关于全省地下水超采综合治理的调研报告

□河北省水利厅党组成员、驻厅纪检监察组组长 高 玉

习近平总书记强调：“要深入开展地下水超采综合治理，努力实现采补平衡，使华北平原这一世界上最大的地下水漏斗区得到有效控制和改善。”推动地下水超采综合治理，全面完成华北平原“大漏斗”治理任务，是党中央着眼加强区域生态文明建设、保障国家水安全、粮食安全、生态安全作出的重大决策部署。为推动习近平总书记重要指示精神在河北落地生根，促进党中央决策部署和省委十届二次、三次全会工作要求有效落实，省纪委监委聚焦地下水超采综合治理组织开展了专题调研。

一、超采治理取得阶段性成效

全国地下水超采涉及21 个省(区、市)，其中华北涉及7 个省(区、市)，我省在华北和全国均是治理任务最重的省份。自2014 年开展超采治理试点以来，省委省政府坚持“节、引、调、补、蓄、管”多措并举，强力推进地下水超采综合治理，截至2022 年底，全部完成59.7 亿m3的超采治理任务，基本实现地下水采补平衡。

1.地下水位止降回升，漏斗面积逐步减少

截至2022 年底，全省超采区浅层、深层地下水位分别同比回升0.54 m、2.25 m，73%以上的浅层超采县和86%以上的深层超采县均实现了地下水位止降回升；全省地下水漏斗总面积由治理前的8153 km2减少到5833 km2。邢台市经济开发区百泉村自2021 年8 月以来重现“水涌百穴，甘露争溢”，沧州市东光县油坊口村干涸40 多年的古井重涌清水。

2.生态补水持续发力，河湖生态焕然一新

各地着力打造整洁、通畅、安全的河湖空间，积极开展重点河道水系连通，全省共清淤疏浚河道4300 多km，通过引江、引黄工程为93 条河道补水197 亿m3，为白洋淀补水36 亿m3，潮白河、永定河、大清河、滹沱河等河流断流多年后重新贯通入海，京杭大运河重现千年神韵，白洋淀首次进入全国良好湖泊行列，京津冀（河北占总量的71%）河湖生态补水入选联合国评选的2021 年中国生态修复典型案例。

3.制度体系日益健全，依法治理成为常态

省人大先后制定《河北省地下水管理条例》《河北省节约用水条例》等法规；省委、省政府出台了《关于进一步加强生态文明建设深入开展地下水超采综合治理的实施意见》等一系列政策文件；全省有超采治理任务的市均配套制定了具体办法；省超采治理办公室制定实施《地下水超采综合治理成效考核与问责办法》。

4.联治格局有效构建，治理合力不断增强

省委省政府注重构建纵横交织、协调联动的超采治理工作格局。从纵向上，建立了“省级抓总、市级协调、县级落实”的工作机制。从横向上，省人大组织实施“6+1”联动监督，省政协开展民主监督；省纪委监委自觉履行监督责任，专门制定《关于监督开展地下水超采综合治理工作的意见》，有力推动超采治理任务落实。联治格局的建立，为有效破解“九龙治水”难题提供了坚强保障。

二、面临的形势和主要问题

1.弥补地下水历史亏空是超采治理的艰巨任务

华北“大漏斗”地下水历史亏空1800 亿m3，其中我省多达1500 亿m3。作为农业大省，我省承担着保障国家粮食安全的重大责任，还必须依靠取用地下水保障粮食生产。从近10 年的统计数据看，全省农业地下水用量占农业总用水量的六成左右。应当清醒认识目前的治理成效，既要看到“人努力”的主观原因，也要看到“天帮忙”的客观因素，华北地区地下水超采是一个长期性、累积性和结构性的问题，治理需要漫长的过程和多方努力。目前达到的采补基本平衡还十分脆弱，华北“大漏斗”治理正处于不进则退的关键期，弥补巨额历史亏空的任务十分艰巨，超采治理依然任重道远。

2.水资源短缺是超采治理的关键制约

随着南水北调东线中线工程通水，加之近几年降水量较为丰沛，我省水资源短缺问题有所缓解，但短缺状况并未根本改变，仍需大量引调外来水实施生态补水和水源置换。从人均占有量看，我省人均236 m3，仅为全国平均水平的1/9；从开发强度看，我省所在的海河流域水资源开发利用率虽然持续下降，但目前99%的比率仍远超22%的国内平均水平和40%的国际生态警戒线；从用水需求看，我省年需水量206 亿m3，而可利用量年均只有185 亿m3（含156 亿m3本地可用地表水、地下水和29 亿m3引江引黄等外调水），需求缺口仍然较大，对持续推进超采治理形成制约。

3.现代水网建设滞后是超采治理的明显短板

目前，我省水库、湖泊、洼淀、渠系、坑塘等调蓄和连通工程建设不足，供水、生态、防洪、信息“四网合一”的现代水网尚未构建，现有水网体系尚未达到丰枯互济、多源互补的高标准保障能力。有的地方河道淤积严重，配套设施年久失修，导致有水引不来、引来蓄不住；有的地方支、斗、毛、渠工程“最后一公里”尚未打通，“易跑水、损耗大、用不上”的问题没有解决。

