构建中国式现代化的城市社区韧性治理新探索——基于“吸收—传导—转化”的分析

张 勤,宋青励

南京航空航天大学 a.人文与社会科学学院;b.马克思主义学院;c.国家安全与应急管理研究中心,南京210106

随着我国城市化进程加快,突发风险事件愈加复杂、复合风险日益加剧,给城市发展带来严峻挑战。2021年,郑州“7·20”特大暴雨灾害事件突出显示了我国城市建设与发展中韧性治理的必要性和紧迫性。在气候变化背景下,一些脆弱性区域及遭受灾害风险的城市大面积停产停业,导致生产链供应链中断、延误,使灾害城市的群众生命财产遭受到巨大的损失。针对城市愈来愈多的复合风险,我们如何通过韧性治理来推进韧性城市建设迈上新台阶?党的二十大报告提出,“健全共建共治共享的社会治理制度,提升社会治理效能”[1]54,“完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台,健全城乡社区治理体系”[1]54。近年来,我国城市面临日趋复杂的社会环境,各类风险集聚形成的复合风险、次生风险及衍生风险的“风险链”成为我们所处时代的显著特征。韧性城市建设不仅是党的二十大对加快转变超大特大城市发展方式的重要指引,也是国家顶层设计对于韧性城市建设的战略布局。建设韧性城市,增强城市抗风险能力,正成为中国式社会风险治理现代化的重大课题。城市社区作为城市治理的基本单元,既是灾害应对、卫生防疫、社会稳定的重要阵地,也是承接市域经济社会发展辐射功能的过渡地带,更是探索中国式风险治理现代化重要载体与实现区域一体化发展的重要基石。

由于自然和社会风险领域的诸多要素在市域层面不断聚集、叠加、耦合,单一型风险日益演化为复合型风险,对韧性治理提出了更为迫切的要求,韧性治理在学术界已渐成共识。面对复杂不确定因素增多的外部环境和内部压力,城市系统的复杂性和脆弱性大大增加。2019年年末,一场突如其来的新冠肺炎疫情给世界各地人民的生命健康、社会生活和经济秩序带来了严峻的挑战。这一系列极为复杂的风险社会环境,特别是复合型风险,给城市的公共安全带来严峻复杂的挑战,需对防范城市基层社区风险的脆弱性,消解风险应对的碎片化、同质化和协调联动性差以及反应迟钝等问题,韧性治理成为城市复合型、叠加型风险的必然选择。因此,基于“吸收—传导—转化”的韧性建设路径,深入把握我国城市公共安全的内核及现代城市社区面临的风险特征,将韧性治理嵌入城市建设,对于中国式现代化发展具有重要意义。

一、社区韧性治理:提高基层应对复合风险能力的新引擎

韧性最早应用于物理学科,是指系统受压之后恢复原状态的能力。Holling将其引入生态学科并定义为工程韧性[2],用来描述系统受冲击扰动影响后恢复到冲击前的均衡状态的能力。1973年,加拿大生态学家霍林首次将韧性引入生态学,用以定义生态系统受到扰动后维持稳定状态的能力。工程韧性关注的是系统的单一均衡状态,生态韧性强调系统具有多重均衡状态,冲击扰动能够超越系统的“回弹门槛”,引发系统从一个均衡状态进入另一个均衡状态,“韧性被用来反映系统在改变其结构和功能进入另一个均衡状态前所能够吸收最大冲击的能力”[3]。到20世纪后期,学者开始从生态环境与经济社会发展的视角关注并运用韧性概念,其理论研究从自然生态学领域逐渐扩展到社会生态学领域。随着突发风险对城市生态系统的扰动,人们逐步认识到城市系统要加强面对灾害风险的响应能力以维持稳定。学者们基于生态学视角将韧性引入城市系统的研究中,构建多元均衡的生态体系力图实现提升韧性的目的。生态韧性比工程韧性的内涵更全面,但仍未能摆脱均衡论的观点,认为从一个均衡状态进入另一个均衡状态的系统发展逻辑并不适合于社会系统,这对于生态系统来说可能适合的,但对社会系统而言是不适合的,因为经济社会系统是不断发展演变的,其系统的演化发展有赖于各主体的学习、创新和行为的调整。因此,考虑到系统的非均衡性,学者多从动态演化的视角分析社区韧性。演进韧性也被称为适应韧性,最早应用于行为心理学,用来描述个人受到外部的压力、创伤等扰动影响后保持或快速恢复心理健康的能力,后来逐渐被应用于社会经济领域。从演化视角看,“韧性被认为是一个不断进行的过程而不是恢复到均衡状态”[4]。演进韧性注重强调系统通过不断调整自身结构以适应频繁发生的冲击扰动,最终实现系统可持续发展。演进韧性理念更关注系统的前向演变和恢复(Recoveryforward),它摒弃了均衡论观点,强调系统的动态非均衡演化,更注重系统的适应能力。演进韧性是一个可持续的动态过程,“工程思维—生态思维—演化思维”的逻辑理路体现了追求结果均衡到关注过程适应的认知变迁和飞跃,表现出“千磨万击还坚劲,任尔东西南北风”的形象特性。

