶向性。第三，向欠发达地区和农村地区推进政府购买学前教育服务。当前，我国经济欠发达地区和农村地区学前教育发展较为薄弱，政府和市场的作用没能得到有效发挥，导致供给结构失衡和供给质量不高等的问题突出［23］。为了更快提高这些地区的学前教育公共服务水平，可利用政府购买学前教育服务的机制，引导比较成熟的、专业性较好的社会组织到这些地区开展学前教育公共服务工作，为其提供师资、培训、技术等多方面的支持，提高农村学前教育供给质量。

（三）强化购买服务的竞争机制，推进竞争性购买方式的运用

政府向社会力量购买学前教育服务与政府直接提供学前教育服务的区别在于，前者是通过市场机制提高学前教育资源配置的效率，而市场机制的核心在于竞争［24］。因此，在购买方式上，应积极利用市场机制发挥竞争效益，以竞争性购买方式为主，同时推进多元购买方式的综合运用。首先，营造公平竞争的政府购买学前教育服务环境。当购买项目确定后，政府要面向社会公开发布购买项目，积极引导社会组织充分参与竞争，并通过招标活动对参与政府购买学前教育服务主体的资质开展评估和鉴定，且招标的过程要公开、透明，竞标的结果应经由第三方综合评估产生，而不能由政府部门的领导擅自决定，由此形成管理规范、充满活力的学前教育公共服务供给环境。其次，邀请社会组织充分参与政府购买学前教育服务的竞争。由于竞争性购买强调以公开竞争的方式参与购买项目的招标，根据竞争对象的资质和条件等来确定承接主体，更能达到提高资源配置效率的目的。因此，在推进政府购买学前教育服务过程中，应通过公开招标、邀请招标、竞争性谈判等多种方式，引导民办园、教育中介组织等社会力量充分参与竞争［25］，从而筛选出最具有资质的社会力量提供学前教育服务。

（四）健全完善监督和评估机制，提高购买服务的监管评估效率

健全完善监管和评估机制，是提高政府购买学前教育服务质量和效率的重要手段。首先，引入第三方监管和评估。政府购买学前教育服务是一项系统工程，从购买计划的制定到购买服务的完成都需要监管评估。由于政府自身能力较为薄弱、管理力量有限，难以实现全方位、全过程的监管评估，因而可借助第三方专业机构的力量，委托其对购买对象、项目进展、经费使用情况等开展监督管理和绩效评估。同时，还可充分发挥社会公众和媒体的监督作用，畅通信息公开渠道和社会公众反馈渠道，积极听取社会公众对政府购买学前教育服务的满意程度，以更好地满足社会公众的需求［26］。其次，建立全过程监管评估制度。政府购买学前教育服务是一个包括编制计划、公开公示、实施购买、签订合同、监督管理、绩效评估等在内的连续动态过程，每一个阶段都会涉及到政府购买服务的效果。因此，为确保政府购买学前教育服务的科学性和有效性，应构建全过程、全方位的监管评估制度，对政府购买前、购买中、购买后均需要开展监管和评估。特别是在购买过程中，政府要制定相应的动态监管评估办法，明确监管评估的内容和程序，了解承接主体提供服务的情况，发现问题及时反馈和调整。再次，强化监管评估结果的运用。充分发挥监管评估结果的诊断性功能和发展性功能，对承接主体提供学前教育服务的情况及时给予反馈，提出整改意见，指导并帮助承接主体提高其专业性。此外，还可建立基于评价结果的激励约束机制，以提高监管评估的效率［27］。对于评估结果优秀的社会组织，可以在经费资助和等级评定等方面给予一定的奖励；而对于评估结果不合格的社会组织，应在政府购买学前教育服务行为信用档案中将其列入失信名单。