基于政策文本的数字平台治理工具配置逻辑研究

唐兴霖,雷李念慈

华东理工大学 社会与公共管理学院,上海200237

一、引言

数字平台作为数字经济的主要产业形式,培育了多平台支撑的数字化发展新动能。当前,数字平台的深度应用呈现两种主要形式:政府内部以各类政务平台作为数字政府、数字民生建设的代表,旨在实现政府治理、社会管理与公共服务方式变革,提升政府各部门履职效能,为公众提供及时可靠的公共服务;外部则以企业平台式的数字化应用彰显数字经济的鲜明特征,将企业物质基础与技术储备连接到数字平台,实现更大的价值创造和捕获[1]。作为与民生最广泛衔接的结合部,数字平台是网络社会得以形成的基础——平台与受众建立对话,密切介入用户社会生活的方方面面[2]。故数字平台既是企业和数字化市场融合的产物,又兼具一定的准公共服务属性,被视为推动经济社会发展的“新型基础设施”[3]。近年来,基于移动互联网、大数据、云计算等系列基础设施便利,以电商、社交、自媒体为代表的企业数字平台迅速崛起,在经济社会的多个领域开辟了“新公共空间”,为用户提供匹配、连接、交互等价值服务。政府鼓励具有专业技能和数据资源的数字平台参与产业创新、服务供给等数字基础设施的建设、管理和运营,以合作提高社会治理效率。与之相对的是,数字平台的公共服务属性日益显著,新公共空间范围不断扩大,初步具备大规模组织不同主体、配置不同资源的能力。并且新公共空间中的行政力量介入相对滞后,在行政监督缺位或作用有限的情况下,数字平台以其雄厚的商业技术资本和数据优势,俘获越来越多关于新空间“准公共规则”的制定权、裁量权和解释权[4]。

当前,平台副作用问题已引发公众与政府部门广泛担忧。数字企业塑造和维护的平台规则遵循效益取向,与人民群众需求、政府部门监管要求之间存在普遍张力。公众预期的企业社会责任在数字资本的强势扩张下,也难以完全落实到平台运营实践中。面对上述公共性隐忧,政府部门必然负有守护新公共空间责任,但也不能“政策一刀切”地禁锢数字平台的各项经济潜力,扭曲数字经济的发展初衷。因此,有必要从政策层面出发,厘清当前平台治理政策工具选择与运用的基本逻辑,针对不断发展的数字平台配置适宜的治理工具,规范和引导数字平台理性繁荣。

二、政策工具“脱实向虚”

“工欲善其事,必先利其器”,选择与适配不同政策工具是实现治理目标的基本前提。20世纪80年代,受管理实践需要与政府改革运动影响,西方新公共管理理论视野日益丰厚,其中,“工具理性”倾向更是强化了政策工具的应用[5]。进入信息时代,虚拟空间持续扩张,监管能力不足给政府和整个社会带来了普遍担忧。面对信息技术这一高度动态性、开放性事物,如何在尊重平台发展逻辑的基础上完善治理机制、促进平台责任担当,成为诸多学者思考的新方向,并尝试从政策工具视角对虚拟空间这一新治理场域作出学术回应。吉恩·坎普(Camp)和钱(Chien)较早关注了网络公共空间“应该治理吗”这一根本性问题,支持政府传统角色适用于虚拟世界,为虚拟领域建构空间秩序提供政策支持[6]。胡德(C.Hood)和马格茨(Margetts)回应了网络空间“能被治理吗”这一基础性问题,认为政府有能力合理选用政策工具回应数字时代庞大的治理需求[7]。随后,有一些学者对传统工具图谱作了新的意义建构,如豪利特(Howlett)在胡德和马格茨的信息类工具基础上,提出将网络时代的信息手段作为一种实质性而非程序性的政策工具[8]。也有很多学者强调平台治理实践中的主体多样性与市场化工具,如戈尔瓦(Gorwa)和罗伯特(Robert)将非正式监管视为数字平台治理的关键措施,尝试建立由自我监管措施、多利益主体倡议、行业特定倡议组成的混合型政策工具[9]。概而言之,数字化领域产生了庞大的治理需求,政策工具的内涵和外延不断“脱实向虚”延伸至虚拟空间,但巩固资本市场机制、坚持多中心价值取向是西方数字平台治理的意识形态底色,依托成熟的市场运行机制和自治自律体系弹性地介入数字平台的存在与运行方式,仍是西方国家数字平台治理的主要特征。因此,数字资本得以将商业逻辑渗透至公共部门基础架构中,权力公共性在数字资本面前不断退缩[10]。