韧性理念的发展变迁,经历了从“工程韧性”到“生态韧性”再到“演进韧性”等阶段,不同阶段反映的内涵不同。“工程韧性”反映的是物理属性,表示物体受外力后有恢复力。“生态韧性”强调系统在经受重大风险扰动后能够保持相对稳定的能力;“演进韧性”反映的是系统的动态变化,注重在系统稳定状态中保持自组织性和适应能力,所表述的内涵与现代城市面对多元复合型风险的适应性、动态性和学习性的要求相契合。韧性演化推动了城市社区应对风险的理念调整和方案变革,为风险社会背景下城市安全发展提供了战略导向和崭新范式,是对社会风险治理理念的有效诠释和风险应对行动的最佳指南。

如表1所示,“工程韧性—生态韧性—演进韧性”的“三重变奏”过程反映了韧性演化中内涵的不断丰富、主题特征的不断演化和目标内容的不断扩充。“韧性是系统固有属性,强调无论是否受到人为干预,系统的本质都会随时间变化而进行着非确定性和非线性的持续演变,并呈现复杂的、自我涌现的特征”[5]。演进韧性是在工程韧性和生态韧性的基础上进一步发展的新样态,具有长期维持抵抗和短期应对冲击两个方面的能力,使系统随着时间的推移持续维持功能的平衡,体现了系统应对复杂动态风险的适应能力[6]。社区韧性治理是提升城市生命体风险应对能力的基石。城市是由无数社区组成的“生命体”,社区治理的成效关乎城市运行的整体效能,社区韧性治理则是助力城市生命体抵御风险、恢复机能的重要抓手。社区韧性治理强调社区应对变化环境的弹性,在复杂风险的扰动冲击中能恢复原状,并在不断适应变化环境的过程中实现创新,以适应不同时期应对复合风险治理的不同需要,是实现应急管理能力现代化的原动力和新引擎。

表1 从工程韧性—生态韧性—演进韧性的发展演化过程

其一,社区韧性治理统筹风险应对中的平急转换、有序切换。社区韧性治理秉持“宁可备而不用,不可用而不备”的应急理念具有对周边环境进行感知预警和具有在应对突发风险中保持稳定和随着情景不断调整的独特功能,通过有效储备 “平时”“急时”两种状态的动能要素,在“平急”之间有序进行应急资源的平稳切换。

其二,社区韧性治理有效达成应对风险的政社合作互动。实践表明,自上而下单向度的应急治理体系难以适应现代社会复合风险的复杂性、多源性和不确定性,也难以及时有效地缓冲风险。韧性治理以凝聚社会合力促进社区治理主体有效协同的理念,契合了风险治理所需的“合力”和“聚力”,有利于挖掘和整合社会力量,补齐基层政府为民服务、议事协商、风险治理、平安建设等方面的能力短板,并深化参与主体的责任意识与秩序意识,形成“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]54,充分展现共建共治共享社区治理体制机制的创新,实现了国家与社会的有机融合与双向互动。

其三,社区韧性治理促进应急治理体系和能力系统的完善。社区应急治理效能的发挥取决于应急治理体系和应急治理能力两个系统的结构状况与有机程度,社区韧性治理则回应了这一问题。社区韧性治理体系强调社区主体之间的权责关系及相应的体制安排,可以在灾害发生初期发挥抵抗风险冲击的作用。社区韧性治理能力则强调应急治理的过程、机制和手段,能够在抵御灾害冲击的过程中触发常态应急治理向非常态应急治理的转换、缓冲,以及吸收扰动冲击,促进非常态应急治理向常态应急治理的恢复,引发新常态的适应性变迁等。

其四,整合社会资源,构建社区应急治理共同体。资源是构建社区应急治理共同体、维护社区正常运转的前提和基础。夯实社区抗风险的资源基础和资源保障,需要鼓励自组织发展和合作互动,链接和汲取外部资源,形成社区社会资源整合。同时激活志愿精神,树立资源意识、共享意识和多赢意识,打造社区应急治理共同体,从而既保持常态下的能量供给,提高社区服务质量,又能在非常态下提供关键的资源支持,为社区应急管理分担压力。