4.统筹治理不够是超采治理的突出难点

超采治理基本停留在地区间各自为战、政策上就水治水的状态，总体统筹不够、综合施治欠缺。从全国层面看，华北“大漏斗”涉及的相邻省(区、市)之间缺乏科学有效的协调联治机制，存在上下游、同一水文地质单元施治不同步的问题，未达到像京津冀大气污染联防联治那样的治理效果。从政策层面看，粮食产量、种植面积是粮食安全考核的硬指标，对我们产粮大省来讲，通过压减粮食种植面积控制地下水开采矛盾尤为突出。从生态要素层面看，一些地方对山水林田湖草沙系统治理统筹推进不够，特别是对发挥植树造林、涵养水源在超采治理中的长期性、基础性作用没有给予足够重视。

5.市场作用发挥不足是超采治理的主要瓶颈

各地超采治理仍以政府主导为主，发挥市场作用思路不宽、办法不多。在资金投入方面，2014 年以来我省累计投入资金869 亿元，财政资金占70%以上，“政府引导、市场参与”的多渠道筹资、多元化参与的机制尚未有效建立，现行财政负担的旱作雨养、季节休耕等超采治理模式，一旦停止政府补贴将难以为继；在水价改革方面，已出台的阶梯水价、累进加价等改革措施，普遍存在末端落实难的问题，对于水价较高的南水北调水企业购买意愿不强，农村居民生活用水成本倒挂，需大量财政资金补贴；在水权改革方面，水权交易市场的培育有待实质性推进。

三、对策建议

1.持续打好超采治理攻坚战持久战

认真践行习近平生态文明思想，坚决落实习近平总书记重要指示精神，进一步提高政治站位，强化组织领导，拿出治理大气污染的勇气、力度和决心治理地下水超采，构建政府主导、部门协作、事企联动、全民参与的超采治理模式。按照国家《“十四五”水安全保障规划》《华北地区地下水超采综合治理实施方案(2023—2025 年)》要求，严格考核奖惩，压实市县党委政府主体责任和相关职能部门主管监管责任，不断巩固提升超采治理成果。

2.积极争取国家政策、项目和资金支持

省直相关职能部门要认真落实省委省政府要求，主动对接国家部委，如实汇报我省实际困难，最大限度争取国家对我省超采治理的大力支持。建议增加引江引黄工程对我省的水量分配指标；建立健全超采治理生态补偿机制，加大中央财政向我省超采区倾斜力度。

3.加强区域流域、生态要素统筹治理

推动国家层面强化区域流域协调联治，针对华北地区水文地质单元特点，推进跨省(区、市)治理措施的密切协同，破解“条块分割、点线分离、各自为政”的体制障碍。统筹谋划全省水网布局，以联网、补网、强网为重点，推进省市县三级水网建设，构建安全高效、绿色智能的现代水网。一体推进山水林田湖草沙综合治理，贯彻落实党的二十大关于“科学开展大规模国土绿化行动”要求，因地制宜大力植树造林，持续提升水源涵养能力。

4.拓宽筹融资渠道、改革创新税价机制

充分发挥市场作用，鼓励社会资本、金融资本积极参与超采治理，通过金融机构延长贷款期限、创新金融产品，支持超采治理项目建设。利用国家持续加大水利基础设施建设的政策机遇，加强与国开行、农发行等金融机构合作，最大限度争取超采治理资金。按照国家要求，建立健全水资源税制度体系，优化外调水、地表水和地下水差异化税率标准。贯彻落实国家《关于推进用水权改革的指导意见》要求，加快推进用水权市场化交易，畅通水权交易渠道，鼓励市场主体通过转让节约的水权获得合理效益，提高水资源利用效率和保障率。

5.加强地下水重大基础性课题研究

开展超采区地下水补给机理研究，为开展地下水循环水平衡研究提供详细准确的基础数据。开展地下水合理水位研究，指导各地科学精准开展超采治理，防止地下水位过低引起地面沉降、海水入侵和地下水位过高引发土壤次生盐碱化等问题。开展地下水合理开发阈值研究，确定各地区地下水合理的开发利用界限，对地下水超采状况进行监测预警，坚决杜绝出现新的地下水超采区。

6.紧盯任务落实开展政治监督

各级纪检监察机关将深化地下水超采综合治理列入年度政治监督主要内容，围绕加快综合治理华北平原“大漏斗”，农业、工业节水和取用地下水管理，增加地表水量，推进水源置换，河湖生态补水，常管长效机制建设重点，实化监督清单，通过“室组”联动、“室组地”联动机制，全程跟进、精准监督。加强纪检监察监督与行政、司法、审计等监督的协同，贯通纪律、监察、派驻、巡视巡察等监督手段，积极推进情况通报、问题线索移交和联合专项检查等工作。运用“四种形态”精准执纪问责，对苗头性、倾向性问题，早发现、早处置；对弄虚作假、推诿扯皮、责任不落实、工作打折扣以及履行主体责任、监管责任不到位的，依规依纪依法严肃追责问责，典型问题和案件通报曝光。