多利益相关者主义、多中心视野在为数字资本提供扩张便利的同时,也具有迷惑性和欺骗性,社会生活面临被“数字殖民”的巨大风险[11],偏离我国以人民为中心的发展思想。近年来,在我国数字平台高速基础设施化的同时,平台私权力损害社会与公众利益的行为时有发生,打造与之配套的基础设施监管成为公众的普遍呼声。国内学者在政策工具供给上更侧重关注数字平台权力“再中心化”现象——网络支配权向平台集中,“数字黑箱”背后的隐性权力运转对资源、数据、用户等产生强大的支配力和影响力。当前关于平台治理政策的研究多见于对规范平台权力秩序的探讨。如江小涓和黄颖轩提出,大型数字平台依托技术优势和地位规模,易发生脱离监管的风险,应综合使用合规监管、分类监管、算法监管等政策措施,解决大型平台“大而管不了”的治理难题[12]。彭波和张权认为,大型数字企业颠覆了自上而下“授权”的传统权力秩序,以其掌握的数据、算法优势实现了某种意义上的“自我赋权”,已经具备规避监管、操纵公众的潜在能力,监管者应采取刚性规则和强制力保障为基础的政策立场,防范监管俘获风险[13]。姚尚建认为,数字平台以垄断规则制定权为特征的权力生产机制,实际上产生了新的“权力中心”并隐藏于程序算法背后,实现数字平台有效监管需建立对数据运作和算法规则的连续性控制[14]。总体而言,我国平台治理益问题的复杂性不仅在于公私权力的相互博弈,还旨在突破“算法价值观”背后的功利主义瓶颈,构建兼具公平与效率、活力与秩序的平台治理机制,让人民受益。

虽然“以政府为主导”的治理体系和“以人民为中心”的治理观正是中国特色治理模式的先进性所在,但仍需看到,当前以“自主搭台唱戏”为主的数字平台市场发展模式,在推动平台经济高速扩张的同时,也暴露出政府平台治理的及时性和有效性可能长期处于一种相对滞后的状态。特别是平台基础设施化以后,事实上成为享有市场准入权、资源配置权、规则支配权的自治主体,实际承接了部分政府让渡的公共监督职能[15][16],传统监管理念及监管方式在面对现代数字技术的高度不确定性、复杂性和前沿性时,治理效果往往难以为继。面对平台日益显著的“公共性”,既有研究多从“平台与国家”的二元框架出发,探讨如何破解权力转移和监管缺位,呼吁平台治理中的“国家回归”,鲜有研究从政策工具角度,考察平台治理过程中各类政策工具的使用情况。为此,当前尤其需要对数字平台政策工具进行协调和系统性分析,避免政策缺位、政策模糊或过激导致的治理风险。随着数字经济发展步伐不断加快,国家层面密集出台了多项政策支持数字产业发展,这些文本作为政策思想的核心载体,反映了数字平台政策工具的配置结构和规律性联系,成为理解平台治理内在逻辑的基础。

三、分析框架设计

为客观地分析和研究数字平台治理工具配置的协调性和系统性,本文分类选取了政策工具(X)、政策主题(Y)、政策阶段(Z)等三个维度,建构一个科学合理的综合分析框架,即X-Y-Z三维框架(见图1)。