其五,社区韧性治理提高社区应对风险的自主救护能力。社区自主救护能力是指社区自身能够承受复合风险冲击,并在危机状态下保障治理功能持续、有效发挥的潜力。如加强社区居民急救知识技能的培训和基本生命保障技能培训,基本的搜索技能和救援技能培训等,不断营造社区减灾文化,普及应急救助的知识,为灾前预防、灾中响应以及灾后恢复重建夯实能力基础,增强居民的自我风险意识和应对灾害能力等。构建由政府、社区、居民等组成的应急救助合作平台,形成多元化的自救互救体系,使社区在一定程度上立足自身现实,自定义风险自主救护方案,有效挖掘社区抗风险能力要素中深藏于“冰山以下的内隐部分”,体现具有中国特色的“规定动作+自选动作”风险管理方式,展现社区应对风险治理的无形资产和精神底色,增强社区治理的韧性。

其六,社区韧性治理增强回应风险应对所需的反思能力。不同时空下风险表现形式有所不同,风险反思有助于识别风险及评估风险应对策略的有效性,以更有针对性、更有效地应对未来的风险。传统的风险应对策略未能得出有效的制度性解决方案,这大多源于缺乏对风险本质及其影响的充分理解。以创新型思维方式推进社区韧性治理,持续学习、探索、完善风险应对策略,可推动社区应急动态弹跳式发展,不断提高社区自身的适应力。

二、中国式现代化的城市社区韧性治理新模式:吸收—传导—转化

现代社会风险不仅具有高度复杂性和不确定性,更体现为风险的衍生性、复合型相互交织,极易形成不确定性或扰动因素“叠加效应”[7],并在不同领域中相互渗透,随时相互转化或升级发展的可能性。城市社区人口具有高度聚集性和流动性,给传统具有的安全管理方式带来了严峻挑战,需要我们进一步审视城市安全管理的工具理性与价值理性的内在逻辑。社区韧性治理以社区共同体行动为基础,链接社区内外资源防范、抵御和化解风险危机,使社区能够在风险冲击中尽快恢复,保持可持续发展是推动社区风险治理现代化的新路向。

中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化,它既有各国现代化的共同特征,更有基于国情的中国特色。中国式现代化是人口规模巨大的现代化,是全体人民共同富裕的现代化,是物质文明和精神文明相协调的现代化,是人与自然和谐共生的现代化,是走和平发展道路的现代化。在新中国成立特别是改革开放以来的长期探索和实践基础上,经过党的十八大以来在理论和实践上的创新突破,党成功推进和拓展了中国式现代化,是我们党领导全国各族人民在长期探索和实践中历经千辛万苦、付出巨大代价取得的重大成果。

韧性治理不是对单一风险的应急处置或事前风险管理,而是一种全周期管理。一方面,复合风险高度复杂性、不确定性、影响广泛性等特征,传统刚性治理模式主要关注事后治理而忽略对事前风险研判与防控,既缺乏对现代复合风险的全过程、全方位的治理能力,也难以在风险治理中提升学习能力,难以有效化解现代复合型、叠加型、系统型风险。社区韧性治理有助于摆脱传统风险管理的路径依赖,提升基层社区在面对风险冲击时的预防、抵抗、吸收、传导、转化、复原、学习、适应等综合变革能力,使治理能力体系更具韧性。另一方面,传统风险治理遵循工具理性和功能主义导向,风险防控存在“头痛医头、脚痛医脚”的弊端,虽然依靠层级化、结构化、行政约束化保障了稳定和效率,但其治理技术流程及理性设计并不总是有效的,其强调以物质系统刚性为导向的“恢复”“塑造”行为,已难以应对复合风险的高度不确定性。韧性治理致力于社区安全韧性系统建设,聚焦于风险吸收、风险传导、风险转化、有效降低、迅速减缓、系统复原、韧性演进等关键环节,力求使社区在面对风险冲击时,稳固基础机能,维持系统运转,并推动变革创新。相比传统的路径依赖型风险治理模式,韧性治理还具有更强的学习变革能力,能够通过学习不断提升治理主体快速适应环境的能力,体现出显著的自我调适特征。