图1 X-Y-Z分析框架

(一)X维度——政策工具

政策工具识别与分类已有诸多建构模型,较具代表性的当属学者豪利特(Howlett)和拉米什(Ramesh)的政策工具三分法[17]。该方法在布鲁斯·德林(G.Buce Doern)和理查德·菲德(Richard Phidd)“强制性程度”分类标准的基础上,依据政府介入程度高低将政策工具分为自愿性、混合性和强制性工具[18]。该分类方法的优势在于可对政策工具结构及其演变过程作通约性检视[19][20]。尽管该分类模式具有较广泛的解释力,但林格林(Ringeling)进一步指出,治理模式与政策工具选择之间存在紧密关联,应把“适当性”概念视为工具选择的核心[21],仅从效率角度选择工具或按干预强度进行工具分类,可能引致“高强制性等于有效性”的错误,导致管理者惯性偏好高强制性的政策工具。透过林格林划分的命令与控制式、大政方针式、选择性治理模式、促进式治理模式等四类政策工具,可以更清晰地观察政府在治理行动中的具体政策倾向,故本研究借鉴林格林的分类框架,将X维度建构为指挥控制型、方针路线型、选择性干预型和促进型等四大类工具、16项措施(见表1)。

表1 政策工具谱

第一,指挥控制型工具,主要指以直接规制为手段的政策工具。在治理过程中,国家作为政策的设计者,通常以行政命令的方式对数字平台行为进行规制,平台必须遵守相关政策标准。近年来由于平台负外部性问题日益显著,选择指挥控制型工具维护正常稳定的社会秩序成为多数管理者的惯常选择。本文将指挥控制型工具分为内容审查、数据安全、行政监管、法律规范等四类。

第二,方针路线型工具,主要指将治理对象限制在政府设定的法律、义务框架内行动的政策工具。政府在数字领域中建构符合社会与市场需求的价值结构、营造稳定理性的平台生态环境,而非直接控制或介入平台决策过程。数字平台可以根据市场情况,在这一框架内识别政策机会、调节平台发展。在通常形式下,该类政策工具由国家一级设计制定,由次一级政府或市级政府制定更为详细的实施细则。本文将方针路线型工具划分为信息发布、社会监督、产业标准、行业规划等四项。

第三,选择性干预型工具,主要指政府选择性干预某些关键事务以改变事件的整体发展进程,是一种以诱导、激励为主的政策工具。数字平台企业在政府切实“承诺和回报”的激励下,具备较强的行动自主性,愿意主动配合政府实施数字平台发展规划。由此,可以将选择性干预工具划分为数字基建扶持、资金补贴、示范应用、政府采购等四项。

第四,促进型工具,主要指基于道德伦理和社会公平等产业发展认知而实施的、以扶持治理对象自我治理的能力为基础的政策工具。与法律规制、行政命令不同,促进型工具将推动平台自我提升作为构筑公正、有序市场环境的内在驱动力。由此,本文将促进型工具分为平台自律、声誉建设、信用维护、社会责任承担等四项。

(二)Y维度——政策主题

数字平台治理的政策主题随着技术变迁混合叠加。在大众门户时代,对传统互联网的监管主要聚焦于内容治理、应用程序或服务、物理基础设施和逻辑基础设施[22]。2005年,WGIG组织确立了互联网监管的四个关键政策主题,即基础设施建设、网络关键资源管理、网络安全与网络犯罪、互联网治理能力发展[23]。结合治理实践,德拉迪斯(DeNardis)于2010年进一步提出了互联网治理的五个政策主题,即互联网关键资源控制、互联网协议设计、知识产权保护、网络安全及其基础设施建设、传播权与隐私权管理[24]。快速进入个人门户时代后,移动互联网、大数据、云计算等技术成就了完整的“数字综合体”,社会个体通过丰富的平台程序,可以随时随地接触移动互联的数字平台,而算法作为平台实现商业逻辑的方法或思路,则被封装在应用程序中。当前的数字市场竞争呈现为平台、数据、算法等三维结构支撑下的数字生态系统扩张和价值链延伸[25]。

通过查询政策文本的NVivo12词云和词频发现,数字平台治理的文本用语指向的主要关注焦点为“发展”“创新”“应用”“数据”“基础建设”等,政策作用主要集中在数字基础设施建设、数字生态产业布局、数字技术应用与创新发展等领域,与前述政策主题呈现两个相互交织却各有侧重的治理格局。我国数字领域拥有巨量的市场规模和庞大的用户群,平台在大力推进数字技术应用的过程中,也会反复出现一些数字技术风险。因此,数字平台治理的政策主题还需进一步聚焦当前数字环境中应用程序合规监管和数据安全问题,推动平台秩序良性发展。故按政策主题综合属性区分组合后,将“数字设施、产业发展、创新能力、数字应用、网络安全”等五个主题用于建构Y维度,以考察政府在不同政策主题上的工具选择与使用情况。

(三)Z维度——政策阶段

在平台治理的不同阶段,政策工具的均衡性会随着内外部环境及现实治理问题发生上下波动。传统平台演进呈现三个阶段,依据互联网使用方式及使用形态变迁,将20世纪90年代中后期至2005年前后的Web1.0时期视为“信息分享阶段”,将2005年至2007年Web2.0应用的繁荣与发展及用户参与内容创造和服务视为“双边平台演进阶段”,将2007年后以移动互联网发展为显著特征的智能互联时代视为“移动平台协同演化阶段”[26],每一阶段都比前一阶段的信息载体更丰富、内容传播更高效、互动手段更多元。为紧扣数字平台作为数字经济发展的基础架构这一核心特征来考察政策工具的选择使用,本文认为,应将政策考察起点置于建构数字平台生态价值链的产业化初期。

2012年,我国网络社会进入“发展纵深期”,该节点前后两个时期,网民规模、结构特征及社会生活网络化程度差异显著,互联网影响力开始集中凸显,以所未有的广度和深度嵌入现实生活[27]。同年,优化生产要素配置、提升传统经济发展动能的“互联网+”新发展理念首次提出,借助“互联网+”,数字平台成为“互联网+”的必需载体,初步形成了广泛的产业发展合力。另据中国互联网信息中心《中国互联网发展大事记》数据显示,截至2013年年末,中国手机网民规模已达5亿,已具备从“数量”向“质量”转换的用户基础,标志着移动互联网开始由“普及率提升”走向“使用程度加深”的发展阶段[28]。到2016年,数字平台发展进入转型调整的关键节点,以微电子技术突破为核心的科技进步进一步推动了物联网、云计算、大数据等技术发展,并在交通、金融、电信、医疗等领域广泛应用,数字经济的智能化特征在“十三五”后期开始充分显现[29][30]。进入2020年,我国迎来数字技术红利大规模释放与新经济发展理念重大转型的历史交汇期,逐渐迈向数据价值化、数据产业化、产业数字化、数字化治理的“四化”协同发展新阶段[31]。综合参考上述发展历程,本文将数字平台发展阶段划分为以下三个阶段:一是“数字平台布局阶段”(2012年年末至2015年),即推动数字生产力与社会发展融合创新的阶段;二是“平台动能转换阶段”(2016年至2019年),即逐渐实现数据要素价值化,构建以数据为关键要素的平台经济总体框架阶段;三是“线上线下深度融合与秩序发展阶段”(2020年至今),即数字技术新业态层出不穷,平台应用向智能化加速发展,合力构筑安全有序的数字平台生态链阶段。

四、研究过程与研究方法

(一)政策文本选择

本文以国家及各部委发布的与数字经济、网络平台、数字平台等相关的政策文本为研究对象。为了保证研究样本的典型性、代表性,文本的选择基于以下原则:一是所选取的政策文本均为国家及各部委通过政务公开渠道发布;二是政策文本均为与数字平台建设直接相关且正式颁布实施的通知、意见、规划、方案、会议报告等国家政策性文件,政策解读、征求意见稿及地方层面出台的政策文本未纳入研究范围,具有法律性质的规章、条例等作为底线型工具因倾向体现禁止、允许性的用语偏好,也未纳入研究范围;三是政策文件的出台时间为2012年年末至2022年10月。基于以上原则剔除弱关联文本,共筛选出有效政策文件46份(见表2)。需指出的是,本文瞄准上述时间段内将数字技术作为核心力量推动平台化发展的政策文本,并非仅将“平台治理”“数字经济”等关键标题词作为文本瞄准依据,故所收录文本在文件名称、政策内容、政策目标等方面具有较大差异。