党的二十大报告提出:“完善社会治理体系……加快推进市域社会治理现代化,提高市域社会治理能力。”[1]54社区是推进国家治理体系和治理能力现代化,维护国家安全和社会稳定的基石。健全城乡社区治理体系,推进城市社区治理现代化,必须把防风险、促安全、保稳定摆在更加突出的位置,充分认识和准确把握社区面临各类风险的综合特征,增强忧患意识、风险意识、责任意识,敏锐发现和及时阻断不同风险相互转化的通道,避免风险产生“交叉感染”。“图之于未萌,虑之于未有”,如果风险防范不及、应对不力,极有可能形成相互交织、耦合、叠加、演变等酿成错综复杂的风险综合体。因此,提高社区风险治理能力,“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”[1]54,是党的二十大从保障国家安全和社会稳定的战略高度提出的一项重大任务。将应对复合风险的城市社区韧性治理置于国家安全治理现代化的框架中,也为加快推进中国式现代化指明了方向。推进社区韧性治理能力现代化的最终目的是促进人的本质的全面实现和社会的可持续发展,旨在克服工程措施与单一城市形态或建设格局捆绑的固有弊端,以更加宏观的视角梳理内核与表征、过去与未来、部分与整体的内部联系。基于此,将韧性治理嵌入城市社区风险治理过程,既符合社区对于风险治理能力现代化的诉求,也有效回应了复合风险的挑战。国内外学者从不同角度对城市社区韧性治理能力进行了诸多定义,但都包含一个共同的思想,即关注社区治理能力的持续性、适应性与转变性[8]。如图1所示,基于韧性演化分析,面向复合风险的城市社区韧性治理将经历风险吸收阶段、传导阶段和转化阶段,城市社区韧性治理能力可划分为风险吸收能力、传导能力、转化能力。

图1 中国式现代化的城市社区韧性治理新模式

第一,吸收能力。风险吸收是通过预判风险进行内部控制,最大限度地化解可能或即将遭遇的风险的过程。预判风险是防范风险的前提,把握风险走向是谋求主动治理的关键。风险吸收能力体现的是风险治理的主动权。风险是一种客观存在的现象,不以人的意志为转移,关键在于如何将其控制和消除,以降低成本和代价,避免妨碍整个系统的正常发展。增强风险吸收能力不仅要平衡社区基础设施建设与规划,还应通过风险感知系统、处理系统与恢复系统的全面架构,社区场域主体关系的扁平化链接延伸,以及不同主体与组织在治理空间内的“点—线—面”联动,增强城市社区韧性治理的互联稳健性、组织弹性与功能完整性。此外,学者还提出了增强设计合理的空间体系[9]、建立周密的社区监测预警机制[10]、强化居民防范准备[11]以及优化邻里关系[12]等多种方略。

第二,传导能力。风险传导往往伴随各种风险因子之间的耦合效应、“多米诺骨牌效应”以及“破窗效应”,必须加强韧性传导以阻断风险传导路径、削弱风险传导力量。韧性传导能力不仅包含主体间的传导,即通过群众路线有效引导、组织、动员群众,使其共同参与到社区韧性塑造中[13],并发挥参与主体的主观能动性,帮助个体实现自我管理、自我约束、自我协调和自我发展,通过个人韧性的凝聚提高组织的韧性,还包含信息的传导,即及时掌握有效信息和知识,提高系统应对风险的敏捷性,赋予治理主体源源不断的活力。韧性治理不仅意味着系统恢复到原始平衡状态,还可以促使系统形成新的平衡状态,注重城市社区的整体性。传导能力强调社会规范、风险等级与管控的重要性,在主体的纵向维度和横向维度统筹协调和信息共享,在时间维度“平战结合”,在空间维度“软硬交互”[14]。

第三,转化能力。“转化”意味着摒弃对旧均衡的一味追求,考虑各个层级自身的韧性建设及其相互之间的制约程度,推动从线性治理方案到适应性方案的范式转化,以实现经济复苏、社会和谐、环境宜居等目标。这种“转化”的动力来自对过去经验的吸取和教训的总结。也有学者提出,转化能力是资源的积累所产生的新的质变,更是组织进入新的循环起点的体现,或由于缺少必要的能力储备, 从而脱离循环[15]。转化能力强调社区的混沌性与非均衡性,要求增强社区的适应能力、学习能力和创新能力,遵循“成长—固化—去固化—创新”的可持续迭代循环,通过价值重构,在社会圈层营造全社会参与韧性提升的氛围。

综上所述,从持续存在角度来看,社区韧性治理能力受多时空、多区域、多部门、多领域的影响,并由社区的内在品质、存在基础、组织结构和价值目标等所决定。城市社区韧性治理能力现代化是促使系统均衡演化的周而复始的过程,不是“最终完成态”,而是一个“过程性”的时间函数,是一种持续循环的全生命周期管控模式,是从某一稳定状态向另一个稳定状态转变的向前弹跳发展的过程,在曲折中前进是城市社区韧性治理现代化的必然。

三、中国式现代化的城市社区韧性治理的典型样式

尽管国外有很多关于城市社区韧性的探讨和实践,但应看到,韧性治理现代化并非等同于韧性治理西方化。国外城市社区韧性大多侧重从防灾减灾的视角出发,呈现的是单一的技术,虽然有轰轰烈烈之势,但其存在的悖论也是学界的共识,很多技术治理的理想图景在实践中往往落空。与国外城市治理实践的发展历史不同,我国城市治理现代化是在党的领导下,在马克思主义现代化理论视域下进行的,其既有国际韧性治理的特征,也有以人民为中心的鲜明的中国特色。党的二十大报告明确提出,“人民城市人民建、人民城市为人民,提高城市规划、建设、治理水平”[1]32,“打造宜居、韧性、智慧城市”[1]32。我国城市化与工业化、信息化、现代化同步发展,走出了一条具有社会主义特色的中国式城市现代化之路,韧性城市是推进国家应急治理体系和治理能力现代化的必然要求。韧性城市建设要求增强政府的整体性,发挥政府权威作用,通过信息共享、政策沟通等实现行政机构之间、政府与社会之间的协调统一和城市治理一体化,在实践中形成了诸多具有中国特色的鲜活样本。如威海市鲸园街道北门外社区的“小巷管家”查隐患、联席会议研判风险等(如表2所示)。

表2 我国城市社区韧性治理的典型样式

总体来看,目前我国城市社区韧性治理是一个综合复合型的系统,协调联动主体资源和统筹调动各类物理要素是韧性社区治理的主要形式,实现常态和非常态化转换的治理活动是检验城市社区韧性的关键要素。城市社区韧性治理是在党的统一领导下,通过“一体多元”、公共权威主导的多元主体紧密合作网络,实现科学、敏捷、高效的政策规划和组织动员,以增强社区抵御复合风险能力的行动过程。

具体来说,在分析典型案例的基础上,可以从以下五个方面来理解韧性治理:一是网络支撑韧性治理,如威海市鲸园街道北门外社区通过实名制实现网络群全覆盖,“小巷管家”查隐患,联席会议研判风险;二是资源保障韧性治理,如上海市五角场街道创智坊社区以党建汇聚“三驾马车”,开展“啄木鸟”行动排查安全隐患,建立“五位一体”防控机制,采用以房治理“彩虹分类管理法”,推进“爱心流动药箱”资源供给等共融共建的长效新模式;三是制度强化韧性治理,如成都市区华阳街道麓湖公园社区建立健全“三社联动”机制,通过“民意大走访调查”补漏洞,提供24小时法律咨询服务,将风险矛盾遏制于萌芽中;四是多主体参与韧性治理,如武汉市中南路街道百瑞景社区加强安全风险网格化管理,推进“菜单式”应急科普与“地毯式”隐患排查等;五是文化营造治理氛围,如广州市长岭街道和苑东社区建设“社区口袋微公园”进行应急宣传,应急培训实操实战化,以排查整改促进安全宣传,形成风险防范的闭环。

四、我国城市社区韧性治理面临的现实挑战

复合风险原为经济学术语,指由于复合杠杆作用使经济大幅波动而造成的风险。随着全球化、现代化进程加快,我们面临的各类风险挑战日益呈现鲜明的复合型特征。人类社会正面临多重连续风险危机事件的严重挑战,与以往单个风险危机相比,这些危机事件具有相互关联性、集中突发性以及影响深远。例如,全球气候变化导致陆地和海洋温度升高、海平面上升、冰川消融以及极端天气频发,这些影响日益加剧。此外,新兴科技的迅速发展也使得人类社会面临的风险和危机叠层。从美国卡特里娜飓风、“非典”到全球新冠肺炎疫情,这些典型的复合风险灾害均起源于多种风险要素的叠加和耦合,是一系列灾害共同作用的结果,往往超出了组织现有的应对能力。

由此可见,加快城市社区风险治理模式升级换代迫在眉睫,构建中国式现代化的社区韧性治理更是一项系统性工程。城市社区韧性治理在顶层设计、技术应用、思维方式等方面面临严峻的挑战,体现在“吸收—传导—转化”等三个环节。

第一,“吸收”复合风险的能力较为羸弱。“吸收”风险的目的在于减缓乃至减少复合风险事件的发生。建立并遵循理想的发展路径一直是风险防控行动的中心指南,但面对复合风险层出不穷的连锁效应以及非线性的相互作用,风险防控变得更为复杂和具有挑战性,主要体现在:一方面,公共利益和公共安全的目标设定相对模糊,相关规划往往难以同时解决复合风险中的单一灾种和单一系统管理问题,导致应对轨迹偏离或交互过程的紊乱,进而产生不可控的次生风险和衍生风险;另一方面,社区风险治理和韧性治理所强调的利益目标和建设方向难以被治理者准确识别,这可能是由于治理压力、制度区隔、利益分化等导致治理目标为其他目标所“置换”。“吸收”风险的能力表现在:何处、何时为防范风险做了哪些准备,如何预判复合风险防范的优先秩序的复杂性、叠加性灾害的发生,社区风险治理者与政策制定者可以采取哪些措施来改善风险的临时决策。一个充满未知和不确定性的时代正在到来,风险“吸收”能力对决策者、研究者以及社区间的通畅合作与包容对话至关重要。在网络技术快速发展的今天,错误信息的传播速度也变得更加迅速。因此,快速建立可信任的风险解决方案,既是摆脱灾害危机的重要途径,也是解决当前城市社区面临复合风险共性问题最简单、最有效的方式。