表2 政策文本

(二)政策文本分析方法

本文运用NVivo12软件对政策文本进行编码,编码过程以确定的政策分析维度为框架,进行节点编码、词频检索、一致性检验、编码层次可视化呈现等操作,在文本量化分析的基础上,运用内容分析法对NVivo12软件各分析单元呈现的编码数据进行分析,从而客观、系统地呈现政策制定者对平台治理问题的倾向、态度、立场的量化分析,进而发掘政策制定者的意图及内在逻辑,获取有统计数据支撑的定量描述。上述方法为本文提供了一个丰富的政策工具资料库,有助于深入理解平台治理工具选择的内在规律,追踪和分析不同阶段的治理需求和环境因素对工具选择的影响。

(三)文本编码与一致性检验

在进行具体编码操作时,在消化所有政策材料的基础上,抽取有意义的关键词、句子、段落文本作为分析单元。按照前述编码规则和三维分析框架,将46份政策样本分阶段对照“一级节点(政策工具)—二级节点(政策措施)—三级节点(政策主题)”进行归类整理,共计梳理编码内容3,453条,其中,第一阶段977条,第二阶段1,253条,第三阶段1,223条(见表3)。需要特别说明的是,一些句段较长且难以拆分的政策文本内容,可同时产生多种政策效果。如《关于支持新业态新模式健康发展激活消费市场带动扩大就业的意见》提出“建设自动驾驶、自动装卸堆存、无人配送等技术应用基础设施”,同时包含方针路线型工具和选择性干预型工具的内容,因而在采集政策文本数据时,需将以上类型文本同时归纳、编码于不同节点。

为保证编码结果的客观性,本研究以两组研究人员独立编码的方式进行,编码前由两组研究者通读文本并确保对编码规则的一致性理解。两轮编码后,依据NVivo12软件“编码比较”功能,生成Kappa一致性检验结果。经检验,本研究编码一致性输出结果为85.97%,编码可信度较高。

五、政策工具演进逻辑分析

(一)政策工具配置情况

一是各阶段的政策工具配置结构。上述数据显示,各阶段政策工具配置的总体格局基本一致,但在具体治理措施配置上存在显著差异。首先,各阶段均对选择性干预型工具的依赖程度较高。尽管该工具在第三阶段45.46%的使用频次较第一阶段51.18%的频次有所下降,但选择性干预型工具占比近半的使用频次表明,该工具仍为监管部门调控数字平台发展秩序的首要工具。进入“十三五”后,关键数字基础设施建设逐步走向完善,“培育平台”与“应用平台”开始形成大规模交汇与转换,以基础设施建设为切入点的数字基建扶持措施应用比例由第一阶段的26.61%逐渐下降至第二阶段的16.20%和第三阶段的13.33%,而示范应用措施比例则由第一阶段的18.83%快速上升至第二阶段的29.77%和第三阶段的28.70%。其次,指挥控制型工具和方针路线型工具呈现较为稳定的配置趋势,分别由第一阶段的22.62%和22.42%的比例上升至第三阶段的25.67%和26.49%。推动两种政策工具使用比例稳步增长的治理措施主要为数据安全和行业规划措施。一方面,随着平台应用场景的日益深化,向监管部门传递了诸多数据安全压力和治理需求,折射出数据安全领域的防护紧迫性,故应用于平台治理的数据安全措施逐阶递增,由第一阶段的4.40%快速增长至第三阶段的8.09%;另一方面,得益于“十四五”时期密集出台的系列政策,行业规划措施的使用频次大幅增加,由第一阶段的12.38%快速上升至第三阶段的18.89%。值得注意的是,尽管指挥控制型工具呈现稳步递增的配置趋势,但其中行政监管措施的使用比例在各阶段均保持在14%左右,说明在平台治理过程中保持了较为克制的行政强制。最后,促进型工具的应用仍较为薄弱,应用比例甚至由第一阶段的3.79%逐阶下降至第三阶段的2.37%。尽管各类工具特征功能各有侧重,不应以使用频次来衡量其地位与作用,但相较于当前大力倡导平台自治自律的网络氛围而言,促进型工具在应用布局上存在非均衡配置的“短板”。总体而言,稳健且具有调整针对性的工具配置结构贯穿平台发展的各个阶段,表明我国平台治理具有较强的政策连贯性,尤其是审慎使用指挥控制型工具,为平台发展创造了稳定、宽松的政策环境,有效缓解了平台发展与监管之间的张力。