第二,“传导”能力仍面临阻滞不畅。“传导”的目的在于阻断风险传播,降低风险的危害,这需要多元主体力量的凝聚以及多种资源要素的协调以应对内外部扰动过程。随着跨行业、跨区域复合型风险的增多,我国城市社区面临风险跨区域输入、跨层级传导的严峻考验。一是由于风险事件覆盖主体的不同,多元主体对风险的感知和传导能力存在差异。不同主体之间利益的异质性导致其行为出发点不同,政府治理注重政治和社会价值,而社会主体更关注自身权益和行为风险。在狭小的社区治理空间内,协调各方利益往往困难重重,为避免利益冲突,只能不断压缩多元主体的参与空间,减少治理行动的交叉。二是市域政府在追求辖区利益最大化的理性驱动下,往往只关注本地区风险而忽视跨域整体性风险。地方政府基本形成了与属地管理模式相匹配的信息收集、报送程序和资源调集、分配机制,社区治理各自为政,这导致社区与社区、社区与政府之间无法有效连接,大量治理信息和数据难以有效共享,碎片化的信息收集、整合和识别限制了现代治理工具的综合效益。三是尽管各级部门已建立了应对不同风险类型的应急物资库,但在社区层面,对于应急物资的整合、调用、运输、发放等规章制度和行动预案不够明确,这导致了资源浪费、效率低下和调度时效性差等问题。在风险冲击下,一些社区因资源总量匮乏、运力不足和节点断裂而无法正常供应生活物资,甚至出现某一区域生活物资供应的瘫痪。

第三,“转化”风险的效率和有效性偏低。“转化”的目的在于充分考虑系统所面临的危机和挑战,识别潜在的危机,评估隐藏的风险,形成切实有效的韧性治理,使韧性“效益最大化”。恩格斯说:“要明确地懂得理论,最好的道路就是从本身的错误中,从痛苦的经验中学习。”[16]目前“转化”风险的困难在于:一方面,以社区居委会为代表的部分基层组织逐渐行政化、官僚化,与政府部门之间的关系演化为下级对上级的关系,督察责任与责任追查仅仅停留在表面的问责阶段。实际上,追责目的不在于追责,而是在于溯源、弥补,政府只有为韧性治理创建良好的宏观制度环境,在“社会失灵”后及时充当“替补角色”,发挥“兜底作用”,才有利于防控长期风险,应对下一次的风险循环变革。另一方面,一些社区在信息化建设过程中过度依赖技术决定论,将信息技术简单复制推广,忽视居民的真正需求,导致信息化平台在管理和服务上无法有效链接需求,信息感知和数据共享的能力不足。由于数字治理天然具有技术理性的基因,在实践中技术逻辑得以超越其他逻辑,其结果是在社区产生以“技术乐观主义”“技术决定论”为代表的技术主义倾向,进而衍生“技术万能”“变革替代”“红利共享”等认识误区。例如,郑州市2020年上线的“全域数字防汛平台”虽然搭载了跨部门的视频会商平台机制,但在2021年的特大暴雨中,大数据既未能精准地监测风险,也未能快速启动城市风险防控部门与各基层组织之间的协同响应,导致灾害未得到及时有效应对。因此,必须将信息技术与实际需求紧密结合,充分发挥信息化平台在社区治理中的作用。

五、构建中国式现代化的城市社区韧性治理新理路

对比城市社区应对复合风险的有效经验和社区应对复合风险的创新实践可知,加强城市社区韧性治理既是推动社区风险治理能力现代化的新方向,也是当代城市可持续发展的内在需求,更是夯实国家应急治理体系和治理能力现代化的客观要求。