二是各政策主题上的工具分布结构。从各政策主题上看,创新能力、数字设施、产业发展、数字应用领域均是政策工具配置的密集区,表明政策工具从技术创新、物理基础设施和逻辑基础设施建设,直至平台服务应用端布局,均实施了一系列定向扶持、干预和政策引导措施(见图2)。而在备受关注的网络安全领域,各类型政策工具配置较为薄弱,政策工具存在结构性失衡现象。尽管第三阶段的数据安全措施应用比例大幅提升至8.09%,但除了该措施以外,其他应用于网络安全的政策措施如产业标准、信息发布、社会监督、行业规划、平台自律等配置比例偏低。当前我国网络治理面临算法滥用、数据泄露、恶意程序等突出挑战,与监管部门持续强调的网络安全风险相比,应用于网络安全领域的政策工具和措施呈现力度上的不对称。

图2 各政策主题上的政策工具分布情况

(二)政策演进逻辑特征

综观编码结果,各阶段政策工具配置结构稳定,但工具包内各类政策措施的选择和使用伴随数字空间生态格局演变,处于不断均衡调整的状态(见图3),演变规律与时代要求、产业需要相呼应,呈现以下三个特征:

图3 各阶段主要政策工具配置比较

一是政策维持了包容审慎的监管强度。从“数字产业化”到“产业数字化”,我国对新技术新业态发展一直采取包容审慎的监管政策,用适度宽松的政策环境引导协调整个数字经济产业创新发展,培育平台企业成为我国经济增长的关键力量。2021年10月,商务部在《“十四五”电子商务发展规划》中明确提出“坚持包容审慎监管,以监管促规范、以规范促发展”这一重要的监管原则,透露了旨在监管治理与包容性发展的平衡中释放数字平台发展活力的政策意涵。方兴东认为,这种极具包容性的“先发展,后管理”理念,正是助推互联网产业走向成功的中国经验和中国智慧[32]。

我国具有包容性的治理政策为刺激平台企业发展留出了足够大的“空白区”,是适配具有技术创新属性的数字平台发展的合理布局。究其原因:其一,我国数字平台建设历程较短,平台生态建设仍处于初级发展阶段[33]。平台企业在高强度的市场竞争中消化短时间内集中发布的政策文件,仍需一定的时间和空间。其二,我国数字平台在参与全球竞争中肩负着改变竞争格局、重塑要素资源结构的艰巨任务,关系到我国能否在日趋激烈的国际竞争中抢占制高点,掌握发展主动权[34]。习近平总书记指出:“数字经济健康发展,有利于推动构筑国家竞争新优势。”[35]因此,“培育增长点、形成新动能”与“审慎监管”间的平衡配置,更有利于鼓励具有创新性、前瞻性的数字产业布局,以及在本轮“数字革命”竞争中获得领先优势。其三,近年来,我国外部环境复杂多变,数字化、平台化趋势是适应“以国内大循环为主体,国内国际双循环相互促进的新发展格局”的有效发展模式。因此,对平台治理采取包容性的干预手段,更有利于在发展环境、条件动态变化的情况下谋划增长空间,释放可持续发展潜力。当然,包容性发展并非放任不管,平台成长于宽松的监管环境之下,也必然走上“从漏洞到完善”的体系建设路径。“警示性的监管红线”是未来政策的重点取向,仍需引导平台在监管边界内有序发展。