(一)通畅风险“吸收—传导—转化”环路,构建“平战结合”的复合风险治理体系

风险“吸收—传导—转化”是在风险造成现实性损失前对社区所面临的风险信息和释放的致灾因子进行有效吸收和处理,并通过事先构建的风险预警、研判机制对潜在风险进行处置。“吸收—传导—转化”环路的顺畅运行既是决定社区复合风险治理效能的重要因素,也是探索城市社区应对风险治理体系和治理能力现代化提升的新方向。因此,要建立并畅通风险“吸收—传导—转化”环路,建立“平战结合”转换运行的工作体系,平时各司其职,做好社区各项工作的全面落实和有序推进。在“平时”共建风险灾害防范“吸收”的重大预警研判机制,在“战时”面对风险治理的总体要求,明确责任,分兵把守,建立各项联席会议制度,由党建引领、多主体参与,迅速进入“吸收—传导—转化”的应急状态,成为“一线指挥部”。如有的社区在“平时”由B岗协助A岗建立社区服务机制,解决楼栋、单元、小区的常态问题,“战时”则迅速演变为“AB岗”自动转换,由A岗协助B岗负责楼栋、单元、小区的突发风险防范化解工作。同时,变过去“逐级请示汇报”为“一竿子插到底”的扁平化工作机制,确保解决问题快速、有效,实现“政令直达”,明确各自的“吸收”条件、任务分工、责任落实,真正实现“平战结合”的有机转换和高效运作,确保应对突发风险的“传导”顺畅、“转化”迅速。坚持底线思维,增强忧患意识,对影响国家安全与社会稳定的基层突发事件、突发风险的防范处置做到防患未然,锤炼应对大战大考的风险处置实战能力,牢牢把握“把重大风险防控化解在基层社区”这一基本目标。

(二)促进多元主体赋权增能,打造复合风险治理共同体

政府要赋予居民社区治理主体的平等地位,完善社会赋权渠道培育,激发社区居民的主体权能意识,使居民树立风险意识,增强参与动机和意愿,积极投身自救互救行动。通过社区发展论坛和居民自治议事会等平台,为居民设立公共议题,鼓励他们做“社区的主人”,并陆续将基层社会事务的管理服务权限赋予社区居民,将公共事务的决策事项细化到小区、院落、楼栋、居民小组、居民个人,塑造具有平等性、同质化、公共性与情感性的邻里环境和网络,增强居民成员之间的认同感和归属感,促进社区融合,真正实现居民参与的“全面深入”。同时,推动社区居民自组织化建设。发挥邻里的社会功能,鼓励社区居民通过自愿结社或参与社会组织,将个体的、自发的参与转化为组织化参与,提升他们的集体决策和组织建设能力;不仅可以通过社区集体活动和民主协商平台发掘更多社区公益热心人、骨干人才、草根精英,培养社区领导人才,让他们为社区发展规划和精神文化体系建设出谋划策、贡献力量,还可以借助社区公益组织和市场企业等社会力量,利用其专业技术和人才优势为社区居民提供有针对性的技能培训、知识学习、养老助残、社区矫正等服务,提升全体社区居民的积极参与和合作能力。社区赋权增能与复合风险治理有机融合,共同致力于社区内生秩序构建、风险有效防范及多元合作治理形成,不断为社区治理共同体注入活力。

(三)优化城市社区复合风险治理的议程设置,构建闭环衔接的制度修复责任体系

针对复合风险所带来的挑战,应从风险预警、防治、修复、适应等方面修复社区风险治理体系。警惕刚性制度的过度扩张,注意不同时空、不同环境、不同对象、不同条件下的适应性和契合度,消解制度断裂和制度失效。在此基础上,优化城市社区复合风险治理的议程设置。首先,要从顶层设计上将风险治理标准建构纳入社区治理标准体系,确立复合风险标准化治理的合法性地位。其次,立足社区复合风险治理复杂多元的实际,强调专业性与适用性的结合,发挥各方建言献策的积极作用,从而使得应对方案更加综合全面。制定应对生态环境、饮食卫生、传染疾病等现代风险的预防标准、应对标准、动态调节标准、绩效考核与评估标准,以及设施设备、管理服务和行为操作标准等,在一定范围内展开示范试点,通过总结成功经验,形成成功模式,并推广应用。实践应用要辅以明确的风险治理“权责清单”,秉持为人民服务理念,在制度方面赋予基层政府敢作为和能作为的空间,做好容错纠错工作,加快形成动态管理机制,涵盖权责事项新增、取消、合并、拆分、下放与承接、废止、划转、内容变更等。

(四)增强社区精准施策与知识更新能力,将制度优势转化为治理效能

治理模式的演进与迭代构成了韧性治理的重要内涵[17]。精准施策要建立在社区韧性基础能力与特色任务分类的基础上,依据同类型社区的主要特征和建设状态以及社区资源禀赋、特征要素等,对社区进行精准分类。从社区基础能力、特色能力入手,构建社区韧性治理能力建设标准与任务手册,并通过任务清单管理助推落地。基础能力重在把握韧性社区共性特征,形成社区韧性治理的基础保障能力;特色能力建设旨在结合社区特征要素、发挥社区优势特色。在此基础上,定期梳理社区群众需求,推进社区工作精细化分工,注重居民感受与体验,搭建“自上而下”与“自下而上”融合发展的一体化治理平台和数据资源池,保障社区“人、地、事、物、情、组织”等全要素信息的“准”与“活”。更要在社区风险治理中归纳教训、提纯经验,扩充知识储量以抵御不确定性风险。首先,在学习制度上应推进科学、系统的机制建设,相关部门需要树立全周期风险治理思维,建立覆盖风险预控、应急处置、灾后重建的多阶段、立体化的学习机制;其次,在学习主体上,要兼顾基层干部与专业应急力量、社区民众等不同类型组织的实际情况,制定相应的学习要求和核心标准,创建并发展学习型企业、学习型居委会、学习型家庭等学习型组织;最后,在学习方法上,摆脱单一灾种的对焦学习式思维,充分运用桌面演练、模拟实战训练等现代化、科技化培训形式定期推展学习,并集成专业力量建立复合风险治理案例数据库,广泛吸纳多领域知识进行交叉学习,并注重数据库内容的动态更新。

(五)构建多元化资源储备和调配模式,形成高质量发展与安全的良性互动

在常态情景下储备一定数量、基本闲置的核心资源是社区冗余性的重要表现,在此基础上增进对于多种治理资源的统筹力度,遵循多元化资源统筹与调配逻辑。其一,通过财政补贴、税收减免、购买服务等方式鼓励企业和社会组织参与技术研发、装备研制、隐患排查、安全培训、资源储备、应急救援等,鼓励公民、家庭进行应急物资储备。其二,依托政府以及有关部门的应急管理信息平台,建设与城市资源储备名录和资料库相连通的社区安全产品数据库,创设“供给—需求”平衡表,设置社区风险防控事件专项资金,关注与资源保障密切相关的各类要素,统筹规划资源储备库,合理布局稀有资源,实时保障资源动态管理。在坚持需求牵引的基础上,明确社区应急装备和公共服务需求,制定韧性治理标准、动态调节标准、绩效考核与评估标准,以及管理服务和行为操作标准等,打破应急行业的非产业化运行的传统模式,并不断优化应急产品结构,加快社区安全装备升级换代,促进应急产品标准化、模块化、系列化、特色化发展,引导企业为社区提供韧性治理一体化综合解决方案。其三,构建“平战结合”、科学完备的城市应急物资生产、储备、调拨、配送体系。发挥政府统筹和企业运行的专长,确保在突发风险时的物流畅通。同时强化应急物资保障监督与综合研判,促使社区应急装备由“灾后修复”向“提前更新+实时调配”转变。

(六)推动技术和社会的双向赋能,提升社区复合风险治理效率

借助网络信息技术开展社区资源优化配置和管理自动化建设,推动智能型服务社区发展。通过技术和社会的双向赋能,加强线上线下空间的融合交互,将较悬浮的网络社会嵌入社会生活之中,拓展网络社会与地域社会联动赋能智慧社会的新视角。要以居民需求为中心,将技术的智能与治理的智慧高度结合,让治理的智能化和设备的人性化相互支撑[18],在党建引领、公民参与、社会协同、智慧治理等方面,发挥基层党组织的引领、宣传、组织的关键作用[19],鼓励社区居民参与管理基层公共事务和公益事业,协调各级政府、居委会、业委会、物业的关系,将“互联网+”等信息技术与社区治理深度融合。遵循“平战结合、因势授权”理念,深化社区数字驾驶舱和应用场景建设,聚焦社区公共安全、特殊人群服务和居民线上参与等风险治理,依托社区数据集市和社区感知设备丰富智治的功能场景,推动实现风险防控有效、居民安全有感。运用电子认证、数字身份证、人脸识别、信用积分等技术,建立共享、声望两大积分体系,与居民行为规范关联,居民可通过志愿服务、邻里之间的互帮互助获得积分,通过积分兑换享受社区个性化、定制化服务。同时,推展“信息获取与资源共享—实时监测与联防联控—智慧决策与高效应对—精准勘测与系统重建”全周期定量化评估,将其作用于全域定位的电子地图,以实现社区安全系统的可视化,通过精准定位和动态化实时监控技术,明确社区风险的生成要素与引致动因,探索风险防控的情景构建,推进风险的监测预测向未知风险的主动感知转变。

六、结语

复合风险中社区韧性变革与治理的演进体现了应急状态下城市治理的特殊性、灵活性和长效性。分析跨时间和规模尺度的最佳实践的交互作用,并疏导主体间的利益冲突,可以进一步弥补刚性治理在应对重大风险时的不足,使风险的“流动性”与治理的“精准性”更好地对接,以减轻社区重大风险应对的脆弱性,增强灾后的恢复力。城市社区韧性治理能力现代化不仅要注重城市社区治理体系的规划设计、主体韧性、资源韧性、文化韧性等,还要考察复合风险情境下社区民众的心理韧性,即战胜逆境的正能量,汲取经验教训,实现更全面发展的能力。课题组将进一步考察如何增强心理韧性,提高社区活力,赋予个体以抗挫力、反脆弱力以及适应逆境变化的能力,最终形成强大的社会韧性。