二是政策持续强化数字平台安全治理。我国数字平台已广泛连接消费者和生产者,覆盖购物、交通、娱乐、教育等行业,平台能够大量收集、储存、分析和处置用户、企业数据,给网络安全带来潜在风险。在近十年的平台实践中,有组织、有目的的数据泄露、病毒入侵、网络诈骗等事件持续增加,网络安全面临的风险挑战愈加明显。因此,加快构筑切实可靠的数字安全屏障,是我国数字平台治理不断强化的政策方向。

习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上强调:“古往今来,很多技术都是‘双刃剑’,一方面可以造福社会、造福人民,另一方面也可以被一些人用来损害社会公共利益和民众利益……面对复杂严峻的网络安全形势,我们要保持清醒头脑,各方面齐抓共管,切实维护网络安全。”[36]围绕网络安全保障能力建设,“十三五”规划明确提出“强化网络安全顶层设计”“构建关键信息基础设施安全保障体系”等目标任务。继2016年《网络安全法》颁布实施后,《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》明确将数据作为新型生产要素并提出“加强数据资源整合和安全保护”的重点任务。“十四五”开局之年,对于网络安全的重视程度进一步提升,《数据安全法》《个人信息保护法》相继落地实施。随着我国多层次的网络安全政策法规体系相继完善,安全保障能力显著增强,管理部门网络安全监管的积极性和责任感得到充分释放。未来平台新技术新应用快速迭代,新业态新模式合规监管需求必将快速激增,必将驱动管理部门各类政策措施进一步向网络安全领域集中。

三是政策工具以应用为导向,聚焦数字技术落地。我国平台政策具有“重建设、重应用”的均衡结构,数字技术在教育、交通、医疗、金融等领域的创新应用,均得到强有力的落地政策支撑。在数字经济战略推动下,我国数字技术与实体经济深度融合,释放了强劲的发展势能,各行各业平台化建设加速提升,应用广度与规模位于世界前列。与此同时,以数字技术应用不平衡现象为特征的“数字鸿沟”也存在进一步扩大的风险。从应用区域上看,当前我国发达地区与落后地区在数字应用上存在较大差距,布局完善数字应用仍具有很大的深入空间;从应用水平上看,多数新技术仅集中应用于某些热门领域或某一领域的少部分模块,数字技术持续向立体纵深发展仍有广泛的深化空间。因此,同时强化数字平台应用的广度和深度,成为政策关注焦点。“十三五”规划纲要提出,“促进互联网深度广泛应用,带动生产模式和组织方式变革,形成网络化、智能化、服务化、协同化的产业发展新形态”[37]。在“十三五”期间,《关于促进分享经济发展的指导性意见》《关于促进平台经济规范健康发展的指导意见》等政策性文件相继出台,引导数字平台进一步向各类应用场景布局延伸。2021年12月召开的中央经济工作会议明确提出推动科技扎实落地,为下一阶段的数字技术应用指明了发力方向。目前,我国已进入平台化发展的下半场,《“十四五”电子商务发展规划》《“十四五”大数据产业发展规划》《“十四五”数字经济发展规划》等系列文件纷纷出台,推动数字技术落地应用的重要性与迫切性不言而喻。可以预见的是,未来将进一步释放政策工具主动性,聚焦数字平台新技术、新产品、新模式的深度应用。

六、总结与启示

本文从纵向时间序列上回顾了我国数字平台治理的政策工具演进,呈现了具有内在一致性、连贯性的政策工具配置逻辑。整体而言,我国数字平台治理坚持包容审慎的行政监管原则,在不断强化数字平台安全治理的基础上,以场景应用为导向,大力部署谋划数字技术落地。下一阶段,我们仍须坚持在推进中国式现代化的征程上回应人民群众对于数字平台治理需求、深化“以人民为中心”的平台治理,将行之有效的平台政策反映到更广阔的应用场景中,将不适应发展需求的政策予以修正和调整。因此,分析总结当前我国政策工具配置逻辑,对下一阶段的平台治理具有重要的理论和现实意义。基于本研究的相关结论,可以尝试从以下三个策略入手优化平台治理的政策工具:

一是与时俱进地丰富网络安全领域治理工具。数字时代的市场结构和运行模式相比于传统时代发生重大变化,数字平台几乎改变了主体参与社会活动的所有方式。每一项如大数据、云计算、5G、人工智能等数字技术的刚性嵌入,都在推动生活世界加速改变,为平台监管设置了新的门槛。因此,管理部门必须正视数字技术发展的两面性,在享受数字便利的同时摸清家底、认清风险、找出漏洞,构筑与数字平台发展及网络空间大环境相适应的网络安全屏障。从本文呈现的数据来看,尽管网络安全领域的数据安全措施应用频率逐阶提升,但在数据与算法广泛应用的平台产业发展、数字应用领域,数据安全措施配置并不均衡。面对数字技术发展所带来治理环境变化,传统治理工具与监管模式已然落后于数字平台技术业态的创新步伐,需要不断增强平台治理的前瞻性和系统性,确保网络空间的健康发展。故下一阶段,管理部门应当动态充实、完善网络安全政策措施,随着数据要素采集与存储、生产与交易、加工与流通等模式变迁而合理调整政策工具配置,充分调动监管积极性,筑牢网络安全防线。

二是鼓励社会监督力量发挥更大的作用。如今社交、电商、媒体等平台已渗透至社会各行业各领域,个人生活与公共生活平台化成为趋势。虽然新公共空间的准公共基础设施运行规则,是在与用户、媒体、监管部门等多元利益相关者的互动碰撞中动态制定的,但平台依托其网络空间核心主体的地位,垄断了创制规则的主导权和空间管理权,将其运营管理模式和利益获取机制区隔于普通用户视界之外。一方面,平台依托地位优势、技术优势同时扮演“运动员”与“裁判员”,呈现权力“再中心化”的趋势;另一方面,平台企业作为实际拥有“准公共基础设施”的商业机构,当社会责任与商业盈利之间出现冲突时,难以保证其价值取向在公私之间的平衡分配。因此,摆在监管部门面前的问题是在保障平台自主性、自治权的同时,有效督促平台公平、公正地履行主体责任。单纯的行政监管、内容审查等手段并不是解决问题的唯一途径,公众作为与数字平台关联最紧密的利益相关者,已然与平台产品广泛接触并深度捆绑。在监督数字平台履行社会责任、维护网络安全和个体权益等方面,人民群众既是离平台最近的人,也是最有动力的新型“守门人”。在当前阶段,社会监督配置率较低,政策引导社会监督的主动性仍然较弱,应当进一步鼓励调动各类社会主体的监督参与积极性,让其成为维护网络社会和谐稳定的主体性力量。

三是引导平台企业合规自律。数字技术司空见惯的“跳跃式”发展导致“他律”监管难以覆盖平台庞大、复杂的审批或监管事项,在建立有效的监管“抓手”之前,平台仍存在诸多道德风险和机会主义行为。首先,“他律”措施难以对所有平台技术进行实时“一对一盯防”。传统政策工具与制度设计通常针对具体公共问题,对尚未大规模应用、安全风险模糊的数字产品缺乏前瞻性,故新数字技术在研发、推广与大规模应用间存在制度真空期,政策工具往往滞后于平台产品上线,需要平台自主审视新技术、新业态的尺度合规性,积极发挥“事前之治”的作用。其次,数字社会是一种以平台、数据、算法为支撑的新型社会形态,其中的多元主体每时每刻都在进行高频互动,衣食住行均可以通过数字平台得到满足,但同样也会产生大量利益协调需求。实际上,平台运营遵循的是商业效益原则,本身缺乏维护社会利益与公共利益的内生动力,而政府的监管力量远远无法覆盖诸如微博、微信、淘宝、京东等平台每天需要处理的巨量网络纠纷,必须由平台自主承担绝大部分监管、协调与纠纷处理职能。由此可见,平台生态持续健康发展的关键更在于引导平台主体将责任内化于商业实践中,推动平台广泛开展合规建设与自律机制建设。